Мудрый Юрист

Актуальные вопросы оспаривания результатов определения кадастровой стоимости земельных участков в суде

Абрамов Алексей Владимирович, адвокат компании Pepeliaev Group, LL.M.

В настоящей статье исследуются основные доводы, приводимые ответчиками по делам об оспаривании результатов кадастровой оценки земель. Особое внимание обращается на существующую в российском правопорядке практику ежегодной переоценки земли, которая, по мнению автора, используется как внесудебный способ борьбы с оспариванием кадастровой стоимости.

Ключевые слова: земельный кадастр, кадастровая оценка, кадастровая стоимость, оценочная деятельность, земельный участок, плата за землю.

Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в судебном или внесудебном порядке физическими и юридическими лицами в случае, если они затрагивают права и обязанности этих лиц. Путем такого оспаривания собственники и арендаторы земельных участков могут уменьшить размер уплачиваемого земельного налога и арендной платы, а лица, имеющие право на выкуп земельных участков, - размер выкупной цены.

Как показывает практика, судебный порядок обжалования является более эффективным, нежели внесудебный <1>. В настоящей статье мы постараемся проанализировать основные доводы, заявляемые ответчиками по указанной категории споров, и таким образом указать на проблемы, с которыми могут столкнуться истцы.

<1> До недавнего времени решение комиссий, рассматривающих споры во внесудебном порядке, могло быть принято только единогласно, что существенно снижало эффективность их работы. В настоящее время решение считается принятым, если за него проголосовало более половины присутствующих на заседании членов комиссии либо если при равенстве их голосов председательствующий на заседании голосовал за принятие решения, при этом члены комиссии не вправе воздерживаться от голосования (п. 12 Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, утв. Приказом Минэкономразвития России от 04.05.2012 N 263 "Об утверждении Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости и признании утратившим силу Приказа Минэкономразвития России от 22.02.2011 N 69 "Об утверждении Типовых требований к порядку создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости").

1. ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" (далее - Кадастровая палата) является ненадлежащим ответчиком

Требования о внесении рыночной стоимости в качестве новой кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости, как правило, предъявляются к Кадастровой палате. Кадастровая палата приводит довод о том, что учреждение является ненадлежащим ответчиком, поскольку осуществляет лишь технические функции и не имеет какого-либо материально-правового интереса в рассматриваемом споре <2>. Надлежащим ответчиком является орган, принявший решение о проведении кадастровой оценки.

<2> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 19.03.2013 N Ф09-918/13 по делу N А76-11519/12; Третьего ААС от 29.10.2013 по делу N А33-5421/2013; Восемнадцатого ААС от 10.06.2013 N 18АП-2834/2013, 18АП-2933/2013 по делу N А76-21628/2012.

Рассмотрим, обоснованы ли такие доводы.

Президиум ВАС РФ в Постановлении от 28.06.2011 N 913/11 по делу N А27-4849/2010 (далее - Постановление N 913/11) указал, что требование об изменении кадастровой стоимости земельного участка, внесенной в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета, на его рыночную стоимость необходимо предъявлять к органу кадастрового учета, осуществляющему в том числе и функции по государственной кадастровой оценке.

Однако такой орган в настоящее время отсутствует. Функции по организации государственной кадастровой оценки выполняет Росреестр, а по кадастровому учету - Кадастровая палата.

К полномочиям Росреестра изначально отнесены как государственный кадастровый учет недвижимого имущества, ведение государственного кадастра недвижимости, так и организация проведения государственной кадастровой оценки <3>. При этом определенные полномочия Росреестра вправе осуществлять подведомственные ему государственные бюджетные учреждения, которые в этом случае будут являться органами кадастрового учета <4>.

<3> Часть 1 ст. 3 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"; п. п. 5.1.3, 5.1.4 и 5.2.1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (утв. Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии").
<4> Часть 2 ст. 3 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Изначально полномочиями Росреестра по ведению государственного кадастра недвижимости и государственному кадастровому учету недвижимого имущества были наделены федеральные государственные учреждения "Земельная кадастровая палата" <5>. Затем они были переименованы в федеральные бюджетные учреждения "Кадастровая палата" по субъектам <6>, а позже реорганизованы путем присоединения к Кадастровой палате с сохранением основных целей деятельности <7>.

<5> Пункт 2 Приказа Росреестра от 11.03.2010 N П/93 "О наделении федеральных государственных учреждений "Земельная кадастровая палата" ("Кадастровая палата") по субъектам Российской Федерации полномочиями органа кадастрового учета".
<6> Приказ Росреестра от 31.05.2011 N П/200 "Об утверждении уставов федеральных бюджетных учреждений "Кадастровая палата".
<7> Приказ Минэкономразвития России от 13.09.2011 N 473 "О реорганизации федеральных бюджетных учреждений "Кадастровая палата" по субъектам Российской Федерации".

Таким образом, функции по кадастровому учету в настоящее время осуществляет Кадастровая палата. При этом такой учет ведется среди прочего в связи с изменением сведений о кадастровой стоимости объектов недвижимости <8>.

