Мудрый Юрист

Правительство - совет министров республики Беларусь: спорные вопросы административно-правового статуса

Хорьков Виктор Николаевич, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Балтийского федерального университета им. И. Канта, кандидат юридических наук, доцент.

В статье проанализирован статус Правительства - Совета Министров Республики Беларусь, обращено внимание на противоречия в законодательном регулировании статуса Правительства Республики Беларусь.

Ключевые слова: Правительство, Совет Министров, Республика Беларусь, статус.

The Government - Council of Ministers of the Republic of Belarus: disputable points of administrative and legal status

V.N. Khor'kov

Khor'kov Viktor Nikolaevich, head of the Chair of Theory and History of State and Law of the Baltic Federal University named after I. Kant, Honored Worker of the Higher Education, candidate of juridical sciences, assistant professor.

The article analyses the status of the Government - Council of Ministers of the Republic of Belarus, pays attention to contradictions in legal regulation of the status of Government of the Republic of Belarus.

Key words: Government, Council of Ministers, Republic of Belarus, status.

В Конституции Республики Беларусь для обозначения основного органа государственного управления используется двойная терминология "Правительство - Совет Министров Республики Беларусь", что вряд ли оправданно. В ч. 3 ст. 108 Конституции предусмотрено, что компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются на основе Конституции Законом о Совете Министров Республики Беларусь. Следовательно, статус Правительства определяется не Законом "О Правительстве - Совете Министров Республики Беларусь", а Законом "О Совете Министров Республики Беларусь" <1>. То есть в данном Законе за исключением только ст. 1 используется терминология "Совет Министров Республики Беларусь". На терминологическую путаницу обращает внимание профессор Д.А. Гавриленко, который указывает, что в ст. 106 Конституции Республики Беларусь Правительство определяется как Совет Министров, а в Законе "О Совете Министров Республики Беларусь" Совет Министров определяется как Правительство, т.е. произошла перемена местами. От этого сущность органа не изменилась, однако, как подчеркивает Д.А. Гавриленко, имеет место некоторое несоответствие текста ст. 1 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь" и ч. 1 ст. 106 Конституции. Мы солидарны с Д.А. Гавриленко, который считает, что указанного отклонения можно было бы избежать, если бы Закон о Совете Министров был бы назван Законом о Правительстве, как это закреплено в ст. 110 Конституции РФ <2>. Кстати, терминология "Правительство - Совет Министров" в Конституции Республики Беларусь использована только дважды: в названии главы 5 и в ч. 1 ст. 106 Конституции. Во всех же остальных случаях терминология - "Правительство".

<1> Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=hl0800424&p2={NRPA}.
<2> См.: Гавриленко Д.А. Соотношение понятий: управление, государственное управление, исполнительная власть // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004. С. 58.

Для понимания статуса Правительства Республики Беларусь важное значение имеет ч. 1 ст. 106 Конституции, которую приведем дословно: "Исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления". Анализ приведенной нормы позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, Правительство Республики Беларусь осуществляет исполнительную власть, но при этом определено не органом исполнительной власти, а центральным органом государственного управления. Отсюда можно заключить, что орган исполнительной власти и орган государственного управления - это тождественные понятия. Такой вывод можно сделать, обратившись и к ст. 107 Конституции Республики Беларусь, где указано, что Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. В данном случае органы государственного управления и органы исполнительной власти рассматриваются как равнозначные понятия. Попутно отметим, что в белорусской литературе терминология "органы исполнительной власти" также используется наравне с терминологией "органы государственного управления" <3>. Во-вторых, обращение к устаревшей советской терминологии "органы государственного управления", на наш взгляд, вряд ли оправданно, если учесть следующее. В ст. 6 Конституции Республики Беларусь закреплен принцип разделения государственной власти: "Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную". Введение принципа разделения государственной власти означает, что органы государственной власти делятся на три вида: органы законодательной власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти. Следовательно, терминология "органы государственного управления", используемая в Конституции Республики Беларусь, текущем законодательстве и подзаконных актах, противоречит принципу разделения государственной власти. В этой связи Конституция Республики Беларусь нуждается в коррективах.

<3> См.: Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: Учебник. Мн.: Книжный дом, 2010. С. 422 - 423.

В-третьих, ч. 1 ст. 106 Конституции определяет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь как центральный орган государственного управления. Профессор Г.А. Василевич органы исполнительной власти Республики Беларусь в зависимости от масштаба деятельности классифицирует на республиканские и местные. К республиканским органам исполнительной власти он относит министерства и государственные комитеты Республики Беларусь. К местным органам исполнительной власти относятся исполнительные комитеты и местная администрация <4>.

<4> См.: Там же.

