Мудрый Юрист

Правовые формы оказания государственных и муниципальных услуг *

<*> Данная статья подготовлена в рамках Программы стратегического развития ФГБОУ ВПО "Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)"; НИР "Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве Российской Федерации", проект N 2.4.1.2.

Зенин Сергей Сергеевич, доцент кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО "Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)", кандидат юридических наук.

В данной статье анализируется современное состояние правового закрепления форм оказания государственных и муниципальных услуг. Особое внимание автор уделяет анализу предоставления платных и бесплатных услуг. В работе рассматриваются актуальные проблемы использования информационных порталов и многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг. Проведенный анализ показал, что наметившаяся тенденция использования электронных форм оказания услуг предполагает серьезные усилия по комплексной переработке и систематизации законодательства, детализации действующего механизма правового регулирования.

Ключевые слова: государственные услуги, муниципальные услуги, формы оказания, информационный портал, многофункциональные центры предоставления услуг, универсальная электронная карта.

Legal forms of rendering of state and municipal services

S.S. Zenin

Zenin Sergej Sergeevich, assistant professor of the Chair of Constitutional and Municipal Law of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "Kutafin Moscow State Law University", candidate of juridical sciences.

The article analyses the contemporary state of legal consolidation of forms of provision of state and municipal services. The special attention is drawn to the analysis of rendering of paid and free services. The article considers topical problems of use of information portals and multifunctional centers of provision of state and municipal services. The performed analysis shows that the outlined tendency of use of electronic forms of rendering services provides for the serious efforts aimed at a complex reprocessing and systematization of the legislation, specification of the existing mechanism of legal regulation.

Key words: state services, municipal services, forms of provision, information portal, multifunctional centers of provision of services, universal electronic card.

"Малые услуги, оказываемые вовремя, являются

величайшими благодеяниями для тех, кто их получает"

Демокрит

Очередной этап реформирования системы государственного управления закрепил в качестве приоритетного направления, реализуемого государством, предоставление государственных и муниципальных услуг. Возникновение этого правового института обусловлено принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее по тексту - Федеральный закон N 210-ФЗ) <1>.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179.

Анализируя формы оказания государственных и муниципальных услуг, необходимо рассмотреть само понятие "услуга". Словарное определение услуги подразумевает два значения: 1) действие, приносящее пользу, помощь другому; 2) бытовые удобства, предоставляемые кому-нибудь <2>.

<2> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1986. С. 729.

Финансовый толковый словарь услугу с экономической точки зрения определяет как товар или благо (good) в виде труда, консультации, искусства управления и т.д., в отличие от материального товара (commodity). Коммерческие услуги (services to trade) включают банковское дело, страхование, транспортные перевозки и т.п. К. услугам профессионального характера (professional services) относятся консультации и работа бухгалтеров, юристов, архитекторов, специалистов по консалтингу, врачей и т.п. Потребительские услуги (consumer services) - это работа предприятий, доставляющих пищу на дом, химчисток и прачечных, механиков, слесарей и т.д. <3>.

<3> См.: Финансы. Толковый словарь. 2-е изд. М., 2000. С. 417.

Следует отметить, что генезис понятия насчитывает более чем тысячелетнюю историю. Так, древнеримская юридическая доктрина договор на оказание услуг называла "договором найма", под которым подразумевалось три самостоятельных вида договора: наем вещей (locatio conductio rerum), наем услуг (locatio conductio operarum) и наем работы или подряда (locatio conductio operas) <4>. Наем услуг (locatio conductio operarum) как вид договора был распространен незначительно ввиду существования рабства. Тем не менее появление данного вида договора традиционно связывается с появлением самостоятельного субъекта, именно как стороны в договоре. При этом от найма работы или подряда его отличает признак наличия результата труда (работа же воспринимается как трудовой процесс).

<4> См.: Михайлова Н.С. Система объектов гражданских прав и место вещей в этой системе // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2007. N 33.