<8> Часть 1 ст. 16 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

В судебной практике существуют различные мнения касательно определения надлежащего ответчика в рассматриваемой категории дел.

Согласно первой и наиболее распространенной точке зрения, вытекающей из того, что иск должен быть предъявлен к лицу, которое вправе в соответствии с законом исполнить решение суда <9>, надлежащим ответчиком является Кадастровая палата <10>.

<9> См.: Постановления ФАС Поволжского округа от 26.09.2013 по делу N А12-24751/2012; ФАС Западно-Сибирского округа от 17.01.2013 по делу N А70-4465/2012; Пятнадцатого ААС от 17.10.2013 N 15АП-745/2013 по делу N А53-23319/2012; Одиннадцатого ААС от 18.10.2012 по делу N А55-21398/2011.
<10> Рекомендации Научно-консультативного совета при ФАС Дальневосточного округа (утв. на заседании Совета 5 декабря 2013 г.).

Данная позиция легко обосновывается разъяснением, содержащимся в Постановлении N 913/11, о том, что установление судом рыночной стоимости земельного участка должно являться основанием для обязания органа кадастрового учета внести рыночную стоимость в качестве новой кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости. ВАС РФ поддерживает такую точку зрения <11>.

<11> См.: Определения ВАС РФ от 12.09.2013 N ВАС-12024/13 по делу N А33-14856/2012, от 04.09.2013 N ВАС-11709/13 по делу N А57-8285/2012.

В иных спорах ответчиками являются одновременно Управление Росреестра по субъекту и Кадастровая палата. Этот подход основан на норме ч. 1 ст. 24.20 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценочной деятельности). Согласно указанной норме после рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке, направляет сведения о кадастровой стоимости в орган кадастрового учета. Соответственно, по мнению некоторых судов, для внесения сведений по результатам оспаривания стоимости необходимы действия как органа государственной кадастровой оценки, так и органа кадастрового учета <12>.

<12> См.: Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 25.11.2013 по делу N А33-15922/2012, от 20.11.2013 по делу N А33-13943/2012, от 27.08.2013 по делу N А33-17843/2012.

Иногда ответчиком является только соответствующее Управление Росреестра по субъекту в связи с тем, что в данном случае речь идет о делегировании государством управленческой функции Кадастровой палате. При этом Росреестр, функция которого делегирована, сохраняет контрольные полномочия и не перестает являться органом кадастрового учета <13>.

<13> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22.01.2013 по делу N А13-2637/2011.

Позиция Кадастровой палаты не лишена логики. Не участвуя в процедуре кадастровой оценки, она оказывается втянутой в большое количество судебных споров. Однако этот факт не может являться основанием для привлечения в качестве ответчика иного лица, которое не сможет в дальнейшем исполнить решение суда и права и обязанности которого оно не затрагивает.

Кадастровая палата действительно является единственным лицом, управомоченным на внесение изменений в государственный кадастр недвижимости. Законодательство допускает вынесение решения суда, обязывающего ответчика совершить определенные действия (ст. 174 АПК РФ).

Привлечение в качестве ответчика Управления Росреестра, на наш взгляд, необоснованно. Указанную выше норму ч. 1 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности следует толковать во взаимосвязи с ч. 3 ст. 24.19 того же Закона, в соответствии с которым комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости создаются Росреестром. Таким образом, названная норма применима в случае рассмотрения спора комиссией для целей информирования Кадастровой палаты о результатах его рассмотрения. Вывод же о том, что Управление Росреестра является единственным надлежащим ответчиком, с нашей точки зрения, противоречит законодательству в силу изложенного выше.

По вопросу участия органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления в рассмотрении дела существуют две точки зрения в зависимости от разрешения судом вопроса о том, затрагиваются ли в споре их права и обязанности. Согласно одной решение суда не затрагивает права и обязанности указанных лиц и их участие в рассмотрении дела нецелесообразно <14>. Согласно другой привлечение указанных органов к рассмотрению дела возможно в качестве третьих лиц, не заявляющих соответствующих требований <15>.

<14> См.: Определение ВАС РФ от 20.02.2013 N ВАС-1008/13 по делу N А14-346/2012; Постановление ФАС Московского округа от 11.04.2013 по делу N А40-6847/12-41-67.
<15> См.: Рекомендации Научно-консультативного совета при ФАС Поволжского округа на тему "Актуальные правовые проблемы оборота недвижимости и земельных правоотношений" от 30 октября 2013 г.

Мы сторонники первого подхода. Достоверность кадастровой стоимости земельного участка и законность нормативного акта о ее утверждении не являются предметом оспаривания <16>. Снижение доходной части бюджета не может рассматриваться как обстоятельство, предполагающее процессуальную заинтересованность в исходе дела <17>.

<16> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 913/11 по делу N А27-4849/2010.
<17> См.: Определение ВАС РФ от 20.02.2013 N ВАС-1008/13 по делу N А14-346/2012.

На практике довод о ненадлежащем ответчике иногда является одним из оснований для отказа в иске <18>. Мы же полагаем, что этот довод является формальным и не должен влиять на результат рассмотрения дела. Законодательство предоставляет суду право ставить вопрос о замене ответчика (ст. 47 АПК РФ), соответственно, этот вопрос может быть разрешен до вынесения решения.

