Мудрый Юрист

Судебная практика в механизме правового мониторинга

Павлушкин Алексей Владимирович, кандидат юридических наук, заведующий отделом мониторинга законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Глазкова Мария Евгеньевна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Черепанова Екатерина Викторовна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела правовых проблем противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Авторы исследуют роль судебной практики в механизме правового мониторинга: оценивается достаточность функций и полномочий, отведенных в данном механизме высшим судебным органам России; изучены способы воздействия судебной практики на законотворчество и правоприменение; сформулированы предложения по максимальному использованию судебной практики при осуществлении правового мониторинга органами публичной власти в Российской Федерации.

Ключевые слова: правовой мониторинг, механизм правового мониторинга, судебная практика, мониторинг процессуальных норм.

Judiciary practice in the mechanism of legal monitoring

A.V. Pavlushkin, M.E. Glazkova, E.V. Cherepanova

Pavlushkin A.V., PhD in Law, The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.

Glazkova M.E., PhD in Law, The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.

Cherepanova E.V., PhD in Law, The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.

In article discusses topical issues of implementation of the legal monitoring mechanism. The authors made an attempt to discover the essence of the legal monitoring mechanism, to analyze and to assess the sufficiency of those functions, that are reserved for judicial authorities in this mechanism, and also to pay attention to specificity of monitoring of procedural rules as a type of law enforcement monitoring. Reveals the theoretical basis of the legal and regulatory monitoring? The organization the legal monitoring software. The authors proposes creation of a complex program of legal monitoring and law-application as an instrument of improvement of quality of normative-law acts. In article ways of influence of judicial practice on lawmaking and practice are generalized and systematized. Specific proposals are formulated. It ensures the scientifically-reasonable approach to a choice of directions of legislative development and in the end - an internal coordination of the legal system as a whole.

Key words: legal monitoring, mechanism of legal monitoring, judicial practice, monitoring of procedural rules.

Правовой мониторинг - это комплексный институт по наблюдению, анализу и оценке качества правовых актов, эффективности их практической реализации, обеспечивающий обратную связь (от общества к законодателю) и необходимую цикличность правового развития. Без этого рвется "правовая цепь" и сохраняется фрагментарность и иллюзорность правового регулирования <1>.

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4. С. 6.

Осуществление указанной деятельности позволяет: оценить эффективность функционирования всей правовой системы, результаты нормотворческой деятельности органов государственной власти, а также деятельность органов местного самоуправления; обеспечить контроль за исполнением законов и иных правовых актов; проанализировать и оценить соответствие практики реализации законов и иных правовых актов планируемому результату правового регулирования; своевременно подготовить предложения по совершенствованию российского законодательства, а также деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления и др.

При этом очевидно, что только комплексный, всесторонний и глубокий анализ норм права в совокупности со складывающейся правоприменительной практикой может быть положен в основу разработки действительно эффективных предложений по оптимизации российского законодательства. В связи с этим следует признать роль судебной практики в механизме правового мониторинга как одну из важнейших, ведь именно судебные органы, находясь ежедневно на рубеже порой противоречащих друг другу интересов, обладают наиболее полной информацией о качестве законодательства <2>.

<2> Подробнее см.: Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. М., 2006.

В федеральных нормативных правовых актах, посвященных мониторингу правоприменения, одной из основных целей осуществления мониторинга названо выполнение решений Конституционного Суда РФ, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Назначение судебной практики в механизме правового мониторинга. Понятие механизма правового мониторинга пока не получило ни нормативного закрепления, ни детальной научной разработки и может трактоваться разнообразно. Однако суть его видится в отлаженном движении информации о действии правовых норм между звеньями, участвующими в проведении мониторинговых исследований, постепенном преобразовании этой информации в ходе аналитико-оценочной деятельности и последующем ее использовании для корректировки нормотворчества и правоприменения, а также прогнозирования потребностей в правовом регулировании.

