Мудрый Юрист

К вопросу о судебной реформе в Российской Федерации

Корякин Иван Иннокентьевич, доцент кафедры конституционного, муниципального и международного права Северо-Восточного федерального университета имени М.К. Аммосова, кандидат юридических наук, доцент.

В ходе осуществления российской судебной реформы складывается особая разновидность государственно-управленческой деятельности в системе судов общей юрисдикции, субъектами которой выступают Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации - исполнительный орган судебной власти и его управления в субъектах Федерации, имеющие функции организационного обеспечения деятельности судов. Автор предлагает решить принцип государственного управления организационным обеспечением деятельности мировых судей на федеральном уровне, а также поддерживает завершение создания административного судопроизводства.

Ключевые слова: судебная реформа, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции, Кодекс административного судопроизводства.

On the issue of the judicial reform in the Russian Federation

I.I. Koryakin

Koryakin Ivan Innokent'evich, assistant professor of the Chair of Constitutional, Municipal and International Law of North-East Federal University named after M.K. Ammosov, candidate of juridical sciences, assistant professor.

A special type of state administrative activity in the system of the courts of general jurisdiction is formed during the judicial reform in the Russian Federation. Its subjects are the Judiciary Department of the Russian Supreme Court - the executive body of the judicial authority and its departments in the regions of Russia responsible for organization the activities of the courts. The author suggests solving the principle of national management through administrative provision of peace of justice activities on the federal level, and supporting the completion of the foundation of administrative judicial procedure.

Key words: judicial reform in the Russian Supreme Court, the Judiciary Department of the Russian Supreme Court, administrative provision of the courts of general jurisdiction, administrative judicial procedure.

В нынешний период реформирования судебной системы в Российской Федерации Федеральным Собранием одобрен ряд федеральных законов. Проводимая в России судебная реформа связана прежде всего с задачей построения правового государства. Задача построения в России правового государства требует коренных изменений в сфере осуществления правосудия - превращения его в реально независимую и самостоятельную ветвь государственной власти.

Основой для решения этой задачи должно было быть изменение отношения законодательной и исполнительной власти, общества в целом к судебной власти. Судебная власть может существовать только как государственно-правовой институт, призванный удовлетворять потребности граждан, общества и государства в законном, справедливом, быстром разрешении споров о праве, возникающих в процессе реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений.

Безусловно, в федеральных законах прежде всего ставится задача решения содержания судебной реформы, формулирования нового видения в стране, ее роль и значение для будущей России. В настоящее время нельзя не заметить и не отреагировать на те изменения, которые связаны с повышением эффективности судебной реформы в России, усилением внимания к исследованию вопросов правового регулирования деятельности судебных органов и регулирования правоотношений, а также в целом государственного регулирования. В законодательной инициативе Президента Российской Федерации В.В. Путина о внесении поправки в Конституцию Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" ставится задача воплотить в жизнь новый комплексный подход к исследованию проблем экономики и права, их взаимосвязи, учесть влияние принципов рыночной экономики на судебную систему <1>.

<1> См.: ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации", ст. 6 // ИА "Гарант". URL: http://www.garant.ru/news/522557/ttxzz2sprRXKLK.

С вступлением России в Совет Европы несколько тысяч российских граждан обратились в Европейский суд по правам человека с жалобами на неудовлетворительное осуществление правосудия в Российской Федерации.

Как показала жизнь, ухудшение положения судов переводит ситуацию из финансовой плоскости в политическую. Проблемы судов, возникающие на почве неудовлетворительного финансирования их деятельности, становятся проблемами миллионов людей, которые теряют веру не только в правосудие, но и в государство, его лидеров, в стремление власти отстаивать законные интересы граждан.

