Коррупциогенные факторы законодательства о военной службе

Багдасарян Ирина Артемовна, заведующая кафедрой военного права Военного университета Минобороны России.

Осуществлен анализ коррупциогенных факторов, имеющихся в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" и в Положении о порядке прохождения военной службы, предложены меры по их устранению.

Ключевые слова: коррупция, коррупциогенный фактор, противодействие коррупции, военная служба, военное законодательство.

The corruption-generating factors of the legislation on military service

A.B. Bagdasarian

Irina Artemovna Bagdasarian, Head of Department of Military Law of Military University of the Russian Defense Ministry.

The analysis of the corruption-generating factors available in the Federal law "On military duty and military service" and in the Regulations about the order of performing military service, the measures on their elimination.

Key words: corruption, the corruption-generating factor, combating corruption, military service, military legislation.

Распространенность и живучесть коррупционных отношений в военной организации государства в значительной степени обусловлены несовершенством военного законодательства, его коррупциогенностью, т.е. наличием в нем норм, способствующих проявлению коррупции.

В научной литературе под коррупциогенностью военного законодательства понимается наличие в нормативных правовых актах, регулирующих сферу обороны и военной безопасности государства, коррупциогенных факторов - нормативно-правовых конструкций, порождающих и стимулирующих коррупционное поведение воинских должностных лиц, выражающееся в принятии ими не предусмотренных законом материальных и иных благ и преимуществ путем использования своего статуса и связанных с ним возможностей, а также подкупе указанных должностных лиц иными лицами путем противоправного предоставления им этих благ и преимуществ <1>.

Попробуем с позиций методологии антикоррупционной экспертизы проанализировать основные положения Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", а также Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237.

Прежде всего, обращает на себя внимание то обстоятельство, что в указанных нормативных правовых актах имеется весьма значительное число бланкетных (или отсылочных) норм, что ставит реализацию этих актов в большую зависимость от других, в том числе подзаконных, нормативных правовых актов. Так, по нашим подсчетам, в гл. V и VI Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", регулирующих вопросы прохождения военной службы, содержится не менее 40 ссылок на иные правовые акты более низкой юридической силы (главным образом на Положение о порядке прохождения военной службы). В свою очередь, Положение о порядке прохождения военной службы содержит ссылки на более чем 30 подзаконных актов (в своем большинстве это акты Минобороны России и иных федеральных органов исполнительной власти и государственных органов, в которых федеральным законом предусмотрено прохождение военной службы).

Рассматриваемое обстоятельство - наличие в законодательстве о военной службе большого числа норм, ссылающихся на подзаконные акты, - полностью соответствует такому коррупциогенному фактору, предусмотренному Методикой, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.

По авторитетному мнению В.М. Корякина, "коррупциогенность фактора, связанного с высокой степенью зависимости законодательного акта от системы подзаконных актов, заключается в том, что согласно сложившейся в нашей стране порочной практике создание всеобъемлющей системы подзаконных актов по реализации вновь принятого закона нередко затягивается не то что на месяцы, но иногда на годы. Отсутствием соответствующего нормативного акта, неопределенностью правил поведения должностных лиц поощряется принятие ими индивидуальных решений, полностью зависящих от их субъективной воли и усмотрения. Именно в этом и заключается опасность возникновения различных коррупционных схем" <2>.

В качестве примера того, что пробелы в правовом регулировании некоторых вопросов прохождения военной службы могут создавать условия для коррупции, можно назвать отсутствие в военном законодательстве норм, раскрывающих понятие "конфликт интересов на военной службе", а также регламентирующих порядок его предотвращения и урегулирования. Это понятие присутствует в ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" с 2011 г., однако сущность и содержание понятия "конфликт интересов" в военном законодательстве не раскрывается.

В связи с этим правоприменители в Вооруженных Силах вынуждены зачастую действовать при квалификации ситуаций конфликта интересов в сфере военной службы по своему личному усмотрению и субъективному пониманию понятия "конфликт интересов", что создает предпосылки для проявления коррупции. В лучшем случае они руководствуются общими нормами института конфликта интересов на государственной службе, содержащимися в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Однако военная служба как особый вид государственной службы существенно отличается от службы гражданской, в связи с чем имеется настоятельная потребность в законодательном закреплении института конфликта интересов на военной службе в военном законодательстве. На эту проблему в военно-правовой литературе указывалось неоднократно <3>.

В Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе", а также в Положении о порядке прохождения военной службы имеют место проявления и других коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Возьмем такой коррупциогенный фактор, как "определение компетенции по формуле "вправе", т.е. диспозитивное (по усмотрению) установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

Характерным примером его наличия в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" является норма, предусмотренная п. 3 ст. 34.1 данного Закона, где сказано, что, если в течение срока испытания командирами (начальниками) будет установлено, что военнослужащий не соответствует требованиям федеральных законов, общевоинских уставов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, определяющих общие, должностные и специальные обязанности военнослужащих, он признается командиром (начальником) воинской части, не прошедшим испытание, и увольняется с военной службы (направляется для прохождения военной службы по призыву) по основаниям, установленным законодательством.