При этом результат правового мониторинга, а во многом и достижение его цели зависят от слаженности взаимодействия всех элементов рассматриваемого механизма, под которыми понимаются не только субъекты и иные участники данной деятельности, но и адресаты информации, полученной по результатам проведения мониторинга (как законодатель, так и правоприменители всех типов). В противном случае функционирование данного механизма будет замкнуто на исследование действия норм права, что не приведет ни к устранению выявленных недостатков, ни к решению проблем в данной сфере. Вследствие этого цель внедрения института правового мониторинга станет иллюзорной, а формирование его механизма - бесполезным.

Ответ на вопрос о месте или назначении судебной практики в таком механизме в некоторой степени зависит от того, что понимать под данным термином.

Если определять судебную практику как совокупность судебных и иных актов, принимаемых органами судебной власти в Российской Федерации, то в механизме правового мониторинга она может рассматриваться в качестве такого элемента, как предмет. Под предметом правового мониторинга понимаются те источники, которые содержат информацию, подлежащую анализу, обобщению и оценке в процессе мониторинговых исследований.

Таким образом, предметом мониторинговых исследований выступают:

положения Конституции РФ;

нормы международных договоров Российской Федерации;

нормативные правовые акты органов публичной власти;

материалы правоприменительной практики (в том числе судебной);

материалы практики международных организаций (органов), юрисдикция которых признана Российской Федерацией обязательной;

статистическая информация;

материалы социологических исследований;

материалы, поступающие от институтов гражданского общества.

В этом смысле суды общей юрисдикции и арбитражные суды реализуют функцию источника информации, используемой в ходе проведения мониторинга правоприменения <3>. В зависимости от вида нормы права (материальные или процессуальные), выступающей объектом мониторинга, значение судебной практики несколько отличается: в первом случае это важный, но дополнительный источник информации, во втором - первостепенный.

<3> См.: п. 6 Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. N 694.

Если же рассматривать судебную практику в более широком смысле - как деятельность органов судебной власти по применению правовых предписаний в целях регулирования общественных отношений, то возникает вопрос о возможности ее отнесения к такому элементу механизма правового мониторинга, как объект.

В концепции правового мониторинга, разработанной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, сложилась позиция, согласно которой объектом данной аналитико-оценочной деятельности могут выступать правовые нормы (институты), практика их реализации, а также общественные отношения, не урегулированные нормами права <4>.

<4> См.: Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие. М., 2009.

Таким образом, практика реализации конституционного права на судебную защиту (а именно процессуальные правоотношения) может выступать объектом правового мониторинга, в ходе которого оценивается эффективность действия норм российского процессуального законодательства.

Что касается норм материального права, подлежащих применению судами при разрешении подведомственных им дел (споров), они изначально выступают объектом правового мониторинга. Правоприменительная практика судов в данном случае выполняет функцию предмета мониторинга, т.е. источника информации о качестве действия материально-правовых норм <5>.

<5> Подробнее см.: Глазкова М.Е. Органы судебной власти в механизме мониторинга правоприменения и мониторинга процессуальных норм // Журнал российского права. 2012. N 9. С. 97 - 104.

Использование результатов правового мониторинга высшими судами. Очевидна тесная связь категории "судебная практика" с таким элементом механизма правового мониторинга, как его субъект.

Нормативная основа мониторинга правоприменения в Российской Федерации задействовала в его механизме довольно большое количество элементов. В настоящее время система субъектов мониторинга правоприменения, осуществляемого на плановой основе, не охватывает органы судебной власти.

Однако механизм правового мониторинга в числе иных участников включает Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ <6>.

<6> Здесь и далее следует учитывать, что последний из указанных судов участвует в осуществлении мониторинга до момента объединения с Верховным Судом РФ. См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации".

