Некоторые научные подходы к формированию стратегической концепции административно-правовой охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в условиях изменения климата
Ибрагимов Кюри Хамзатович, профессор кафедры гражданского права и процесса Чеченского государственного университета, доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются теоретические аспекты формирования Стратегической концепции административно-правовой охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в условиях изменения климата. Обоснована настоятельная потребность Российской Федерации в концепции такого рода. Раскрыты понятие, цель, задачи и принципы государственной политики в данной области, показаны пути восстановления и воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также изложены основные направления научного обеспечения решения данной проблемы.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, охрана и рациональное использование земель, изменение климата, продовольственная безопасность, плодородие земель, концепция, принципы государственной политики.
Theoretical aspects of the formation of the Strategic Concept of administrative-legal protection and rational use of agricultural lands in the conditions of climate change
K.H. Ibragimov
Ibragimov Kyiri Hamzatovich, Chechen state university, professor of the chair of civil law and process, doctor of agricultural sciences, candidate of juridical sciences.
The article considers the theoretical aspects of the formation of the Strategic Concept of administrative-legal protection and rational use of agricultural lands in conditions of climate change. It was justified urgent need of the Russian Federation in the concept of this kind, disclosed to the concept, purpose, tasks and principles of state policy in this area, showing the path of restoration and reproduction of fertility of agricultural lands, as well as the main directions of scientific support of solving this problem.
Key words: agricultural land, protection and rational land use, climate change, food security, land fertility, conception, principles of state policy.
"Производство продуктов питания является
самым первым условием жизни непосредственных
производителей и всякого производства вообще".
К. Маркс
В последние годы повышению эффективности функционирования органов исполнительной власти в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения уделяется повышенное внимание во всем мире. Вызвано это тем, что одной из основных причин арабских революций и современных волнений на Украине, завершившихся сменой политических режимов, явился протест населения против хронического голода и нищеты в своих странах.
Огромные количественные и качественные потери сельскохозяйственных угодий России стали возможными главным образом из-за административно-правовых ошибок, допущенных органами исполнительной власти России за последнюю четверть века. Такая правовая и организационная неупорядоченность в сфере охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения представляет серьезную угрозу продовольственной независимости страны, продовольственной безопасности населения и, соответственно, политической стабильности в российском обществе. Это настоятельно обусловливает важность модернизации и концептуально-стратегического регулирования процесса административно-правового реформирования сферы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Как известно, большое влияние на формирование административного и земельного законодательства, наряду с социально-экономическими, политическими, информационными, организационно-волевыми и иными факторами, оказывает уровень развития науки административного права и земельного права. "Научное обеспечение предполагает, что работа <...> по формированию земельного законодательства <...> должна начинаться с разработки <...> научных юридических концепций" <1>.
<1> Голиченков А.К., Козырь О.М. Концепция развития земельного законодательства России // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1995. N 4. С. 27 - 28.Н.Г. Жаворонкова однозначно заявляет, что в документах именно такого уровня остро нуждается страна в современных условиях усиления и централизации власти. Более того, как отмечает этот исследователь, рассмотрение в правовом исследовании точек зрения на концепции рационального природопользования (в нашем случае землепользования. - К.И.) и экологической безопасности позволяет более широко раскрывать эффективность и направленность отечественных концепций природопользования, содержащихся в системе доктринальных документов, утвержденных высшими органами государственной власти <2>. Однако данное "раскрытие" привело автора к неутешительному выводу, с которым трудно не согласиться: "С точки зрения организационно-правовой оценки существующих концепций все они лишены главного - новизны и инновационности. Если назвать определенный перечень текущих работ концепцией, он не станет ни стратегией развития, ни прорывом в будущее, ни основой для принятия решений. <...> Все концептуальные, стратегические, доктринальные документы самого разного уровня объединяет один фактор - полное отсутствие новых идей, инновационных подходов и ясного понимания пределов экстенсивного роста" <3>. Действительно, выражая серьезную озабоченность масштабным вовлечением в экономику природоресурсного потенциала и обвальным ростом иррационального природопользования, постулируя необходимость минимизации антропогенного влияния на природу, с одной стороны, современные концептуальные, доктринальные и стратегические документы России экологической направленности не предлагают ничего нового для преодоления расточительного использования природных ресурсов и сбережения их для будущих поколений россиян, с другой стороны. Такое положение дел на протяжении многих десятилетий привело к чудовищному истощению природоресурсного потенциала России и поставило под угрозу устойчивое существование не только будущих поколений, но и настоящего поколения граждан России. Все это не может не вызывать серьезной озабоченности ученых-юристов и их объективных претензий к законодателям, разрабатывающим нормативные правовые акты, регулирующие экологические правоотношения. Серьезный и справедливый вердикт выносит им Н.Г. Жаворонкова: "Законодатель должен отдавать себе отчет в том, что, не меняя законодательства или внося лишь "косметические" изменения в существующие акты, касающиеся природопользования и экологической безопасности в широком смысле слова, провозглашая принципиальную неизменность расширенного ресурсопотребления как основы развития страны, он в действительности способствует деградации всей системы государственного управления, так как максимальная эффективность природопользования в наше время есть максимальная эффективность управленческих решений" <4>.
<2> Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: Монография / Отв. ред. Н.Г. Жаворонкова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 136, 140.<3> Природоресурсное законодательство... С. 143.
<4> Природоресурсное законодательство... С. 146.
Сохранение и воспроизводство земель сельскохозяйственного назначения являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Их рациональное использование должно быть включено в систему административно-правовых, экономических, экологических и иных социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния. Формирование и реализация Концепции охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения должно быть взаимоувязано с общей концепцией социально-экономического развития страны, поскольку состояние земель данной категории, продовольственное обеспечение населения и его трудовая занятость, здоровье, социальное и экологическое благополучие россиян находятся в неразрывном единстве.