Иные признаки договора оказания услуг были сформулированы гораздо позднее, а законодательное закрепление они получили в нормативных актах европейских государств. Так, согласно Германскому гражданскому уложению 1896 года (далее по тексту - ГГУ), под услугой понимались любые действия (либо иной вид деятельности), которые исполнитель обязуется совершить в пользу заказчика за вознаграждение. При этом услугами считались только те действия, которые не связаны с изготовлением или переделкой какой-либо вещи, либо действие и деятельность, направленные на "исполнение всякого рода предприятий", т.е. ориентированные на достижение известного результата. Последние в свою очередь составляют предмет договора подряда <5>.

<5> См.: Колер И. Гражданское право Германии / Пер. с нем.; Под ред. В.М. Нечаева. СПб.: Сенатская типография, 1910. С. 266.

Палитра современных определений понятия "услуга" также выражается через два взаимосвязанных элемента: цель, на которую направлена услуга ("польза", "положительный эффект", "результат", "конечный продукт"), и средства достижения этой цели (совершение тем, кто оказывает услугу, действий или осуществление деятельности). "... Услуги имеют нематериальную природу и тем самым отличаются от материальных вещей" <6>.

<6> См.: Публичные услуги и право: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 355.

Современное нормативное закрепление понятия "услуга" несколько отличается от приведенных. Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, принятые в 1991 г., предусматривали два вида услуг: по транспортной экспедиции и праву на товарный знак и знак обслуживания <7>.

<7> См.: Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (утв. ВС СССР 31.05.1991 N 2211-1) (ред. от 26.11.2001) // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 26. Ст. 733.

Законодательное определение "услуги" также содержится в п. 5 ст. 38 Налогового кодекса Российской Федерации (ч. 1) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ, "услугой для целей налогообложения признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе этой деятельности" <8>. Отметим признаки услуги: 1) прежде всего это деятельность, направленная на достижение установленной цели; 2) основная потребительская ценность услуги выражена в достижении определенного результата; 3) материального результата услуги нет; 4) процесс оказания услуги есть потребление его результата в процессе оказания, а значит, именно по этому основанию он не является автономным объектом сделки в гражданском праве <9>.

<8> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3824.
<9> См.: Халудорова С.В. Понятие "услуга" в российском законодательстве // Гражданское право. 2012. N 4. С. 38 - 40.

Гражданский кодекс Российской Федерации достаточно оригинально закрепляет понятие "услуга" в ст. 128 "Объекты гражданских прав", не расшифровывая его содержание <10>. Пункт 1 ст. 779 дает лишь определение договора возмездного оказания услуг: "по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги" <11>.

<10> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (ред. от 02.12.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 5. Ст. 410.
<11> Там же.

В научной литературе по гражданскому праву понятие "услуга" относится к числу дискуссионных, прежде всего ввиду его схожести с понятием "работа" <12>.

<12> См.: Булатова Н. Правовая природа юридических услуг // Нотариус. 2009. N 5. С. 28 - 32; Вольвач Я.В. К вопросу о надлежащем исполнении договорного обязательства по оказанию услуг // Адвокат. 2013. N 6; Гришаев С.П. Работы и услуги как объекты гражданских прав: изменения в законодательстве // СПС "КонсультантПлюс". 2013.

Словарное определение понятия "работа": 1) процесс действия по глаголу работать; 2) результат такого действия; то, чем кто-либо занят; занятие; 3) место, где кто-либо работает, служит; 4) занятие, дело, служба как источник заработка. То, что сделано, изготовлено, создано; готовая продукция; 5) качество или способ изготовления <13>.

<13> См.: Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Русский язык, 2000.

Разграничение этих понятий можно выразить в виде следующей формулы: цель работы выражается в создании новой вещи или ее переработке с последующей передачей. Обязательства по выполнению работ представляют важность лишь ввиду того, что они служат предпосылкой для достижения конечного результата. Услуга же неотделима от положительного эффекта <14>.