Надлежащему функционированию судебной системы препятствует постоянный дефицит финансирования, в результате чего суды недостаточно обеспечены материально-техническими ресурсами. Это не позволяет судам использовать современные схемы ведения делопроизводства и информационные технологии, что вызывает нарушение сроков рассмотрения дел, волокиту и медлительность в осуществлении судопроизводства, а это, в свою очередь, отрицательно сказывается на конечном результате деятельности судов. Суды вынуждены переносить сроки рассмотрения дел и сокращать количество принимаемых заявлений. Подобные случаи делают невозможным восстановление нарушенных прав граждан и их законных интересов, подрывают их веру в правосудие, порождают нежелание граждан обращаться в суд. Тем самым сужается поле правовой защищенности личности. Зависимость права от государственной власти, экономики очевидна <2>.

<2> См.: Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. N 8. С. 44.

Опыт создания федерального государственного органа Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации актуален, поскольку он стал одним из важнейших этапов судебно-правовой реформы в России. В некотором смысле этот опыт даже уникален, поскольку аналогов ему в мировой практике немного. Создание Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и принятие им установленных законом полномочий происходило одновременно.

На этот федеральный государственный орган и его управления (отделы) в субъектах Российской Федерации возложены функции организационного - кадрового, материального и финансового - обеспечения деятельности судов и органов судейского сообщества, а также финансирования мировых судей.

Сегодня без переоценки случившегося можно утверждать, что Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации как федеральный государственный орган состоялся и решает возложенные на него задачи в полном объеме <3>.

<3> См.: Лебедев В.М. Судебная власть в стране стала реальностью // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 5 - 6.

Происходящее в настоящее время фундаментальное обновление законодательства, повышение роли и значения судебной защиты прав и свобод граждан, активизация нормотворческой деятельности нуждаются в квалифицированном юридическом обеспечении. В этой связи обострились вопросы подготовки кандидатов в судьи и специалистов для работы в судебной системе, повышения квалификации судей и работников аппаратов судов, а также теоретического осмысления правоприменительной и законопроектной деятельности судов.

Решение того или иного вопроса исключительно посредством принятия законодательных актов. Закон представляет собой документ высшей юридической силы и имеет прямое действие <4>.

<4> См.: Власенко Н.А. Указ. соч. С. 47.

Однако несмотря на всю важность принятых законодательных актов, необходимо отметить, что правовая база, которая обеспечивала бы в полной мере отправление правосудия в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права, еще не создана.

В Конституции Российской Федерации используется понятие "органы законодательной, исполнительной и судебной власти" (ст. 10), "государственные органы" (ст. 33).

В определение государственного органа, данное Ю.М. Козловым, включен такой элемент, как осуществление органом задач и функций посредством определенного конституционного вида государственной деятельности <5>.

<5> См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. М., 2003. С. 17.

Орган должен рассматриваться как одна из разновидностей государственной организации, призванной выполнять конкретные функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных индивидуальных, групповых и общественных потребностей. Исходя из данного положения, Б.М. Лазарев делает вывод: "Орган государства - это прежде всего определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке. Выступает по уполномочию его вовне" <6>. Следует присоединиться к точке зрения С.А. Комарова о том, что каждый орган обладает властными, обязательными для всех полномочиями. Выступая от собственного имени, государственный орган действует как орган государственного властвования <7>.

<6> Там же.
<7> См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. 8-е изд. СПб.: Издательство Юридического института, 2012. С. 104 и др.

Конституция Российской Федерации выделяет четыре основные группы разновидностей органов государственной власти:

  1. органы законодательной (представительной) власти;
  2. органы исполнительной власти;
  3. органы судебной власти;
  4. органы прокуратуры.

Органы судебной власти значительно отличаются от органов законодательной власти и исполнительной власти, а также от органов прокуратуры своим специфическим характером и природой, а также задачами и функциями, формами их осуществления. Прежде всего речь идет о том, что правосудие в России осуществляется только судом; специфический, правоохранительный характер судебной ветви государственной власти, правосудия, что существенно выделяет органы судебной власти - суды; осуществляется судебная власть посредством особых процессуальных форм - конституционного, гражданского, административного, уголовного и арбитражного судопроизводства.