Из отмеченного выше можно заключить, что Концепция ориентирована на то, чтобы определить цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения на долгосрочный период.
Стратегической целью государственной политики в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения является восстановление и сохранение почвенного плодородия и агроэкосистем в целом, поддержание их устойчивого состояния и продуктообеспечивающих функций для устойчивого продовольственного обеспечения общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения продовольственной независимости страны.
Для этого необходимы:
- сохранение и восстановление плодородия земель сельскохозяйственного назначения и способности к саморегуляции агроприродных систем в целом, их биологического разнообразия как необходимого условия существования российского общества;
- обеспечение рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и солидарности поколений по равноправному доступу к их количеству и качеству ныне живущих и будущих граждан Российской Федерации;
- обеспечение продовольственной независимости страны и продовольственной безопасности населения как необходимых условий улучшения качества жизни и здоровья населения.
Государственная политика в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения базируется на следующих основных принципах:
- комплексный и системный подход к решению проблемы, предусматривающий равное внимание к ее административно-правовой, экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития российского общества при деградации их плодородия;
- приоритетность для общества охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества;
- целевое использование доходов от использования земель сельскохозяйственного назначения строго на воспроизводство их плодородия;
- предотвращение негативных экологических последствий в результате сельскохозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий от использования недостаточно проверенных новых веществ, техники и технологий;
- отказ от сельскохозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на агроэкосистемы, если их последствия непредсказуемы для плодородного потенциала земель сельскохозяйственного назначения;
- устойчивое развитие сельского хозяйства на строго экологической основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;
- открытость информации о способах, путях и методах ведения аграрного производства на землях сельскохозяйственного назначения;
- участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.
Основными направлениями государственной политики в области административно-правовой охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, на наш взгляд, являются следующие:
- восстановление и воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- обеспечение устойчивого землепользования;
- научное обеспечение решения проблемы;
- административно-правовое регулирование охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения;
- административно-правовое регулирование охраны агробиоразнообразия и развития ландшафтно-экологических систем земледелия;
- некоторые аспекты административно-правовой охраны и рационального использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения в условиях изменения климата;
- понятие и сущность государственного управления в сфере охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения;
- компетенция органов государственного управления в сфере охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения;
- государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения;
- государственный земельный контроль и его совершенствование;
- особенности правового статуса государственного инспектора по надзору в области охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения;
- мотивация деятельности государственного инспектора на соблюдение требований законодательства в области охраны и рационального использования земельных отношений;
- земельный аудит как новый институт регулирования административно-земельных отношений;
- административно-правовые проблемы государственного программно-целевого и прогнозного обеспечения охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.
Основной задачей в восстановлении и воспроизводстве плодородия земель сельскохозяйственного назначения является снижение потерь почвенного плодородия от эрозии, истощительного земледелия и повышение содержания в почвах органических веществ (гумуса). Для этого необходимы:
- перед предоставлением собственникам и пользователям земель правоустанавливающих документов на земельный участок провести базовое агрохимическое обследование этого участка на содержание органических и минеральных веществ, механического состава почвы и других важных показателей почвенного плодородия. И затем каждый год осуществлять контроль за состоянием этих характеристик почвы;
- разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также соответствующих региональных целевых программ;
- сертификация почв, т.е. деятельности, направленной на установление соответствия тех или иных почв почвоохранным, санитарно-эпидемиологическим, экологическим, фитосанитарным и иным требованиям;
- экономическое стимулирование деятельности собственников и несобственников земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв и защиты их от негативного воздействия вредной хозяйственной деятельности;
- проведение учета показателей плодородия земель сельскохозяйственного назначения и мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- разработка стандартов, норм, нормативов, правил, регламентов в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- разработка планов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- разработка планов мероприятий по реабилитации земель сельскохозяйственного назначения, загрязненных радионуклидами, тяжелыми металлами и другими вредными веществами;
- финансирование мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- контроль за качеством используемых в целях обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения агрохимикатов и пестицидов и контроль за безопасным обращением с ними;
- создание банков данных в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- перевод земледелия на ландшафтно-экологическую основу, как эффективный способ оптимизации использования земли и других природных ресурсов и возможность осуществления управляемых экологически обоснованных воздействий на почвенное плодородие земель сельскохозяйственного назначения;
- обязательное получение минимального аграрного образования (сокращенно агрознаний) кандидатами на получение в собственность или аренду земель сельскохозяйственного назначения. Агрознания должны включать основные понятия в сфере почвоведения, агрономии, агрохимии, земледелия, экологии, земельного и экологического права.
Литература
- Римская декларация "О всемирной продовольственной безопасности и план действий всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия" (Рим, 13 ноября 1996 г.) [Электронный ресурс] URL: http://www.g20civil.com/ru/documents/205/577/ (дата обращения: 10.09.2013).
- Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года // СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4362.
- Стратегия развития геологической отрасли РФ на период до 2030 года // СЗ РФ. 2010. N 26. Ст. 3399.
- Голиченков А.К. Концепция развития земельного законодательства России // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1995. N 4. С. 27 - 28.
- Ибрагимов К.Х. Некоторые аспекты классификации функций позитивного земельного права // Юрист. 2014. N 2. С. 4 - 10.
- Миндрин А.С. Теоретические и методологические основы планирования мероприятий по организации рационального использования и охране сельскохозяйственных земель. М.: ООО "НИПКЦ Восход-А", 2011. 223 с.
- Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: Монография / Отв. ред. Н.Г. Жаворонкова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 135.
- Румянцев Ф.П. Теоретические подходы к понятию земель сельскохозяйственного назначения и их разрешенного использования // Юрист. 2014. N 2. С. 11 - 15.