<18> См.: решение Арбитражного суда г. Москвы от 26.12.2013 по делу N А40-7762/13.

Если Кадастровая палата не имеет материальной заинтересованности в исходе спора, она вправе признать иск (ч. 3 ст. 49 АПК РФ). Суд не примет признание иска, если это противоречит закону или нарушает права других лиц, и дело будет рассмотрено по существу (ч. 5 ст. 49 АПК РФ).

Однако, как показывает практика, Кадастровая палата иски не признает, а, напротив, приводит доводы в пользу отказа в их удовлетворении. Это означает, что учреждение все-таки заинтересовано в исходе таких споров.

2. Оспаривание кадастровой стоимости возможно только путем оспаривания решения комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости; истцами не соблюден досудебный порядок рассмотрения спора

В Определениях Конституционного Суда РФ от 01.03.2011 N 275-О-О и N 281-О-О указано, что вопрос о пересмотре кадастровой стоимости земельного участка должен разрешаться органами исполнительной власти, а при несогласии с их решениями - в судебном порядке. Физические и юридические лица, чьи права и обязанности затрагивают результаты определения кадастровой стоимости земельного участка, не лишены возможности доказывать в суде необоснованность и произвольность отказа органов исполнительной власти от пересмотра кадастровой стоимости земельного участка при определении его рыночной стоимости.

Изложенное позволяет Кадастровой палате заявлять довод о том, что в суде может быть оспорен только определенный результат деятельности органов исполнительной власти - решение соответствующей комиссии <19>. Оценивая этот довод, суды приходят к противоположным выводам <20>.

<19> См.: Постановления ФАС Северо-Западного округа от 29.10.2013 по делу N А13-1450/2013; ФАС Северо-Кавказского округа от 11.03.2012 по делу N А25-114/2011.
<20> См.: решение Арбитражного суда г. Москвы от 27.12.2013 по делу N А40-104707/13; Постановление ФАС Уральского округа от 19.09.2013 N Ф09-9419/13 по делу N А50-24914/2012.

Однако в целом по вопросу о необходимости соблюдения досудебного порядка рассмотрения спора судебная практика достаточно единообразна. Доводы о необходимости соблюдения такого порядка отклоняются со ссылкой на ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности, которая предусматривает возможность альтернативного обращения заинтересованного лица либо в суд, либо в комиссию <21>. Обязательный претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиками действующим законодательством не предусмотрен <22>.

<21> См.: Постановления ФАС Северо-Западного округа от 04.12.2013 по делу N А13-12211/2012, от 03.12.2013 по делу N А13-15326/2012; ФАС Уральского округа от 19.09.2013 N Ф09-9419/13 по делу N А50-24914/2012.
<22> См.: Постановления ФАС Московского округа от 23.05.2013 по делу N А40-6847/12-41-67 (Определением ВАС РФ от 23.09.2013 N ВАС-12511/13 отказано в передаче дела N А40-6847/2012-41-67 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного Постановления); Седьмого ААС от 25.07.2013 по делу N А45-30187/2012.

Суждения, содержащиеся в Определениях КС РФ от 01.03.2011 N 275-О-О и N 281-О-О, не являются толкованием положений ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности, которые бы являлись обязательными при применении указанной нормы.

3. В суд не представлено положительное заключение на отчет об оценке

В силу ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности к заявлению о пересмотре кадастровой стоимости земельного участка должно прилагаться среди прочего положительное экспертное заключение, подготовленное экспертом или экспертами саморегулируемой организации, членом которой является оценщик, составивший отчет об оценке.

Если к исковому заявлению прикладывается только отчет об оценке, Кадастровая палата заявляет довод о необходимости предъявления положительного экспертного заключения.

Указанный довод оценивается судами по-разному.

Так, например, ФАС Поволжского округа придерживается позиции об обязательности экспертизы отчета, опираясь на ст. ст. 17.1, 24.16 и 24.19 Закона об оценочной деятельности <23>. Суды Уральского округа, напротив, отмечают, что наличие положительного заключения является обязательным для случаев подачи заинтересованным лицом заявления о пересмотре кадастровой стоимости с последующим его рассмотрением межведомственной комиссией, т.е. для случаев внесудебного разрешения вопроса <24>.

<23> См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 25.09.2013 по делу N А57-19961/2012.
<24> См.: Постановления Восемнадцатого ААС от 20.11.2012 N 18АП-11296/2012 по делу N А76-24742/2011 (Постановлением ФАС Уральского округа от 26.03.2013 N Ф09-957/13 оставлено без изменения); Восемнадцатого ААС от 22.10.2012 N 18АП-10149/2012, N 18АП-10354/2012 по делу N А76-12539/2012 (Постановлением ФАС Уральского округа от 25.02.2013 N Ф09-14396/12 оставлено без изменения); Семнадцатого ААС от 11.10.2013 N 17АП-10543/2013-ГК по делу N А50-5014/2013.