Данные инициативные участники не имеют обязанности по проведению мониторинговых исследований на постоянной (в том числе плановой) основе, но могут оказывать влияние на формирование проектов ежегодного плана мониторинга правоприменения и итогового доклада, формируемого по результатам проведения мониторинга, путем направления своих предложений непосредственно в Минюст России либо в федеральные и региональные органы государственной власти. Так, в Плане мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2012 г., утвержденном распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. N 1471-р, было учтено предложение ВАС РФ. В пункте 16 этого Плана предусмотрено осуществление мониторинга применения части первой Налогового кодекса РФ.

Кроме того, высшие суды наделены правом представлять в Минюст России материалы, отражающие результаты самостоятельно проведенных мониторинговых исследований. Предполагается, что такие материалы подлежат учету координатором мониторинга при подготовке проекта доклада Президенту РФ. Правда, критерии для признания необходимости учета поступивших предложений и материалов нормативно до сих пор не установлены.

Таким образом, органы судебной власти федерального уровня в лице высших судов (как и иные инициативные участники мониторинга) играют во многом роль наблюдателя, дополняющего работу субъектов мониторинга правоприменения указанием на актуальные проблемы (вопросы, сферы) действия нормативных актов, не получившие отражения в документации, составляемой на первом и последнем этапах ежегодного мониторинга.

Вместе с тем высшие суды призваны оказать влияние на внедрение результатов мониторинга в правоприменительную деятельность. Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (а после прекращения его деятельности - первый из указанных судов) имеют возможность самостоятельно оказывать корректирующее воздействие на складывающуюся судебную практику через постановления пленумов, информационные письма и обзоры. В связи с этим им рекомендовано учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики (подп. "б" п. 5 Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657).

Судебная практика в механизме правового мониторинга должна учитываться еще и потому, что она определяет векторы для законодателя по совершенствованию действующих нормативных правовых актов. Здесь следует отметить, что в соответствии со ст. 104 Конституции РФ высшие суды в России наделены правом законодательной инициативы.

Правомочие по участию в законодательном процессе в стадии законодательной инициативы позволяет судебной власти обозначить потребности правового регулирования, пробелы в котором выявляются в процессе правоприменительной деятельности судов, а также позиции высших судов Российской Федерации по вопросам их ведения. Данное правомочие не влечет для законодателя обязанности принимать правовые акты именно в том виде, который предлагается высшим судебным органом, но его участие имеет важное значение для формирования действующего законодательства страны. Вместе с тем анализ законодательных инициатив ВАС РФ показывает недостаточность участия судебных органов в устранении недостатков, выявляемых в нормах права и практике их применения при рассмотрении подведомственных судам дел. Так, за время существования системы арбитражных судов Высшим Арбитражным Судом РФ данное право было реализовано менее 100 раз.

Верховный Суд РФ использовал право законодательной инициативы несколько чаще. Рассмотрим эту практику подробнее.

Анализ законодательных инициатив ВС РФ также показывает недостаточность его участия в устранении недостатков, выявляемых в нормах права и правоприменительной практики при рассмотрении подведомственных дел. Так, за 20 лет (с декабря 1994 г. по февраль 2014 г.) в Государственную Думу Федерального Собрания РФ было внесено чуть более 100 законопроектов, инициатором которых являлся Верховный Суд РФ. Большинство изменений, вносимых законопроектами, касалось норм процессуального права, а также вопросов создания или упразднения районных либо военных судов. При этом внесение ряда законопроектов основывалось не на результатах обобщения Верховным Судом РФ судебной практики, а на поручениях высших должностных лиц государства <7>.

<7> Так, в соответствии с п. 2 Перечня поручений Президента РФ по реализации его Послания Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2012 г. в системе судов общей юрисдикции до 1 марта 2013 г. должны были быть сформированы судебные коллегии по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия (бездействие) органов публичной власти и их должностных лиц. В целях реализации данного поручения Верховным Судом РФ был внесен на рассмотрение Государственной Думы законопроект, которым предлагалось внести соответствующие коррективы в действующее законодательство.

