Мудрый Юрист

Теоретические аспекты административно-правовых запретов в органах внутренних дел (полиции)

Канунникова Наталья Геннадьевна, профессор кафедры организации правоохранительной деятельности Северо-Кавказского института повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье анализируются проблемы административно-правовых запретов, установленных для такой категории государственных служащих, как сотрудники правоохранительных органов вообще и сотрудники органов внутренних дел (полиции) в частности, прослеживается генезис термина "запрет" как с этимологической, так и с правовой точки зрения, систематизируются правовые характеристики данного института, разработанные в разное время учеными в области юриспруденции, предлагаются определения исследуемых в статье правовых институтов.

Ключевые слова: запрет, административно-правовой запрет, правоохранительные органы, органы внутренних дел, Министерство внутренних дел, полиция, государственная служба.

Theoretical aspects of administrative-law prohibitions in agencies of internal affairs (police)

N.G. Kanunnikova

Kanunnikova Natal'ya Gennad'evna, professor of the Chair of Organization of Law-Enforcement Activities of North-Caucasian Institute of Advanced Training (Branch) of Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of juridical sciences, assistant professor.

The article analyses problems of administrative-law prohibitions established for such category of state servants as employees of law-enforcement agencies in general and employees of agencies of internal affairs (police) in particular, follows the genesis of the term of "prohibition" both from etymological and legal viewpoints, systematizes legal characteristics of this institute worked out in different time by scholars in the sphere of jurisprudence, proposes definitions of legal institutes in question.

Key words: prohibition, administrative-law prohibition, law-enforcement agencies, agencies of internal affairs, Ministry of Internal Affairs, police, state service.

Актуальность представленной автором статьи очевидна, поскольку она диктуется процессом реформирования системы органов внутренних дел, который в качестве первоочередной задачи предъявил к служебному поведению ее сотрудников не только высокие, но и в какой-то степени жесткие требования, являющиеся следствием тех правовых рамок (стандартов), которые четко определены довольно объемным "пакетом" правовых норм, регламентирующих исследуемую сферу деятельности. Ни для кого не секрет, что подвергшаяся реформированию сфера деятельности органов внутренних дел в последнее время приковывает к себе немало заинтересованных "взглядов" не только руководства государства, но и в большей степени его граждан. Именно данный фактор, по мнению автора, выступает доминантой в понимании необходимости научных разработок, способствующих более эффективному функционированию и унификации имеющихся в федеральном законодательстве запретительно-правовых средств на государственной правоохранительной службе вообще и в органах внутренних дел в частности. Именно поэтому объектом исследования, проведенного в рамках данной статьи, выступают общественные отношения, возникающие по поводу реализации административно-правовых запретов в системе органов внутренних дел. В качестве предмета исследования автором статьи определены нормы административного законодательства, регламентирующие механизм реализации правовых запретов в исследуемой сфере деятельности.

Четко сформулированный реформой Министерства внутренних дел приоритет защиты прав и свобод граждан, повышения авторитета и эффективности государственной правоохранительной службы, соблюдения и обеспечения служебной дисциплины в качестве главного акцента определил необходимость создания таких правовых процедур, которые бы обеспечивали режим законности в государственном аппарате <1>. По мнению автора, в качестве действительно эффективного способа, юридически гарантирующего россиянам целостность и незыблемость их прав и свобод, обеспечивающего осуществление основных направлений деятельности федеральных органов власти в исследуемой сфере, может выступить именно институт административно-правовых запретов сотрудников органов внутренних дел (полиции).

<1> Носова Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации как средство обеспечения охраны прав и свобод человека и гражданина // Трибуна молодых ученых: Сборник научных трудов. Вып. 12. Человек, его права и свободы - высшая ценность / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Издательство ВГУ, 2007. С. 32.