Вторая позиция видится нам более обоснованной, так как учитывает особенности искового производства и разъяснения, содержащиеся в Постановлении N 913/11. Президиум ВАС РФ разъяснил, что в случае существенного расхождения между кадастровой стоимостью спорного земельного участка и его рыночной стоимостью, определенной в отчете истца, суд вправе назначить экспертизу этого отчета в целях его проверки при соблюдении правил АПК РФ.

Из разъяснений Президиума ВАС РФ следует, что необходимость экспертизы отчета зависит от усмотрения суда. При этом суд вправе назначить экспертизу по своей инициативе.

Безусловно, наличие положительного экспертного заключения усилит позицию истца. Здесь следует отметить, что достаточно проведения лишь нормативно-методической экспертизы, которая позволяет подтвердить профессионализм проведенной рыночной оценки <25>.

<25> См.: Постановление Пятнадцатого ААС от 01.02.2013 N 15АП-14532/2012 по делу N А53-25428/2012.

Однако следует учитывать, что в силу ч. 5 ст. 71 АПК РФ никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. В этой связи наличие либо отсутствие положительного заключения не может являться безусловным основанием для удовлетворения либо отказа в удовлетворении исковых требований. Более того, если положительное заключение уже было подготовлено, суд не сможет повторно назначить соответствующую экспертизу. В этом случае проверка отчета уже осуществлена, а проведение экспертизы экспертом или экспертами иной саморегулируемой организации оценщиков действующим законодательством не предусмотрено.

4. Арендатор земельного участка не вправе проводить оценку земельного участка для установления его рыночной стоимости

В случае если с иском об оспаривании кадастровой стоимости обращается арендатор земельного участка, Кадастровая палата может указать, что он не вправе проводить оценку земельного участка, так как не является его собственником.

Такой довод основывается на ч. 5 ст. 10 Закона об оценочной деятельности. Согласно указанной норме в отношении оценки объектов, принадлежащих РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям, договор на проведение оценки от имени заказчика заключается лицом, уполномоченным собственником на совершение сделок с объектами, если иное не установлено законодательством РФ.

В судебной практике встречается три различных по своей правовой природе аргумента против указанной позиции.

Во-первых, согласно ч. 1 ст. 6 Закона об оценочной деятельности Российская Федерация, субъекты Федерации или муниципальные образования, физические лица и юридические лица имеют право на проведение оценщиком оценки любых принадлежащих им объектов оценки на основаниях и условиях, предусмотренных Законом об оценочной деятельности <26>.

<26> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 24.05.2013 N Ф09-3848/13 по делу N А76-17632/2012 (Определением ВАС РФ от 20.09.2013 N ВАС-12805/13 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного Постановления), от 15.03.2013 N Ф09-497/13 по делу N А60-23608/2012, от 26.06.2013 N Ф09-6102/13 по делу N А60-1549/2013, от 08.08.2013 N Ф09-6971/13 по делу N А60-48558/2012; ФАС Западно-Сибирского округа от 04.03.2013 по делу N А27-9156/2012; Седьмого ААС от 24.06.2013 по делу N А45-1069/2013, от 05.08.2013 по делу N А27-1047/2013; Восьмого ААС от 08.11.2013 по делу N А46-3273/2013; Шестнадцатого ААС от 12.08.2013 по делу N А18-878/2012; Восемнадцатого ААС от 18.10.2012 N 18АП-10106/2012 по делу N А76-12678/2012.

Во-вторых, ч. 5 ст. 10 Закона об оценочной деятельности предусматривает возможность установления иного правила, которое будет иметь приоритет. В этом отношении суды обращают внимание на установленную ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности процедуру оспаривания кадастровой стоимости и необходимость доказывания размера рыночной стоимости путем проведения досудебной оценки <27>.

<27> См.: Постановления Третьего ААС от 21.05.2013 по делу N А33-18290/2012 (Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 16.08.2013 оставлено без изменения); Семнадцатого ААС от 08.11.2013 N 17АП-11570/2013-ГК по делу N А60-18826/2013; Пятнадцатого ААС от 05.11.2013 N 15АП-14068/2013 по делу N А53-4243/2013.

В-третьих, в соответствии с п. 1 ст. 41 Земельного кодекса РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков, установленные ст. 40 ЗК РФ. В связи с этим арендатору земельного участка принадлежит право собственника осуществлять другие права на использование участка, предусмотренные законодательством (подп. 4 п. 1 ст. 40 ЗК РФ), в том числе и право на заключение договора с оценщиком <28>.

<28> См.: решение Арбитражного суда Липецкой области от 21.01.2013 по делу N А36-6929/2012 (Постановлениями Девятнадцатого ААС от 14.05.2013 и ФАС Центрального округа от 20.08.2013 указанное решение оставлено без изменения).

С нашей точки зрения, первого из изложенных доводов достаточно для опровержения позиции Кадастровой палаты.

Наличие у истца права аренды земельных участков, арендная плата за пользование которыми определяется с учетом их кадастровой стоимости (что предполагает нарушение прав истца в связи с неправомерным завышением кадастровой стоимости), является достаточным основанием для реализации права на проведение оценки стоимости соответствующих объектов <29>.