Лишь небольшая часть законодательных инициатив ВС РФ касалась норм материального права и основывалась на результатах анализа (мониторинга) правоприменительной практики. К их числу, например, можно отнести:

законопроект N 83871-6 "О внесении изменений в статьи 222 и 223 Уголовного кодекса Российской Федерации" (в части единообразного толкования примечаний), которым "на основе сложившейся судебной практики и исходя из предназначения освобождения от уголовной ответственности на основании примечаний к статьям 222 и 223 УК РФ предлагается внести соответствующие изменения в тексты примечаний";

законопроект N 53700-6 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части дифференциации мошенничества на отдельные составы). Из пояснительной записки к законопроекту следует, что он подготовлен в том числе с учетом "результатов проведенного Верховным Судом Российской Федерации с участием верховных, краевых, областных и равных им судов изучения вступивших в 2011 г. в законную силу приговоров по делам о мошенничестве, а также анализа высказанных судьями позиций относительно необходимости установления в отдельных статьях Уголовного кодекса Российской Федерации ответственности за различные виды мошенничества".

Данные законопроекты обрели статус федерального закона.

В целом создается впечатление, что предусмотренного нормативной основой участия органов судебной власти в осуществлении мониторинговой деятельности на общегосударственном уровне вполне достаточно для решения поставленных задач и получения положительного эффекта. Тем не менее функционирование механизма мониторинга правоприменения, адекватное поставленной цели, требует учета не только количества его звеньев (участников), но и их качественных характеристик: сферы и пределов полномочий, с одной стороны, и профессиональных навыков - с другой.

В рамках механизма мониторинга правоприменения, налаживаемого в настоящее время в России, выстроена система органов государственной власти (в основном исполнительных), отвечающих за сбор информации о качестве и реализации нормативных актов, действующих в сферах компетенции этих органов. Однако сфера действия норм процессуального законодательства не относится к компетенции данных органов. Таким образом, весьма широкий и немаловажный для государства вид общественных отношений, связанных с судебной защитой прав и свобод физических и юридических лиц, фактически выпал из созданного механизма правового мониторинга.

Конституционный Суд РФ как особый судебный орган конституционного контроля осуществляет проверку соответствия нормам Конституции РФ положений нормативных правовых актов федерального и регионального уровня (по вопросам совместного с субъектами РФ и исключительного ведения Федерации) <8>.

<8> См.: п. 1 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Высший Арбитражный Суд РФ до момента прекращения его деятельности был наделен полномочиями по изучению и обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; даче разъяснений по вопросам судебной практики; разработке предложений по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <9>.

<9> См.: п. 5, 6 ч. 1 ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации".

Верховный Суд РФ изучает, обобщает судебную практику и в целях обеспечения ее единства дает судам общей юрисдикции разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации <10>. Как правило, результатом такой деятельности становятся постановления Пленума ВС РФ, способствующие единообразному применению законов и иных нормативных правовых актов, устранению пробелов и коллизий в законодательстве, обзоры судебной практики применения отдельных нормативных правовых актов и др.

<10> См.: п. 1 ч. 4 ст. 9 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации".

Указанные постановления в зависимости от объема охватываемых правоотношений условно можно разделить на следующие группы:

постановления, содержащие разъяснение всех или группы спорных вопросов, возникших при применении кодексов <11>. Как правило, структура таких постановлений повторяет структуру кодекса, разъяснению которого они посвящены;

<11> См., например: Постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации"; от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

постановления, направленные на разъяснение определенной группы вопросов, возникших при применении законодательства <12>;

<12> См., например: Постановление Пленума ВС РФ от 25 октября 1996 г. N 9 "О применении судами Семейного кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об установлении отцовства и о взыскании алиментов".

постановления, разъясняющие гипотезу (или диспозицию) конкретной нормы. В основном подобного рода постановления принимаются в отношении УК РФ и УПК РФ <13>.

<13> См., например: Постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2011 г. N 17 "О практике применения судами норм главы 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих реабилитацию в уголовном судопроизводстве".