В данной норме решение вопроса о признании военнослужащего не прошедшим испытание целиком отдано на усмотрение соответствующего командира. Нет никаких гарантий того, что не возникнут ситуации, когда, пользуясь своей единоличной властью, командир (начальник) будет принимать положительные решения по данному вопросу путем получения взяток от военнослужащих, заинтересованных в продолжении службы. В рассмотренной выше норме присутствуют признаки и такого коррупциогенного фактора, как "широта дискреционных полномочий", т.е. отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения по какому-либо вопросу.

Учитывая, что целью антикоррупционной экспертизы является не только выявление коррупциогенных факторов, но и выработка предложений по их устранению из текста нормативного правового акта, предлагается внести в п. 3 ст. 34.1 Федерального закона "О воинской обязанности и о военной службе" дополнения, предусматривающие:

• во-первых, решение о признании военнослужащего не прошедшим испытание должно приниматься командиром не единолично, а с учетом мнения соответствующей аттестационной комиссии;
• во-вторых, решение о признании военнослужащего не прошедшим испытание должно оформляться в письменной форме с изложением причин и в пятидневный срок со дня принятия выдаваться такому военнослужащему с разъяснением порядка обжалования.

В Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" имеет место и такой коррупциогенный фактор, как "отсутствие или неполнота административных процедур", т.е. отсутствие порядка совершения органами военного управления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка. Так, согласно п. 3 ст. 49 указанного Закона с военнослужащими, достигшими предельного возраста пребывания на военной службе, может заключаться новый контракт о прохождении военной службы в порядке, определяемом Положением о порядке прохождения военной службы. Если мы обратимся к ст. 10 указанного Положения, которая регламентирует порядок заключения нового контракта с военнослужащими, достигшими предельного возраста пребывания на военной службе, то увидим, что она страдает явной неполнотой урегулирования всех процедурных вопросов принятия таких решений. В частности, отсутствуют нормы, устанавливающие основания для отказа в заключении контракта.

Коррупционные риски рассматриваемых правовых норм могут проявиться в двояком смысле:

• с одной стороны, отсутствие нормативно закрепленного перечня оснований для отказа военнослужащему, достигшему предельного возраста пребывания на военной службе, в заключении нового контракта о прохождении военной службы создает условия для вымогательства взяток и подношений, а также для ситуаций, когда нужное решение соответствующего должностного лица будет "покупаться";
• с другой стороны, неопределенность оснований для отказа в заключении контракта создает благоприятные условия для таких ситуаций, когда такие контракты будут заключаться без учета деловых и моральных качеств кандидата, а с позиций кумовства, протекции, блата и т.п.

Кроме того, риск возникновения коррупции при применении анализируемых норм видится в том, что нормативно не установлен минимальный срок, на который может быть заключен контракт с военнослужащим, достигшим предельного возраста пребывания на военной службе, а установлен только верхний предел: для высших офицеров - до 5 лет; для полковников, капитанов 1 ранга - до 10 лет; для военнослужащих, имеющих иное воинское звание, - до 15 лет (ст. 49 Федерального закона "О воинской обязанности и о военной службе"). Такой подход к правовому регулированию создает условия, когда военнослужащий, достигший предельного возраста пребывания на военной службе, может быть на вполне законных основаниях соответствующим командиром (начальником) поставлен в ситуацию ежегодного (а может, и еще более частого) прохождения процедуры заключения нового контракта со всеми вытекающими отсюда последствиями в виде взяток, мзды, подарков и т.п. В то же время "нужным" людям, а также тем, кто хорошо "простимулирует" соответствующих воинских должностных лиц, может быть на вполне легальных основаниях предоставлено право заключения контракта на максимально возможный срок.

В целях устранения из законодательства о военной службе рассматриваемого коррупциогенного фактора предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 10 Положения о порядке прохождения военной службы.

Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, предусмотрен и такой коррупциогенный фактор, как "выборочное изменение объема прав", означающий возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти (их должностных лиц). Данный фактор имеет место в п. 6 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы, где сказано, что в случае необходимости использования военнослужащих на должностях по новой для них военно-учетной специальности их назначению на эти должности, как правило, должна предшествовать соответствующая переподготовка.

Содержащаяся в указанной норме оговорка "как правило" позволяет в отдельных случаях по усмотрению соответствующих должностных лиц на внешне законных основаниях отходить от общего правила и назначать военнослужащих на воинские должности с новой военно-учетной специальностью без обязательной для таких случаев профессиональной переподготовки. Безусловно, с большой долей вероятности можно предположить, что такое исключение из общего правила вполне может стать предметом коррупционных сделок. В связи с этим предлагается исключить из рассматриваемой правовой нормы указанную оговорку.