<29> Такое право является безусловным в силу ч. 2 ст. 6 Закона об оценочной деятельности.

Также следует отметить, что третий из приведенных выше доводов соответствует закону не в полной мере. Оценка земельного участка, строго говоря, не является его использованием.

5. Установленная кадастровая стоимость не подлежит ретроспективному применению

Интерес истцов в спорах об оспаривании кадастровой стоимости сводится не только к применению новой кадастровой стоимости на будущее время, но и к применению ее ретроспективно. Это позволит вернуть переплаченные суммы земельного налога или арендной платы.

В юридической литературе обоснованно указывается на наличие двух подходов к пересмотру кадастровой стоимости - ее оспаривания или ее актуализации. При этом отмечается, что п. 3 ст. 66 ЗК РФ позволяет применять их оба <30>.

<30> Савиных В.А. Проблемы, возникающие при пересмотре (оспаривании) кадастровой стоимости земельных участков, в связи с несоответствием рыночной стоимости, определенной для конкретного земельного участка. URL: http://monitoring.law.edu.ru/kategorii_del/zemelnoe_pravo/problemy_voznikayuwih_pri_peresmotre_osparivanii_kadastrovoj_stoimosti_zemelnyh_uchastkov_v_svyazi_s_nesootvetstviem_rynochnoj_s/ (дата обращения: 19.06.2014).

В случае применения первого подхода должен допускаться пересмотр кадастровой стоимости ретроспективно. Если же применяется второй, то имеет место изменение только актуальных данных.

В Постановлении N 913/11 разъяснено, что согласно правилам п. 3 ст. 66 ЗК РФ установление судом рыночной стоимости земельного участка должно являться основанием для обязания органа кадастрового учета внести ее в качестве новой кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости с момента вступления в силу судебного акта.

На основании указанного разъяснения формируется судебная практика, в соответствии с которой все правовые последствия установления судом рыночной стоимости в качестве кадастровой наступают только с момента вступления в силу судебного акта <31>. Таким образом, ВАС РФ отстаивает необходимость актуализации сведений.

<31> См.: Определения ВАС РФ от 03.04.2013 N ВАС-3160/13 по делу N А64-9672/2011, от 16.01.2013 N ВАС-17879/12 по делу N А65-33809/2011, от 08.11.2013 N ВАС-14957/13 по делу N А60-47430/2012; Постановление Одиннадцатого ААС от 08.08.2013 по делу N А65-21195/2012.

Нижестоящие суды, следуя таким разъяснениям, дополнительно указывают, что достоверность изначально определенной кадастровой стоимости земельного участка и законность нормативного акта о ее утверждении предметом оспаривания не являются <32>. Включение любых сведений на прошедшую дату действующим законодательством не предусмотрено <33> и нарушает принцип непрерывности актуализации содержащихся в кадастре сведений <34>.

<32> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 26.09.2012 по делу N А54-4343/2011.
<33> См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 14.10.2013 по делу N А57-17394/2012.
<34> См.: Постановление Шестнадцатого ААС от 02.09.2013 по делу N А63-13367/2012.

Запрет на ретроспективное применение устанавливаемой кадастровой стоимости мы считаем неоправданным <35>.

<35> По вопросу необоснованности такого запрета см. также: Ястребкова О. Кадастровую стоимость пересмотрели. Можно ли вернуть налог? // Юрист предприятия в вопросах и ответах. 2013. N 8. С. 48; Захаров И.В. Ревизия прошлого: о перерасчете земельного налога за предшествующие периоды при оспаривании кадастровой стоимости // Налоговед. 2013. N 9. С. 48; Савиных В.А. Указ. соч.

В законодательстве закреплен принцип экономической обоснованности взимаемых налогов и уплачиваемой государству арендной платы <36>, который предполагает, что их размер не может определяться произвольно, а должен быть основан на реальных рыночных показателях. Процедура государственной кадастровой оценки изначально должна быть в состоянии выявить эти показатели с разумной степенью погрешности, свойственной методам массовой оценки.

<36> См.: п. 3 ст. 3 НК РФ; Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".

Однако разница между устанавливаемой кадастровой стоимостью и стоимостью рыночной, определяемой истцами, составляет порой несколько порядков. Это может свидетельствовать как о несовершенстве системы государственной кадастровой оценки, так и о манипулировании ее результатами.

В разы возрастают размеры платежей, об экономической обоснованности которых не может идти и речи. Суды в этом случае должны предоставить действительную защиту прав, а не ограничиваться указанием на то, что утвердивший результаты государственной кадастровой оценки орган действовал в соответствии с принятой процедурой.

Мы должны отметить, что встречаются и редкие судебные акты, в которых ретроспективное применение кадастровой стоимости признано допустимым <37>. В некоторых случаях допускается даже перерасчет внесенных ранее платежей <38>. Позиция о возможности применения новой стоимости ретроспективно также отражена в письмах Министерства финансов РФ <39>, которые, однако, не носят нормообразующего характера.