Таким образом, полагаем, что судебная практика и судов в Российской Федерации в целом, и высших судов как органов, обобщающих судебную практику, способствует выявлению качества реализации нормативных правовых актов на практике, его слабых сторон и недостатков, в связи с чем ее учет должен быть неотъемлемой частью правового мониторинга. Однако это в теории.

Проведенный анализ докладов ряда субъектов РФ о результатах мониторинга показал, что при их подготовке практика органов судебной власти в основном не учитывалась. В частности, имеются в виду: Доклад о результатах мониторинга, проведенного Правительством Ульяновской области в 2011 г. согласно Плану мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 г. <14>; Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа и муниципальных районов Республики Алтай по итогам 2011 г. <15>; Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Волгоградской области, осуществленного в 2011 г. <16>.

<14> URL: http://ulgov.ru/gov/admreg/.
<15> URL: http://www.altai-republic.ru/docs/results_monitoring_activity.pdf.
<16> URL: http://www.volganet.ru/report_2011.doc.

Каждое из ранее перечисленных полномочий высших органов судебной власти (проверка соответствия нормативных правовых актов нормам Конституции РФ, изучение, обобщение и дача разъяснений практики по вопросам применения законодательства, законодательная инициатива) в той или иной степени необходимо для проведения мониторинга материального (отраслевого) законодательства. Так, в ходе изучения и обобщения судебной и судебно-арбитражной практики проявляются случаи неединообразного применения законов и иных нормативных правовых актов, пробелы и противоречия в материальном законодательстве. Практика КС РФ выявляет неконституционность отдельных положений законодательства либо обращает внимание на правоприменение, идущее вразрез с конституционным смыслом соответствующих норм.

Однако если говорить о механизме правового мониторинга, действующего в равной степени в отношении любого законодательства Российской Федерации (как материального, так и процессуального), то становится очевидной необходимость его проведения на основе единообразных методологий, принципов и общенаучных методов в рамках единой системы информационного обмена.

Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (до прекращения его деятельности) дают разъяснения по вопросам применения законодательства, т.е. используют результаты проводимых ими по собственной инициативе исследований. Предметом конституционного судебного контроля также становятся нормы материального и процессуального права.

В то же время работа по анализу правоприменительной практики, обобщению случаев неправильного применения законодательства, выявлению недостатков нормативного регулирования или правоприменения является важным, но не единственным этапом мониторинга. За ней следуют определение степени эффективности действия нормативных правовых актов с точки зрения достижения заложенных в них целей правового регулирования, подготовка предложений по системному совершенствованию нормативной основы и корректировке правоприменительной деятельности, выработка прогнозов о направлениях развития правового регулирования (в том числе на основе анализа исторического, зарубежного, международного опыта). Кроме того, важнейшей частью механизма правового мониторинга является внедрение в практику полученных результатов, имеющих обязательное значение.

Что касается достаточности тех функций, которые отведены в данном механизме органам судебной власти, по всей видимости, это зависит от того, что избрано в качестве объекта мониторинга - сфера действия материального или процессуального законодательства. Если в первом случае роли источника информации (в том числе по собственной инициативе), наблюдателя, наделенного правом внести свои предложения в план исследований и итоговый документ, отражающий их результаты, а также участника механизма, способствующего внедрению результатов проведенного мониторинга, представляются вполне обоснованными, то во втором - очевидно недостаточными для достижения заявленных целей.

Поскольку основная задача судов состоит в осуществлении защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, представляется нецелесообразным усугублять нагрузку судей дополнительной обязанностью по проведению мониторинговых исследований.

Наиболее оптимальным видится наделение высших судов страны полномочиями по проведению правового мониторинга на постоянной основе, т.е. изменение их статуса с инициативных участников (во многом наблюдателей) на субъектов мониторинга. С организационной точки зрения в этих целях может быть эффективно задействован потенциал научно-консультативных советов, действующих как при высших федеральных судах, так и на нижестоящем уровне. В аппарате нижестоящих судов возможно выделение структурных единиц, отвечающих за сбор информации, необходимой для проведения мониторинга, по запросу соответствующего субъекта. При этом целесообразно применение потенциала научных и высших учебных заведений к проведению правового мониторинга. Прежде всего это касается организаций, созданных государственными органами, непосредственно заинтересованными в осуществлении мониторинга (например, Российская правовая академия Минюста России, Российская академия правосудия и проч.).