Положения о судебной власти, закрепленные в главе 7 Конституции Российской Федерации, получили свое развитие в ряде федеральных конституционных законов и федеральных законов, актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В задачи и функции органов судебной власти не включено организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции, а организационное обеспечение этих судов, согласно Федеральному закону, возложено на государственный федеральный орган - Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. Из полномочий Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации по практической организации исполнения Федеральных конституционных законов "О судебной системе Российской Федерации", "О Верховном Суде Российской Федерации", "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" и Федерального закона "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" можно констатировать, что Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации является исполнительным органом судебной власти.

Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации учрежден самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления в сфере судебной власти посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающих соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Определяем основные и наиболее существенные признаки исполнительного органа судебной власти, характеризующие его административную правосубъектность. Ими являются:

Они способствуют наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий исполнительного органа судебной власти. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус: права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность.

Совокупность должностей составляет штат исполнительного органа судебной власти <8>:

<8> С.А. Комаров называет эту особенность весьма своеобразно: правовые связи личного состава, считая, что в каждом государственном органе устанавливаются правовые связи личного состава, отражаемые в должностных инструкциях. См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. 8-е изд. СПб.: Издательство Юридического института, 2012. С. 111.

В компетенцию исполнительного органа судебной власти, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия, ответственность.

В пределах своей компетенции исполнительный орган судебной власти - Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации - издает правовые акты управления и обеспечивает их выполнение.

В содержание полномочий исполнительного органа судебной власти входят исполнительно-распорядительная деятельность, контрольные функции, нормотворческая деятельность;

Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т.е. издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями федеральных законов.

Правовое регулирование представляет собой основную, важнейшую часть правового воздействия на общественные отношения.

Задачи государственного управления не могут быть решены без анализа специфического воздействия на общественные отношения нормативно-правового регулирования <9>.

<9> См.: Комаров А.С. Общая теория государства и права. СПб., 2012. С. 489.

Пункт 1 ст. 5 законопроекта изложен в следующей редакции:

"1. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (далее - Судебный департамент) является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, федеральных арбитражных судов округов (арбитражных кассационных судов), арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов первой инстанции в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах (арбитражных судов субъектов Российской Федерации), районных, городских и межрайонных судов, окружных (флотских) военных судов, гарнизонных военных судов и специализированных федеральных судов (далее также - федеральные суды), органов судейского сообщества, финансирование мировых судей и формирование единого информационного пространства федеральных судов и мировых судей" <10>.

<10> См.: Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // ИА "Гарант". URL: http://www.garant.ru/news/522557/#ixzz2sPrRXKLK.

В Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" отмечено, что финансирование судов должно осуществляться на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указываться отдельной строкой в федеральном бюджете <11>.

<11> См.: Федеральный конституционный закон N 1-ФКЗ от 31.12.1996 (ред. от 25.12.2012) "О судебной системе Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

По законодательной инициативе Верховного Суда Российской Федерации в 1999 г. был принят Федеральный закон "О финансировании судов Российской Федерации" <12>, в котором закреплялись принципиальные положения, касающиеся финансирования судов общей юрисдикции. Федеральный закон запрещает Правительству Российской Федерации сокращать расходы бюджета, предусмотренные для финансирования судов, вне зависимости от поступления средств в его доходную часть. При этом указано, что уменьшение размера бюджетных средств допускается только с согласия Всероссийского съезда судей.

<12> См.: Федеральный закон от 10.02.1999 N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 877.

С учреждением Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и принятием Закона о финансировании судебной системы порядок обеспечения деятельности судов стал отвечать интересам и потребностям правосудия. Принятые меры способствовали дальнейшему укреплению независимости судов от других властных структур государства, созданию условий для полного и независимого осуществления правосудия. С 1998 г. последовательно увеличивались объемы финансирования судов, однако вопросы укрепления материально-технической базы решаются сегодня медленно.

Среди других гарантий самостоятельности судебной власти важное значение имеет финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности судов за счет средств федерального бюджета. До 1998 г. это осуществлялось через структуры Министерства юстиции Российской Федерации, т.е. органа исполнительной власти. Это создавало определенную зависимость судов от органов исполнительной власти и не всегда обеспечивало их потребности, что не лучшим образом сказывалось на состоянии правосудия. В целях реализации конституционного принципа разделения властей функции обеспечения деятельности судов были изъяты из компетенции Министерства юстиции и законодательно переданы непосредственно судебной власти.