<37> См.: решение Арбитражного суда Московской области от 21.11.2013 по делу N А41-23584/13; Постановление Восемнадцатого ААС от 12.12.2012 N 18АП-11943/2012 по делу N А76-12681/2012.
<38> Такая возможность усматривается из Постановления ФАС Дальневосточного округа от 05.09.2013 N Ф03-4119/2013 по делу N А51-33727/2012. При этом в Постановлении ФАС Уральского округа от 16.08.2013 N Ф09-8419/13 по делу N А60-47430/2012 по спору с аналогичными фактическими обстоятельствами позиция суда прямо противоположная.
<39> См.: письма Минфина России от 29.01.2009 N 03-05-06-02/05 и от 01.03.2012 N 03-05-04-02/17.

К сожалению, анализ текущей судебной практики показывает, что в удовлетворении требований истца о ретроспективном применении новой кадастровой стоимости, скорее всего, будет отказано <40>.

<40> См.: Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.08.2013 по делу N А33-16074/2012; ФАС Уральского округа от 10.10.2013 N Ф09-9970/13 по делу N А60-7891/2013; Пятого ААС от 28.05.2013 N 05АП-2641/2013 по делу N А51-23364/2012; ФАС Московского округа от 23.05.2013 по делу N А40-6847/12-41-67 (Определением ВАС РФ от 23.09.2013 N ВАС-12511/13 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного Постановления).

Примечательно то, что если истец подтвердит недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, то применение новой стоимости ретроспективно более вероятно <41>. В связи с этим истцам следует использовать право на получение сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости (ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности), и анализировать эти сведения.

<41> См.: Постановления Девятого ААС N 09АП-33821/2013, N 09АП-30753/2013 по делу N А40-139176/12.

6. В удовлетворении требований должно быть отказано, так как в ходе рассмотрения спора утверждены результаты новой государственной кадастровой оценки

Действующее законодательство допускает проведение государственной кадастровой оценки ежегодно <42>. В отношении земельных участков ранее было установлено ограничение (не чаще, чем раз в три года), однако позже оно было снято <43>.

<42> В соответствии с ч. 1 ст. 24.12 Закона об оценочной деятельности государственная кадастровая оценка проводится не реже чем один раз в пять лет.
<43> См.: п. 3 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель (утв. Постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 N 316); Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 N 478 "О внесении изменения в Правила проведения государственной кадастровой оценки земель".

В связи с этим истцы при рассмотрении спора могут столкнуться с неожиданностью в виде утверждения уполномоченным органом результатов новой государственной кадастровой оценки и изменения сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости <44>. Это означает, что сведения о ранее утвержденной кадастровой стоимости теряют свою актуальность и приобретают статус архивных <45>.

<44> Такая ситуация, в частности, сложилась в 2013 г. в г. г. Москве и Санкт-Петербурге и иных субъектах РФ.
<45> См.: ч. 7 ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"; п. 57 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утв. Приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 N 42.

Кадастровая палата в этом случае, как правило, заявляет о необходимости отказа в иске в связи с тем, что удовлетворение исковых требований не приведет к восстановлению нарушенных прав. Основанием для такой позиции, по мнению ответчика, является закрепленный в ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" принцип непрерывности актуализации содержащихся в государственном кадастре сведений. То есть ответчик указывает, что вносить изменения в неактуальные сведения нельзя.

К сожалению, во многих случаях суды соглашаются с ответчиком <46>, хотя, по нашему мнению, в таком случае имеет место дезавуирование авторитета судебной власти.

<46> См.: Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.08.2013 N А33-16074/2012; ФАС Уральского округа от 04.07.2013 N Ф09-6576/13 по делу N А60-45891/2012 и от 06.08.2013 N Ф09-6967/13 по делу N А76-11407/2012; решения Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.12.2013 по делам N А56-20454/2013 и А56-60122/2013.

ВАС РФ при этом ориентирует нижестоящие суды на необходимость рассмотрения вопроса о несоответствии новой кадастровой стоимости рыночной стоимости участка в рамках изначально заявленного иска <47>. Такая позиция отражена и в актах нижестоящих судов <48>.

<47> См.: Определения ВАС РФ от 22.01.2013 N ВАС-15853/12 по делу N А50-11882/2011, от 20.12.2013 N ВАС-17678/13 по делу N А50-21873/2012.
<48> См.: Постановления ФАС Поволжского округа от 08.11.2013 по делу N А57-19106/2012, от 14.10.2013 N А57-21096/2012.

В рассматриваемой ситуации изменяются обстоятельства, на которых истец основывает свое требование к ответчику. Соответственно, истцы вправе изменить основание иска согласно ч. 1 ст. 49 АПК РФ <49>. При этом необходимо представить в суд доказательство несоответствия рыночной стоимости земельного участка его уже новой кадастровой стоимости, т.е. провести новую оценку. Если же истец будет продолжать ссылаться на неактуальный отчет об оценке, в удовлетворении требований может быть отказано <50>.

<49> При изменении основания иска целесообразно руководствоваться п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 31.10.1996 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции", а также Постановлением Президиума ВАС РФ от 09.10.2012 N 5150/12.
<50> См.: решение Арбитражного суда Вологодской области от 09.07.2013 по делу N А13-2174/2013 (Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 04.12.2013 оставлено без изменения); Постановление Седьмого ААС от 17.07.2013 по делу N А03-20044/2012.