<14> См.: Барков А.В. О цивилистической природе социальной услуги // Сфера услуг: гражданско-правовое регулирование: Сборник статей / А.В. Асосков, А.В. Барков, А.А. Богер и др.; Под ред. Е.А. Суханова, Л.В. Санниковой. М.: Инфотропик Медиа, 2011.

Далее рассмотрим понятие "государственная услуга". Бюджетный кодекс Российской Федерации в абз. 32. ст. 6 под государственными услугами понимает услуги, оказываемые органами государственной власти, государственными учреждениями и, в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами <15>. Учреждения, в которых могут оказываться услуги, подразделяются на казенные (абз. 39 ст. 6, абз. 2 ст. 69.1), бюджетные и автономные (абз. 3 ст. 69.1, ч. 1 ст. 78.1), некоммерческие организации, не являющиеся государственными (абз. 4 ст. 69.1) <16>. Согласно части 1 ст. 7.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" в качестве такой некоммерческой организации может выступать государственная компания <17>.

<15> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2013, с изм. от 03.02.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
<16> Там же.
<17> См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ред. от 21 февраля 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145.

Федеральный закон N 210-ФЗ в п. 1 ст. 2 как базовый документ, регламентирующий этот вид деятельности, несколько сужает круг субъектов, которые могут оказывать государственные услуги. В него включаются федеральные органы исполнительной власти, органы государственного внебюджетного фонда, исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Сама же услуга понимается как деятельность по реализации функций указанных органов по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих такие услуги.

В качестве заявителя Федеральный закон N 210-ФЗ указывает только физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченных представителей. То есть воспользоваться такими услугами может лишь ограниченный круг заказчиков, например, казенные учреждения. Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций), опубликованный на Едином портале государственных и муниципальных услуг <18>, содержит некоторую информацию о государственных услугах и лицах, которые оказывают такие услуги <19>. Этот реестр содержит информацию лишь о тех государственных услугах, которые предоставляются (осуществляются) федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также государственными учреждениями и иными организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) <20>. Как справедливо отмечает Е.Б. Лапина, Бюджетный кодекс РФ, давая определение государственным услугам, не исключает возможности иных органов государственной власти (судебных и законодательных) оказывать такие услуги <21>.

<18> URL: http://www.gosuslugi.ru (дата обращения: 27.03.2014).
<19> См.: О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций): Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. N 861 (ред. от 28 октября 2013 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 44. Ст. 6274.
<20> Положение о федеральной государственной информационной системе "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)": Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. N 861 (ред. от 28 октября 2013 г.). П. п. 2 - 4 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 44. Ст. 6274.
<21> Лапина Е.Б. Государственные закупки государственных услуг // Административное и муниципальное право. 2013. N 9. С. 901 - 909.

Представляет интерес форма оказания государственных или муниципальных услуг с точки зрения их платности. Статья 8 Федерального закона N 210-ФЗ закрепляет, что государственные и муниципальные услуги могут быть оказаны на бесплатной основе, за предоставление государственных услуг может взиматься государственная пошлина, а также государственные услуги могут оказываться за счет средств заявителя.

По степени распространенности наиболее популярной формой финансирования государственных услуг являются налоговые платежи. В соответствии с Налоговым кодексом РФ налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, сюда же относится и финансирование государственных услуг <22>.

<22> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (ред. от 28.12.2013). Ч. 1 ст. 8 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3824.