Исследование теоретических аспектов данного института будет неполным без обращения к этимологии его понятия. Обратившись к основам этимологической науки, можно узнать, что слово "запрет" происходит от глагола "запретить", из "за" + "претить" (перечить, переть, грозить). Происходит от индийского понятия "прет" - голодный дьявол (злой дух) + [за], таким образом, нарушая запрет, человек уподобляется голодному духу <2>. Запрет - самый древний регулятор человеческого поведения. В первобытном обществе именно запреты (табу) стали первыми прообразами современных правовых норм.

<2> Викисловарь. URL: http://ru.wiktionary.org/.

Словарь юридических терминов трактует запрет как способ правового регулирования, который представляет собой государственно-властное веление, указывающее на недопустимость определенного поведения под угрозой наступления ответственности, закрепляющее юридическую невозможность реально возможного поведения, причиняющего ущерб интересам личности и государства <3>. Запреты в механизме правового регулирования - это своего рода правовой блокатор, строго "запирающий на замок" действующие в социуме порядки и отношения в целях обеспечения их незыблемости и неприкосновенности. Это, по мнению автора, и есть требуемое юридическое средство, способствующее обеспечению унификации, системности, фиксации общественных отношений, охраны прав и законных интересов граждан в обществе, созданию законодательного противодействия негативному поведению, влекущему за собой "шлейф" вредоносных последствий.

<3> Большой юридический словарь ОНЛАЙН. URL: http://law-enc.net/.

Теоретические выкладки об институте правовых запретов можно найти в исследованиях таких ученых-правоведов, как С.С. Алексеев <4>, А.Г. Братко <5>, О.С. Иоффе <6>, З.Д. Иванова <7>, Н.С. Малеин <8>, А.В. Малько <9>, Т.Н. Радько <10>, М.М. Султыгов <11> и др. В основной своей массе все они сводятся к определению исследуемого правового института как запрещающей нормы, выражающей государственно-властное веление, направленное на определение границ правомерности (дозволенности) действий, совершаемых физическими или юридическими лицами.

<4> См.: Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5; Его же. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6; Его же. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
<5> Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979.
<6> Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964.
<7> Иванова З.Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11.
<8> Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. N 6.
<9> Малько А.В. Стимулы и ограничения как парные юридические категории // Правоведение. 1995. N 1; Его же. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995; Его же. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004.
<10> Радько Т.Н. О роли запретов в правовом регулировании // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Волгоград, 1969.
<11> Султыгов М.М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1996.

Название статьи нацеливает ее автора на исследование теоретической составляющей административно-правовых запретов в системе правоохранительной службы, поскольку органы внутренних дел являются ее неотъемлемым структурным компонентом. Различные комментарии к федеральному законодательству основным предназначением запретов в данном виде государственной службы определяют создание условий "для независимости служебной деятельности" <12>, а также предоставление пакета гарантий для осуществления государственными служащими гражданских прав. Ни для кого не секрет, что служба в органах внутренних дел, как разновидность правоохранительной службы, отличается специфичностью, сущностная составляющая которой объясняется тем, что именно на эту службу государством возложены функции по "охранению" принципа законности, определяемого ст. 15 Конституции РФ, общественного порядка, общественной и личной безопасности, а также борьбе с противоправными посягательствами в виде преступлений и административных правонарушений.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств" (постатейный) (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 1998.

<12> См.: Комментарий к Федеральному закону от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 1999. С. 71; Комментарий к Федеральному закону "О гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. М., 2005. С. 151.

Аналогичная специфичность характера данной службы распространяется и в отношении тех лиц, которые ее осуществляют. Этой категории государственных служащих, возведенных в статус представителей власти, на законодательном уровне дозволено совершать действия, влекущие юридические последствия в отношении субъектов, не связанных с ними служебными отношениями. Более того, процесс исполнения служебных обязанностей сотрудниками органов внутренних дел (полиции) сопряжен с правом применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Именно поэтому институт административно-правовых запретов в отношении данной категории сотрудников, по мнению автора, способен выступить эффективным государственно-правовым средством, способным обеспечить юридические гарантии охраны прав и свобод человека и гражданина и осуществление задач и функций федеральных органов исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Анализируя проблемы административно-правовых запретов в органах внутренних дел, следует прежде всего отметить тот факт, что в настоящее время они устанавливаются и регулируются существенным объемом специальных нормативных актов, к которым в первую очередь следует отнести Федеральный закон "О полиции" <13>, Федеральный закон "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <14>, Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации <15> и другие нормативные правовые акты.