Неоднозначная ситуация возникает в связи с изменением предмета иска. Заявленный иск является неимущественным, однако формулировки требований содержат указания на размер рыночной стоимости. Одновременное изменение основания и предмета иска не допускаются, поэтому отказ суда в удовлетворении ходатайства об уточнении размера рыночной стоимости будет существенным препятствием при рассмотрении спора. Мы полагаем, что материально-правовое требование в этом случае не претерпевает изменений, и отказ в удовлетворении заявленного ходатайства не обоснован <51>.

<51> См.: Постановления Четвертого ААС от 19.03.2013 по делу N А19-21346/2011; Девятнадцатого ААС от 21.02.2013 по делу N А36-5002/2011.

Однако позволит ли в условиях ежегодной переоценки изменение основания иска защитить законные права и интересы истцов? Полагаем, что нет. Даже если требования истца будут удовлетворены, результаты будут аннулированы результатами новой кадастровой оценки <52>.

<52> Например, при подготовке настоящей публикации стало известно, что после утверждения результатов государственной кадастровой оценки земель г. Москвы по состоянию на 1 января 2013 г. Департамент городского имущества г. Москвы инициировал новые конкурсы на право заключения государственного контракта на выполнение работ по кадастровой оценке земельных участков, а также на право заключения государственного контракта на оказание услуг по кадастровой оценке объектов недвижимости на территории г. Москвы уже по состоянию на 1 января 2014 г.

В соответствии с ч. 1 ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Часть 3 указанной статьи устанавливает, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Названные нормы грубо нарушаются: путем установления в административном порядке завышенной кадастровой стоимости землепользователи фактически лишаются части своего имущества.

При этом экономическая обоснованность проведения ежегодной оценки отсутствует, о чем свидетельствует идентичность результатов, получаемых в результате ее проведения. Решения, принимаемые судами по рассматриваемой категории дел, реального экономического эффекта не имеют, равно как и реализация прав, предоставленных ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности.

Ежегодная переоценка в этом отношении используется как внесудебный способ борьбы с оспариванием кадастровой стоимости. Если решение суда уже вступило в законную силу, то его действие фактически преодолевается. В связи с этим необходимо вспомнить о Постановлении КС РФ от 17.03.2009 N 5-П <53>, в котором Суд однозначно указал, что преодоление судебного решения путем принятия административным органом юрисдикционного акта, влекущего для участников спора, по которому было принято судебное решение, иные последствия, нежели определенные этим судебным решением, недопустимо.

<53> Постановление КС РФ от 17.03.2009 N 5-П "По делу о проверке конституционности положения, содержащегося в абз. 4 и 5 п. 10 ст. 89 Налогового кодекса РФ, в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Варм".

В Постановлении КС РФ от 05.03.2013 N 5-П <54> отмечается, что Российская Федерация, будучи правовым государством, призвана обеспечить соблюдение требования определенности соответствующего правового регулирования и реальную возможность лицу, на которое законом возлагается та или иная обязанность, предвидеть в разумных пределах последствия своего поведения в конкретных обстоятельствах.

<54> Постановление КС РФ от 05.03.2013 N 5-П "По делу о проверке конституционности ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Тополь".

В текущих условиях предвидеть в разумных пределах размер платежей, определяемых исходя из кадастровой стоимости, не представляется возможным.

Безусловно, можно оспаривать законность самой оценки в соответствии с правилами главы 24 АПК РФ. Однако Президиум ВАС РФ в Постановлении N 913/11 по сути указал на необходимость отказа от применения такой формы арбитражного судопроизводства, в связи с чем в случае заявления требований на основании положений главы 24 АПК РФ суды указывают, что процедура арбитражного судопроизводства выбрана без учета правовой позиции, изложенной в Постановлении N 913/11, и поэтому является ненадлежащей <55>.

<55> См.: Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 13.12.2012 по делу N А27-12837/2010, от 13.12.2012 по делу N А27-12836/2010; ФАС Северо-Кавказского округа от 20.03.2013 по делу N А32-15797/2011.

Часть 2 ст. 45 Конституции гласит: каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. В ст. 12 ГК РФ предусматривается перечень способов защиты гражданских прав, к числу которых отнесены признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления и неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. Позиция судов, фактически лишающих заявителей одного из предусмотренных законом способов защиты, противоречит указанным нормам права.

Мы полагаем, что существуют два способа прекратить указанную выше практику.

Первый заключается в восстановлении ограничения в отношении периодичности проведения государственной кадастровой оценки. Нельзя не отметить, что незадолго до публикации настоящей статьи на едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения был размещен для общественного обсуждения проект поправок к проекту Федерального закона N 421531-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (в части совершенствования государственной кадастровой оценки)" <56>.

<56> URL: http://regulation.gov.ru/project/13290.html?point=view_project&stage=2&stage_id=9914 (дата обращения: 21.06.2014).