Правительство - Совет Министров Республики Беларусь как бы не вписывается в эту классификацию, т.к. согласно Конституции и Закону "О Совете Министров Республики Беларусь" является центральным органом государственного управления. При этом не очень понятно, почему Правительство Республики Беларусь не может быть отнесено к республиканским органам государственного управления, учитывая масштаб его деятельности.

Статус министерств и государственных комитетов как республиканских органов государственного управления определяется Законом Республики Беларусь "О Совете Министров Республики Беларусь", а также Положениями об этих органах, принимаемых главным образом Правительством Республики Беларусь <5>. Признание же самого Правительства республиканским органом государственного управления означало бы, что оно по своему статусу ничем не отличается от других республиканских органов управления - министерств и государственных комитетов. Чтобы подчеркнуть особый статус Правительства, его место в системе органов государственного управления, ему был придан статус центрального органа государственного управления. Однако Правительство Республики Беларусь не может не быть республиканским органом государственного управления, это было бы нелогично. С учетом сказанного представляется, что следовало бы уточнить статус как Правительства Республики Беларусь, так и статус министерств и государственных комитетов. Целесообразно было бы республиканские органы государственного управления подразделить на два вида - высшие и центральные. Правительству Республики Беларусь по аналогии с Правительством России можно было бы придать статус высшего органа государственного управления, а за министерствами и государственными комитетами закрепить статус центральных органов государственного управления.

<5> Ст. 24 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=hl0800424&p2={NRPA}. См., напр.: п. 1 Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29 июня 2001 г. N 867 // Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь. URL: http://mshp.minsk.by/about/; п. 1 Положения о Министерстве связи и информатизации Республики Беларусь, утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 марта 2004 г. N 302 // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=C20400302&p2={NRPA}.

Важной составляющей административно-правового статуса Правительства Республики Беларусь является то, что в соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" Совет Министров Республики Беларусь - Правительство Республики Беларусь является коллегиальным органом государственного управления. Признак коллегиальности в деятельности Совета Министров Республики Беларусь проявляется в том, что все наиболее важные вопросы, относящиеся к компетенции Совета Министров, рассматриваются на заседаниях Совета Министров <6>. Следует отметить, что в Законе "О Совете Министров Республики Беларусь" круг этих вопросов определен недостаточно четко. В ч. 2 ст. 33 Закона перечислены лишь четыре вопроса, которые рассматриваются исключительно на заседаниях Совета Министров:

<6> Ст. 33 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=hl0800424&p2={NRPA}.

Скромный перечень вопросов, хотя и очень важных, рассматриваемых на заседаниях Совета Министров, вряд ли свидетельствует об усилении коллегиальных начал в деятельности Совета Министров. Для сравнения отметим, что на заседаниях Правительства РФ исключительно рассматривается 16 вопросов <7>.

<7> Ст. 28 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с изм. и доп.) "О Правительстве Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Об ослаблении коллегиальных начал в деятельности Совета Министров Республики Беларусь, на наш взгляд, свидетельствует повышение роли премьер-министра. Так, в соответствии со ст. 35 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь" премьер-министр единолично от своего имени издает распоряжения по вопросам, входящим в его компетенцию. Еще более спорной представляется следующая норма Закона "О Совете Министров Республики Беларусь": премьер-министр может издавать единолично распоряжения также при наличии поручения Совета Министров по вопросам, входящим в компетенцию Совета Министров, за исключением его конституционных полномочий <8>. Условием издания таких распоряжений является то, что они не должны носить нормативный характер.

<8> Ч. 4 ст. 35 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=hl0800424&p2={NRPA}.

Усиление роли премьер-министра, на наш взгляд, вряд ли должно происходить за счет коллегиального органа - Совета Министров. Делегирование Советом Министров некоторых вопросов своей компетенции премьер-министру, пусть даже не самых существенных, ослабляет коллегиальные начала в деятельности Совета Министров.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что административно-правовой статус Правительства - Совета Министров Республики Беларусь нуждается в уточнениях. Принцип разделения государственной власти, закрепленный в Конституции Республики Беларусь, применительно к Правительству - Совету Министров должен быть более четко законодательно закреплен.

Литература

  1. Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: Учебник. Мн.: Книжный дом, 2010.
  2. Гавриленко Д.А. Соотношение понятий: управление, государственное управление, исполнительная власть // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004.
  3. Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=hl0800424&p2={NRPA}.
  4. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). Минск: Амалфея, 2013.
  5. Положение о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, утвержденное Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29 июня 2001 г. N 867 // Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь. URL: http://mshp.minsk.by/about/.
  6. Положение о Министерстве связи и информатизации Республики Беларусь, утвержденное Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 марта 2004 г. N 302 // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&р0=C20400302&p2={NRPA}.
  7. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с изм. и доп.) "О Правительстве Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".