<13> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
<14> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7020.
<15> Указ Президента Российской Федерации от 14.10.2012 N 1377 "О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 43. Ст. 5808.

Исходя из вышеизложенных позиций, автор приходит к выводу о том, что в свете значимости исследуемого правового института и более глубокого раскрытия его сущностной составляющей возникает объективная необходимость сформулировать четкое определение понятия "административно-правовой запрет" на государственной правоохранительной службе вообще и в органах внутренних дел в частности. И главное, на что хотелось бы обратить особое внимание автора, - это понятие должно строго соответствовать специфике деятельности лиц, имеющих специальные звания полиции.

Исследуя природу административно-правовых запретов, следует отметить, что одни ученые-административисты признают данный институт "сложным юридическим образованием" <16>, другие с их помощью определяют виды деятельности, которые запрещены <17>. При определении их содержания предлагаются различные видовые составляющие, делящие административно-правовые запреты на всеобщие и специальные <18>, абсолютные и относительные <19>, временные и постоянные.

<16> См.: Рыбушкин Н.Н. К вопросу о запрещающих нормах // Актуальные вопросы советского права: теория и практика. Казань, 1985. С. 19.
<17> См.: Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2004. С. 102 - 123; Коннов В.А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству. М., 2003. С. 15.
<18> См.: Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964. С. 16.
<19> См.: Султыгов М.М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 62; Попова А.А. Запреты в современном российском праве // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Тольятти, 2007. С. 137.

Поскольку административно-правовые запреты выступают доминантой в вопросах административно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также отношений, связанных с охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности, именно поэтому автором статьи предпринята попытка их правового анализа в новом законодательстве, регламентирующем сферу деятельности службы в полиции.

В частности, ограничениям, обязанностям и запретам, связанным со службой в полиции, посвящена ст. 29 Федерального закона "О полиции", правовой базой для которой служат положения, задекларированные ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Именно в них законодатель определил правовую целесообразность ограничений.

Структурированность ст. 29 указанного Закона определена двумя частями: ч. 1 перечисляет 9 оснований, лежащих в основе запрета службы в полиции; ч. 2 устанавливает ограничения и запреты, бланкетно отсылая к нормам других федеральных законов.

Исследование ч. 1 данной статьи позволяет сделать ряд выводов о том, что действующий сотрудник не может находиться на службе в полиции, а кандидату будет отказано в случаях, если:

Часть 2 ст. 29 устанавливает запреты к службе в полиции, предусмотренные внушительным перечнем правовых предписаний, нашедших отражение в следующих Федеральных законах:

<20> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.<21> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Специфичность запретов, прописанных законодательством о гражданской службе, определяется, в частности, тем, что полицейский на протяжении двух лет после своего увольнения не может работать в тех организациях, в которых функции государственного управления входили в его служебные обязанности. Законом допускается такое трудоустройство, но на него должно быть получено согласие соответствующей комиссии.

Кроме того, сотруднику полиции запрещено:

  1. участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
  2. замещать должность в полиции в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность;

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в т.ч. в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

  1. осуществлять предпринимательскую деятельность;
  2. приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
  3. быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе внутренних дел, в котором он замещает должность, если иное не предусмотрено федеральными законами;
  4. получать в связи с исполнением служебных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
  5. выезжать в связи с исполнением служебных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;
  6. использовать в целях, не связанных с исполнением служебных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
  7. разглашать или использовать в целях, не связанных со службой в полиции, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
  8. допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в т.ч. в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо органа внутренних дел, в котором сотрудник полиции замещает должность, если это не входит в его должностные обязанности;
  9. принимать без письменного разрешения руководителя органа внутренних дел награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его служебные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
  10. использовать преимущества служебного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
  11. использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве сотрудника полиции, если это не входит в его служебные обязанности;
  12. создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;
  13. прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;
  14. входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
  15. заниматься без письменного разрешения руководителя органа внутренних дел оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" также устанавливаются требования к служебному поведению государственного служащего, распространяемые и на сотрудника полиции, а также к представлению сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера указанных лиц. Названные требования детализированы в иных нормативных правовых актах <22>.