Названным законопроектом предполагается внести изменения в ст. 24.12 Закона об оценочной деятельности, восстановив ограничение по периодичности проведения кадастровой оценки. В предлагаемой редакции норма устанавливает, что оценка проводится не чаще чем один раз в три года и не реже чем один раз в пять лет с даты, по состоянию на которую была проведена государственная кадастровая оценка.

Таким образом, ограничение, существовавшее ранее, возвращается в законодательство. Безусловно, законопроект способен изменить ситуацию в лучшую сторону. Однако следует отметить, что срок в три года, по всей видимости, не имеет под собой экономического обоснования. Обоснование какого-либо срока вообще затруднительно, поскольку невозможно предвидеть изменение рыночной ситуации с учетом публичных интересов.

Более того, даже при проведении оценки раз в три года интересы хозяйствующих субъектов вряд ли будут обеспечены. Рассмотрение вопроса в комиссии, а затем в суде на практике может занять до двух лет. В этом случае экономия земельных платежей до даты следующей оценки скорее всего будет несравнима с количеством ресурсов, в том числе временных, которые необходимо затратить на процедуру оспаривания стоимости.

Второй способ - это применение устанавливаемой стоимости ретроспективно. Такой подход нам видится правильным, и мы поддерживаем точку зрения авторов, которые отстаивают необходимость его применения <57>.

<57> Ястребкова О. Указ. соч. С. 48; Захаров И.В. Указ. соч. С. 48; Савиных В.А. Указ. соч.

В этом случае истцы смогут пересмотреть размер кадастровой стоимости за определенный период в прошлом (и взыскать судебные расходы в случае успеха такого пересмотра). Это будет стимулировать уполномоченные органы организовывать проведение оценки настолько часто, насколько это необходимо для отражения рыночных реалий, а также не допускать при этом злоупотреблений.

При этом в силу особенностей процедуры кадастровой оценки ее результаты, безусловно, будут отличаться от результатов оценки индивидуальной. Однако, принимая во внимание возможность возврата необоснованно начисленных платежей, как мы полагаем, это отличие не будет существенным настолько, чтобы перегрузить суды исками о пересмотре.

Следует особо отметить практику, формируемую в этом отношении Семнадцатым арбитражным апелляционным судом, который отмечает, что установление новой кадастровой стоимости не может служить препятствием для удовлетворения требований заявителя об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной до момента, когда новая кадастровая стоимость начинает применяться для целей определения платы за землю <58>. Указанный суд также указывает на отсутствие законодательного запрета на изменение архивных данных и недопустимость ссылки на технические сложности, которые могут при этом возникнуть <59>.

<58> См.: Постановления Семнадцатого ААС от 20.11.2013 N 17АП-12910/2013-ГК по делу N А60-21565/2013, от 22.11.2013 N 17АП-12952/2013-ГК по делу N А60-29856/2013.
<59> См.: Постановления Семнадцатого ААС от 13.11.2013 N 17АП-12297/2013-ГК по делу N А60-24277/2013, от 18.10.2013 N 17АП-10854/2013-ГК по делу N А60-17291/2013.

Изложенные выше проблемы могли бы быть разрешены путем продуманной законодательной инициативы. К сожалению, существующие законопроекты не решают их.

Например, законопроект, предложенный Правительством, изменяет сроки обжалования и устанавливает обязательное досудебное рассмотрение споров в комиссии <60>. Законопроект, внесенный Президентом, предусматривает исключение из компетенции арбитражных судов дел об оспаривании кадастровой стоимости и отнесение их рассмотрения к компетенции судов общей юрисдикции <61>.

<60> Проект Федерального закона N 421531-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".
<61> Проект Федерального закона N 466637-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением подведомственности некоторых категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами".

Статистика рассмотрения дел об оспаривании кадастровой стоимости в текущий момент складывается в пользу истцов, причем количество исков растет <62> и можно предвидеть дальнейшее увеличение интереса к данным вопросам <63>.

<62> Согласно информации Росреестра в 2012 г. было рассмотрено 1200 судебных исков по оспариванию результатов государственной кадастровой оценки земель, из которых в отношении 776 исков требования удовлетворены (URL: https://rosreestr.ru/wps/portal/p/cc_ib_cadastral_estimation/cc_ib_contest_of_results_cadastral_estimation (дата обращения: 19.06.2014)). За три квартала 2013 г. поступило 4546 исков по оспариванию результатов кадастровой оценки земель, из них более половины (2551) были удовлетворены (URL: http://rbcdaily.ru/economy/562949990229313; дата обращения: 19.06.2014).
<63> С 1 января 2014 г. Федеральным законом от 02.11.2013 N 307-ФЗ "О внесении изменений в ст. 12 части первой и главу 30 части второй Налогового кодекса РФ" установлен новый порядок исчисления налога на имущество организаций в отношении ряда особых объектов недвижимости, в частности деловых центров, торговых комплексов, офисных зданий, помещений бытового обслуживания.

Мы надеемся, что настоящая статья поможет заинтересованным лицам лучше разобраться в некоторых тонкостях процедуры оспаривания результатов государственной кадастровой оценки, а также будет способствовать пересмотру судами подходов к разрешению обозначенных выше проблем.