Такая позиция получила широкое распространение в юридических источниках. Так, известно латинское изречение: "Nam neque quites gentium sine armis, neque arma sine stipendia, neque stipendia sine tributis, haberi quent" - невозможно иметь ни мир между народами без армий, ни армий без того, чтобы не платить им деньги, ни деньги без взимания налогов <23>. "В обществе существуют потребности до того общие, до того повсеместные, что члены общества для удовлетворения их прибегают к услугам правительства. Такова, например, потребность в безопасности. Люди соглашаются платить налоги, чтобы таким образом вознаграждать тех, кто оказывает услуги по обеспечению общей безопасности", - писал французский экономист середины XIX в. Ф. Бастиа <24>. Определенные обязанности (принятие нормативных правовых актов, обеспечение суверенитета страны, правосудие...) исполняются только государством. Соответственно, государство осуществляет расходы и объективно нуждается в доходах (как на исполнение соответствующих историческому периоду обязанностей перед обществом, так и на свое содержание) <25>.

<23> См.: Латинские юридические изречения / Сост. проф. Е.И. Темнов. М., 2003. С. 256.
<24> Бастиа Ф. Грабеж по закону / Пер. с англ. Челябинск, 2006. С. 232.
<25> Тютин Д.В. Налоговое право: Курс лекций // СПС "КонсультантПлюс". 2013.

Некоторые государственные услуги в соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона N 210-ФЗ оказываются на бесплатной основе, но их финансирование так или иначе все равно реализовывается из бюджетов соответствующих уровней (в том числе и за счет налоговых поступлений).

Вторым видом финансирования государственных услуг выступает государственная пошлина, возможность взимания которой установлена ч. 2. ст. 8 Федерального закона N 210-ФЗ. Государственная пошлина, в соответствии с Налоговым кодексом РФ, - это обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) <26>. Получается, что государственные услуги могут оказываться в том числе и за юридически значимые действия, реализовываться органами государственной власти, с условием уплаты государственной пошлины.

<26> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (ред. от 28.12.2013). Ч. 2 ст. 8 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3824.

Также существуют и иные виды платежей за оказание государственных услуг, которые в отечественной правовой системе не получили какого-либо специального наименования. В частности, в соответствии с информацией, размещенной на Едином портале государственных и муниципальных услуг, является государственной услугой предоставление сведений из Единого государственного реестра юридических лиц. За этот вид услуг, согласно п. 23 Правил ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений, предусмотрена плата, не являющаяся государственной пошлиной <27>.

<27> См.: О Едином государственном реестре юридических лиц: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 26. Ст. 2585.

Несколько слов о содержании понятия "муниципальная услуга". Согласно действующему законодательству, муниципальная услуга - это "деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <28> и уставами муниципальных образований.

<28> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Представленное определение позволяет выделить следующие признаки муниципальной услуги: заявительный порядок, ограниченный рамками полномочий органа власти, в рамках действующего законодательства.

При этом заявительный порядок предполагает обращение заявителя с запросом о предоставлении услуги, которое может быть выражено в устной, письменной, электронной форме.

С учетом изложенного рассмотрим подробнее формы предоставления государственных и муниципальных услуг.

Во-первых, через портал государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru). Запрос и иные документы копируются и заполняются в электронном виде, что, без сомнения, значительно упрощает процедуру получения такой услуги, уплату пошлины. Однако до недавнего времени проблемой оставалась идентификация заявителя. Проблема частично была решена путем введения электронной подписи.

Под электронной подписью понимается информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию <29>.

<29> Об электронной подписи: Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 15. Ст. 2036.

Во-вторых, через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее по тексту - МФЦ) организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным Федеральным законом N 210-ФЗ, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна".

Отметим, что законодатель не конкретизирует организационно-правовую форму и уровень создания МФЦ. Принцип "одного окна", в свою очередь, предполагает, что достаточно однократного обращения заявителя с запросом. Взаимодействие с предоставляющими муниципальные услуги органами уже осуществляется без участия этого субъекта правоотношений. Дополнительные запросы, справки и копии документов МФЦ осуществляет самостоятельно. Заявитель лишь получает готовую услугу <30>.