Наряду с судебной практикой представляется целесообразным использовать в механизме правового мониторинга результаты судебной статистики. С одной стороны, существующая система судебной статистики призвана повысить эффективность судопроизводства, с другой - основная задача судебной статистики заключается в повышении качества правосудия, что невозможно без совершенствования действующего законодательства. Обобщение и анализ общедоступных источников информации не позволили выявить результаты проведения указанной деятельности.

Еще одной проблемой, усложняющей мониторинг судебной практики, является отсутствие единых методических рекомендаций. В частности, их принятие позволило бы:

обозначить круг субъектов и объектов мониторинга судебной практики;

установить четкую координацию действий между судами различных уровней;

разработать процедуру проведения мониторинга судебной практики;

разработать показатели, по которым такой мониторинг должен проводиться;

обозначить возможные способы внедрения результатов мониторинга судебной практики и др.

Представляется, что разработка и внедрение методических рекомендаций по проведению мониторинга судебной практики являются необходимыми условиями для эффективности осуществления указанной деятельности.

Мониторинг исполнения решений Конституционного Суда РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. N 694 при осуществлении мониторинга правоприменения по вопросам выполнения решений Конституционного Суда РФ обобщается, анализируется и оценивается практика выполнения постановлений и определений КС РФ и постановлений Европейского суда по правам человека.

По информации Минюста России, с 1992 г. Конституционным Судом принято 130 постановлений и определений, которыми признаются не соответствующими Конституции РФ отдельные положения нормативных правовых актов Российской Федерации и из которых вытекает необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации.

Необходимо также отметить, что Совет Федерации в 2012 г. посвятил свой ежегодный доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации мониторингу исполнения решений КС РФ. В докладе были проанализированы причины неисполнения или ненадлежащего исполнения решений КС РФ федеральным законодателем, региональными органами государственной власти, а также судебными органами, осуществлен мониторинг исполнения решений КС РФ федеральным законодателем, приведена статистика относительно исполнения решений органами государственной власти субъектов РФ, сделаны выводы относительно необходимости усиления внимания органов государственной власти ко всем решениям КС РФ, а не только подлежащим исполнению в порядке ст. 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", необходимости их тщательного анализа и учета в повседневной нормотворческой и правоприменительной деятельности.

Постановлением от 17 апреля 2013 г. N 107-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2012 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" Совет Федерации одобрил основные положения, выводы и рекомендации доклада, а также поручил Председателю Совета Федерации представить его Президенту РФ. Основные положения доклада было рекомендовано использовать при планировании соответствующей законотворческой (законопроектной) деятельности.

Конституционный Суд РФ также проводит мониторинг исполнения своих решений. При этом отмечается, что по некоторым его решениям длительное время (свыше года) отсутствует какая-либо информация о мерах, направленных на их исполнение. Так, внесенный в 2010 г. Правительством РФ законопроект во исполнение Постановления КС РФ от 22 июня 2010 г. N 14-П в настоящее время находится в Государственной Думе (последнее событие - принятие решения о назначении комитета-соисполнителя имело место 26 января 2012 г.) <17>.

<17> См.: Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2012 году. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Documents/ReportKS.pdf.

Значительным шагом вперед стало принятие Федерального конституционного закона от 5 апреля 2013 г. N 1-ФКЗ "О внесении изменения в статью 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Если ранее Правительство РФ было обязано не позднее трех месяцев после опубликования решения внести в Государственную Думу проект соответствующего федерального закона, то теперь - не позднее шести месяцев. Кроме того, расширено право других субъектов законодательной инициативы (Президента РФ, Совета Федерации и его членов, депутатов Государственной Думы, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и высших судов с учетом их компетенции) осуществлять подготовку законопроектов по указанным вопросам и вносить их в Государственную Думу.