Обратим внимание на то обстоятельство, что ст. 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. <13> предусмотрено финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, а материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Возникла необходимость, кроме финансирования расходов на заработную плату мировых судей, передать вопросы организационно-кадрового, финансового, материально-технического и иного характера Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации.

<13> См.: Федеральный закон от 17.12.1998 N 188-ФЗ (ред. от 04.03.2013) "О мировых судьях в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270.

На сегодня в большинстве субъектов Российской Федерации нет органов юстиции, занимающихся организационным обеспечением деятельности мировых судей. Из финансовых затруднений руководство субъектов Российской Федерации склонны передать решение данного вопроса федеральным государственным органам. Вследствие чего следует закономерный вопрос: почему не систематизировать указанные нормы в рамках единого административно-правового регулирования, установив принципы государственного управления в сфере организационного обеспечения на федеральном уровне?

Отсутствует на федеральном уровне правовая регламентация организационного обеспечения деятельности мировых судей, ее регулирование органами ряда субъектов Российской Федерации является противоречивым и не способствует единству системы судов общей юрисдикции <14>.

<14> См.: Материалы VIII Всероссийского съезда судей // Российская юстиция. 2013. N 12. С. 44.

В Российской Федерации устанавливаются нормативы кадрового и материально-технического обеспечения мировых судей, вопросы охраны судебных участков, обучения и повышения квалификации мировых судей, оплаты командировочных расходов и т.д. По-прежнему остаются проблемы размещения судебных участков мировых судей, обеспечения их оргтехникой и мебелью. Мировые судьи осуществляют правосудие в помещениях районных судов, что противоречит цели создания мировой юстиции <15>.

<15> Там же.

Органами судейского сообщества неоднократно обращалось внимание на необходимость установления единого порядка обеспечения функционирования мировой юстиции. Однако решение VII Всероссийского съезда судей о передаче функции по организационному обеспечению деятельности мировых судей на федеральный уровень остается нереализованным <16>.

<16> См.: Материалы VIII Всероссийского съезда судей // Российская юстиция. 2013. N 2. С. 45.

Обратим внимание на то обстоятельство, что ст. 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. <17> предусмотрено финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, а материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Возникла необходимость, кроме финансирования расходов на заработную плату мировых судей, передать вопросы организационно-кадрового, финансового и материально-технического и иного характера Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации.

<17> См.: Федеральный закон от 17.12.1998 N 188-ФЗ (ред. от 04.03.2013) "О мировых судьях в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270.

Гарантией и условием достижения цели является эффективная система законодательства. В настоящее время требуется законодательная реализация конституционных предписаний <18>.

<18> См.: Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. N 11.

В.В. Путин указал на некоторые проблемы и задачи в целях реализации Концепции судебной реформы. В первую очередь следует завершить создание административного судопроизводства, в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные составы, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления <19>.

<19> См.: Материалы VIII Всероссийского съезда судей // Российская юстиция. 2013. N 12. С. 3.

Председатель Верховного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор В.М. Лебедев предлагает законодательной власти Российской Федерации принять Кодекс административного судопроизводства <20>.

<20> Там же. С. 13.

Как сказал академик Е.М. Примаков на заседании "Меркурий-клуба" 13 января 2014 г., Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию на 2013 г. выдвинул идею широкой общественной дискуссии с тем, чтобы общественные инициативы становились частью государственной политики <21>.

<21> См.: Российская газета. 2014. 15 января. N 6 (6278). URL: www.rg.ru.

Литература

  1. Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. N 8. С. 44.
  2. Габричидзе Б.Н. Органы государственной власти современной России. М., 2003. С. 17.
  3. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. 8-е изд. СПб.: Издательство Юридического института, 2012. С. 111, 489.
  4. Лебедев В.М. Судебная власть в стране стала реальностью // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 5 - 6.
  5. Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. N 11.