Некоторые элементы коррупциогенности имеют место и в нормах военного законодательства, регулирующих вопросы увольнения военнослужащих с военной службы. Как показывает правоприменительная, в том числе судебная, практика, в сфере увольнения с военной службы имеется немало проблем, многие из которых обусловлены несовершенством правового регулирования. Наличие коррупционных рисков в сфере увольнения с военной службы связано с высокой социальной значимостью данного вопроса для военнослужащих, которая проявляется в двояком смысле: в одних случаях военнослужащие заинтересованы в продолжении военной службы любой ценой (как минимум до приобретения права на пенсию за выслугу лет), в других случаях - в увольнении с военной службы по определенному основанию, дающему право на соответствующие социальные гарантии (на получение жилого помещения или денежных средств на его приобретение, на медицинское обеспечение после увольнения и др.). Это обусловливает готовность многих военнослужащих решать вопросы продолжения военной службы либо, наоборот, увольнения с нее по конкретному основанию путем вступления в коррупционные сделки с воинскими должностными лицами, от которых зависит решение данных вопросов.

Особенно часто имеют место проблемы, связанные с увольнением военнослужащих в связи с невыполнением ими условий контракта (подп. "в" п. 2 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе"), а также в связи с систематическим невыполнением условий контракта в отношении самого военнослужащего (подп. "а" п. 3 ст. 51 указанного Федерального закона). В п. 13 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы указано, что для увольнения с военной службы по указанным основаниям "может быть дано заключение аттестационной комиссии". Употребление термина "может быть" позволяет утверждать, что в данной норме имеют место сразу два коррупциогенных фактора: "определение компетенции по формуле "вправе" и "выборочное изменение объема прав". Получается, что участие коллегиального органа - аттестационной комиссии - в принятии решения об увольнении военнослужащего с военной службы по указанным основаниям целиком зависит от усмотрения соответствующего командира (начальника). Если он примет решение об увольнении военнослужащего единолично, без какого-либо участия аттестационной комиссии, то такие его действия вполне вписываются в рамки действующего правового регулирования.

Таким образом, командир вправе самолично, не советуясь ни с кем, решать и вопрос о том, что военнослужащим нарушены условия контракта, в связи с чем он подлежит увольнению с военной службы; и вопрос о том, что в отношении военнослужащего допущены существенные, систематические нарушения условий контракта, влекущие возможность его увольнения. Такое правовое регулирование создает предпосылки для коррупции. В первом случае военнослужащий, которому грозит увольнение из-за несоблюдения им условий контракта, может откупиться от данного командира взяткой. Во втором случае возможность уволиться в связи с невыполнением в отношении военнослужащего условий контракта <4> и получить соответствующие социальные гарантии и компенсации может быть "куплена" у командира (начальника). Отсутствие обязательности учета мнения аттестационной комиссии при принятии данных решений существенно облегчает выстраивание коррупционных схем при решении данных вопросов.

В связи с изложенным представляется целесообразным в ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы внести изменения, предусматривающие обязательность участия аттестационной комиссии воинской части в решении вопросов досрочного увольнения военнослужащих с военной службы.

Коррупциогенный фактор "юридико-лингвистическая неопределенность", т.е. употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, также имеет место в законодательстве о воинской обязанности и о военной службе. Так, например, в качестве оснований для перемещения военнослужащих по службе употребляются термины "служебная необходимость" и "более целесообразное использование военнослужащего на военной службе".

В действующем военном законодательстве отсутствует официальное толкование приведенных терминов, поэтому на практике они могут толковаться правоприменителями весьма произвольно и расширительно. Подобного рода недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку указанные термины в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности могут трактоваться двояко, что позволяет воинскому должностному лицу варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения норм, что создает условия для проявления коррупции.

Одним из способов устранения рассматриваемого коррупциогенного фактора могло бы стать, на наш взгляд, осуществление их официального толкования в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2014 г. N 8 "О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих", как это сделано, например, в отношении понятий "нарушение условий контракта военнослужащим" (п. 41), "существенное и (или) систематическое нарушение условий контракта в отношении военнослужащего" (п. 44) и др.

Таким образом, одним из условий сохранения и воспроизводства коррупционных отношений в сфере военной службы в Российской Федерации является наличие в законодательстве о военной службе значительного числа коррупциогенных факторов. Устранение из законодательства этих факторов - неотъемлемая составная часть реализации антикоррупционной политики в Вооруженных Силах.

Литература

1. Бараненков В.В. Конфликт интересов на военной службе: понятие, сущность и признаки / В.В. Бараненков // Электронное научное издание "Военное право". 2014. N 1 [Электронный ресурс] URL: http://www.voennoepravo.ru.
2. Корякин В.М. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности: монография / В.М. Корякин. М.: Юрлитинформ, 2014.
3. Корякин В.М. Увольнение с военной службы в связи с утратой доверия как последствие неурегулированного конфликта интересов на военной службе / О.Н. Костюк, В.М. Корякин // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 2.
4. Костюк О.Н. Правовые средства разрешения конфликта интересов на государственной службе в Министерстве обороны Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук / Костюк Ольга Николаевна: 20.02.03. М.: ВУ, 2012.
5. Экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности: монография / под общ. ред. А.В. Кудашкина. М.: За права военнослужащих, 2011.