<30> См.: Гриценко Е.В., Бабелюк Е.Г. Правовой статус многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в России и европейский опыт организации "службы единого окна" // Закон. 2012. N 6. С. 159 - 171; Бледнова Е.М. Многофункциональные центры оказания государственных услуг в структуре гарантий реализации права на информацию // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6. С. 28 - 30.

Получается, МФЦ по своей юридической природе - это посредник между государственными, муниципальными органами и гражданами, цель функционирования которого выражается в оптимизации процессов и процедур в управленческой сфере. И если это будет нормативно предусмотрено, то допускается передача МФЦ и иных полномочий, перечень которых оставлен открытым.

Указанная нормативная конструкция, по мнению некоторых авторов, может привести к нарушению принципа достаточной законодательной основы для передачи полномочий частным субъектам <31>. И с этим трудно не согласиться ввиду прямого разрешения МФЦ (ч. 1.1 ст. 16 Федерального закона N 210-ФЗ) привлекать для реализации своих функций иные организации.

<31> Гриценко Е.В. Конституционные основы и правовые формы привлечения частных субъектов к решению муниципальных задач в России в сравнительной перспективе // Закон. 2013. N 2. С. 113 - 128.

В-третьих, с помощью универсальной электронной карты (ч. 1 ст. 22 Федерального закона N 210-ФЗ), которая представляет собой материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем в визуальной (графической) и электронной (машиносчитываемой) формах информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации о пользователе картой, используемой для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг, оказание которых осуществляется с учетом положений Федерального закона N 210-ФЗ, в том числе для совершения в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, юридически значимых действий в электронной форме.

В соответствии со ст. 25 вышеуказанного Закона планировалась выдача универсальных электронных карт уже с 1 января 2012 г. по 31 декабря 2013 г. в заявительном порядке специально уполномоченными органами. Причем привязка к месту постоянной или временной регистрации гражданина при таком обращении (либо регионального закрепления по соответствующим региональным представительствам) отсутствует, что, на наш взгляд, могло бы привести к ряду затруднений при реализации указанного положения в районах с высокой плотностью населения <32>.

<32> Криворучко С.В., Лопатин В.А. Национальная платежная система: структура, технологии, регулирование. Международный опыт, российская практика. М.: КНОРУС, ЦИПСиР, 2013. 456 с.

В настоящее время, однако, в связи с рядом технических трудностей универсальная электронная карта государственных и муниципальных услуг не введена и существует в качестве нормативного установления.

Одним из проблемных моментов, закрепленных в Федеральном законе N 210-ФЗ, является, на наш взгляд, сама процедура электронной идентификации. Дело в том, что согласно ст. 26 указанного Закона право гражданина отказаться от получения универсальной электронной карты сохраняется несколько оригинальным образом. Так, установлен срок такого отказа (до 1 января 2015 г.), и если гражданин такое заявление (форма которого законодательно не установлена) не подал, то выдача гражданину универсальной электронной карты происходит автоматически на основании информации, имеющейся у исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

У гражданина, по сути, остается право либо отказаться от универсальной электронной карты, либо выбрать банк, обеспечивающий предоставление услуг в рамках электронного банковского приложения, из числа банков, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией.

При этом, если такое согласие получено (или гражданин просто об этом не знал и ему универсальная электронная карта была выдана автоматически), то уполномоченная организация по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт, не оказывая гражданину каких-либо услуг, по сути, приобретает право распоряжения его персональными данными по своему усмотрению <33>. Указанное положение вытекает из смысла Федерального закона N 152-ФЗ "О персональных данных" <34>.

<33> См.: Яковлева О. Как юридически грамотно отказаться от универсальной электронной карты // URL: http://ruskline.ru/news_rl/2014/01/10/kak_yuridicheski_gramotno_otkazatsya_ot_universalnoj_elektronnoj_karty/&?print=y (дата обращения: 10.04.2014).
<34> См.: О персональных данных: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3451.