<22> См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 12.08.2002 N 885 (ред. от 16.07.2009) "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" // СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196; Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228; Приказ МВД России от 19.03.2010 N 205 (ред. от 26.06.2013) "О порядке представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на замещение должностей в системе МВД России, и сотрудниками органов внутренних дел, военнослужащими внутренних войск, федеральными государственными гражданскими служащими системы МВД России" (вместе с "Порядком представления гражданами, претендующими на замещение должностей в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, и сотрудниками органов внутренних дел, военнослужащими внутренних войск, федеральными государственными гражданскими служащими системы Министерства внутренних дел Российской Федерации сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера") // Российская газета. 2010. 23 апреля. N 87.

Как показывает анализ законодательства, довольно жесткие требования для правоохранительных видов деятельности вообще и для деятельности сотрудников полиции в частности предъявляются потому, что степень подверженности в них коррупции наиболее выражена. Как уже отмечалось выше, учет коррупционных рисков наглядно демонстрирует установленное Федеральным законом "О полиции" ограничение, препятствующее принятию на службу в полицию лиц, в отношении которых по нереабилитирующим основаниям прекращалось уголовное преследование. Такое же ограничение предусмотрено ФЗ от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" <23> и от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" <24>.

<23> СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.
<24> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15.

Таким образом, на основании проведенного анализа административно-правовой запрет на государственной правоохранительной службе можно представить как способ административно-правового упорядочения государственно-служебных отношений субъектов данного вида службы, запрещающий им совершать определенные действия, выходящие за пределы статутности государственного служащего под угрозой применения мер государственно-властного воздействия.

Опираясь на данное определение, автор считает целесообразным сформулировать административно-правовой запрет в органах внутренних дел (полиции) следующим образом: это способ административно-правового упорядочения государственно-служебных отношений сотрудников полиции, заключающийся в невозможности нарушения правил, диктуемых требованиями служебного поведения, специального звания, специфики выполняемых обязанностей по службе в целях недопущения конфликта интересов, злоупотреблений служебным положением, препятствующих эффективной профессиональной деятельности по обеспечению прав и свобод граждан.

Автор статьи не ставит своей целью претендовать на исключительность и бесспорность данных определений, понимая, что они носят условный характер и могут изменяться (дополняться) в процессе развития управленческих общественных отношений.

Литература

  1. Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5.
  2. Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6.
  3. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
  4. Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979.
  5. Иванова З.Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11.
  6. Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964. С. 16.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств" (постатейный) (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 1998.

  1. Комментарий к Федеральному закону от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 1999. С. 71.
  2. Комментарий к Федеральному закону "О гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. М., 2005. С. 151.
  3. Коннов В.А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству. М., 2003. С. 15.
  4. Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. N 6.
  5. Малько А.В. Стимулы и ограничения как парные юридические категории // Правоведение. 1995. N 1.
  6. Малько А.В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995.
  7. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М, 2004.
  8. Носова Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации как средство обеспечения охраны прав и свобод человека и гражданина // Трибуна молодых ученых: Сборник научных трудов. Вып. 12. Человек, его права и свободы - высшая ценность / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Издательство ВГУ, 2007. С. 32.
  9. Попова А.А. Запреты в современном российском праве // Вестник Волжского университета им. В.Н.Татищева. Тольятти, 2007. С. 137.
  10. Радько Т.Н. О роли запретов в правовом регулировании // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Волгоград, 1969.
  11. Рыбушкин Н.Н. К вопросу о запрещающих нормах // Актуальные вопросы советского права: теория и практика. Казань, 1985. С. 19.
  12. Султыгов М.М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 62.
  13. Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2004. С. 102 - 123.