Однако еще на этапе принятия упомянутого Закона высказывались обоснованные опасения, что его реализация может привести к ситуации, когда законопроект может быть внесен всеми (или несколькими) указанными субъектами права законодательной инициативы либо не внесен вообще. Во избежание ситуации, когда по одному и тому же вопросу одновременно будут внесены законопроекты от нескольких или всех субъектов законодательной инициативы, которые осуществляли подготовку проектов независимо друг от друга, необходимо предусмотреть процедуру, обеспечивающую согласованный подход к решению соответствующих задач. В связи с этим в целях повышения эффективности работы по подготовке законопроектов, направленных на реализацию постановлений КС РФ, целесообразно ее осуществление Правительством РФ, но при активном участии и учете позиций иных заинтересованных органов государственной власти. Одним из вариантов этого является реализация Правительством РФ права совместной законодательной инициативы.

В настоящее время необходим более четкий контроль за исполнением решений КС РФ. Законодательный механизм такого исполнения вполне приемлем, но отстает практическая реализация. В качестве примера можно привести Постановление КС РФ от 31 января 2008 г. N 2-П, которым положение п. 2 ст. 14 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ было признано не соответствующим Конституции РФ (дело касалось обеспечения судей жильем). В 2008 г. Государственная Дума приняла соответствующий проект Федерального закона в первом чтении, но спустя длительное время этот Закон так и не был принят. На это обстоятельство уже указывалось в итоговых документах Всероссийских съездов судей. Несмотря на неоднократные обращения Совета судей РФ в законодательный орган, активной работы по законопроекту не ведется, поэтому Всероссийский съезд судей дважды просил Государственную Думу обеспечить приоритетное рассмотрение проекта Федерального закона N 411356-4 "О внесении изменения в статью 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" (о порядке обеспечения судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями) <18>.

<18> См.: Постановления VII и VIII Всероссийских съездов судей "О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития" (от 14 декабря 2008 г. и от 19 декабря 2012 г.).

При этом Минюст России не называет в Докладе о мониторинге за 2011 г. указанное решение КС РФ в числе неисполненных. Это связано с тем, что Правительство РФ разработало и внесло названный проект Федерального закона в парламент.

Таким образом, на состояние исполнения решений КС РФ негативно влияет также несовершенство нормативной базы, регламентирующей внутреннюю деятельность Государственной Думы. Так, в Регламенте Государственной Думы отсутствуют положения, конкретизирующие процедуры рассмотрения законопроектов, направленных на исполнение решений КС РФ. Указанное обстоятельство создает возможность переноса рассмотрения соответствующих законопроектов без определения сроков их последующего рассмотрения.

Обобщая вышеизложенное, отметим, что судебная практика при осуществлении мониторинговой деятельности используется не в полной мере, даже несмотря на доступность информации о деятельности судов в Российской Федерации <19>. И это при том, что органы судебной власти проводят большую работу по обеспечению единства правоприменительной практики. В этой части правовой мониторинг, объединивший в себе итоги, выводы и предложения по результатам совместной работы всех органов публичной власти, должен стать дополнительным инструментом, способствующим эффективности действия российского законодательства.

<19> См.: Глазкова М.Е. Указ. соч.

Деятельность высших судебных органов по разъяснению практики применения законодательства и установлению ее единообразия (правовые позиции Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ, информационные письма) должна быть в обязательном порядке использована в процессе внедрения результатов мониторинга как материальных, так и процессуальных норм.

Реальное (а не формальное) включение органов судебной власти в непосредственное осуществление мониторинга правоприменения позволит системно оценивать не только качество реализации законодательства, но и степень эффективности деятельности судебной системы.

Библиографический список

Глазкова М.Е. Органы судебной власти в механизме мониторинга правоприменения и мониторинга процессуальных норм // Журнал российского права. 2012. N 9.

Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. М., 2006.

Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие. М., 2009.

Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4.