По замыслу законодателя карта позволит упростить процедуру предоставления государственных и муниципальных услуг (получение коммунальных услуг, оплаты пошлин и т.д.), однако учет таких карт, риск утраты или взлома, на наш взгляд, приведет к появлению новых категорий преступлений мошеннического характера. Полагаем, более эффективным было бы рассмотреть проект, предусматривающий процедуру идентификации лица с хранением необходимой информации о нем в специальных информационных хранилищах, соответствующий уровень их взаимодействия и защиты.

Представляет интерес позиция С.И. Семилетова, В.Ю. Соловьева, которые предлагают для этих целей в качестве альтернативы сети Интернет создать действующую параллельно государственную доверенную федеральную открытую сеть. Она должна быть полностью подконтрольна государству, и в ней будет исключена анонимность субъектов взаимодействия. Все физические и юридические лица, должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления должны быть зарегистрированы в соответствующих базах данных. Персонификация осуществляется с помощью личных кабинетов и системы идентификации личности. Электронный документооборот в такой сети может быть организован и без электронной подписи, путем обмена документами или совершением необходимых конклюдентных действий <35>.

<35> См.: Семилетов С.И., Соловьев В.Ю. Законодательная база электронного документооборота в Российской Федерации // Информационное право. 2011. N 3. С. 7 - 13.

Такая сеть должна развиваться и строиться на основе государственной сети RSNet (Russian State Network), правовая основа создания которой заложена соответствующими документами <36>. В ней необходимо создать систему универсальных идентификаторов (URI) как "корневых" идентификаторов органов государственной власти и МСУ (в обязательном порядке), юридических и физических лиц, их ресурсов, сервисов и официальных электронных e-mail адресов с построением системы авторизации в сети абонентов - пользователей мобильных телефонов и их SIM-карт (ENUM) <37>. Электронные документы в такой сети будут защищены, а услуги будут гарантированно предоставляться, ввиду того, что субъекты в соответствии с законодательством будут нести полную ответственность за свои действия <38>.

<36> См.: О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена: Указ Президента РФ от 17 марта 2008 г. N 351 (ред. от 14.01.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 12. Ст. 1110; Об утверждении Положения о сегменте информационно-телекоммуникационной сети Интернет для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Приказ ФСО РФ от 4 сентября 2009 г. N 487 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 38. 21 сентября.
<37> См.: Семилетов С.И., Соловьев В.Ю. Указ. соч.
<38> Там же.

Следует особо указать, что на сегодняшний день законодатель рассматривает возможность создания универсальной электронной карты только для физических лиц. Юридические лица в описываемые правоотношения не включаются, что, без сомнения, нарушает общий принцип равенства прав их участников <39>.

<39> См.: Дмитриева Е.А. Предоставление муниципальных услуг в электронной форме: современное состояние и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 3. С. 51 - 54.

И, наконец, в-четвертых, законодатель предусмотрел иные средства для оказания государственных и муниципальных услуг. Закрепление подобного положения, видимо, предполагает возможность использования новых технических средств и технологий при оказании государственной или муниципальной услуги в части времени, необходимого для изложения самого запроса, получения ответа, доведения его до заявителя и т.д.

Также предполагается, что заявитель может получить консультацию у сотрудника органа о порядке оказания соответствующей услуги, при этом отказ в предоставлении консультации незаконен и может быть обжалован в вышестоящую инстанцию. Обращение также возможно по вопросам, связанным с оказанием государственных и муниципальных услуг с использованием почтовой связи, электронной почты, а также телефонной связи, форм на официальном сайте органа власти, если последние два способа консультаций используются органом.

На наш взгляд, на сегодняшний день статус МФЦ по отношению к заявителю остается не до конца определенным. Обращаясь в государственный орган с заявлением о предоставлении той или иной услуги напрямую, заявитель обладает пакетом правомочий, установленных статьей 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <40>. Однако действие такого Закона на МФЦ не распространяется ввиду того, что это не государственный орган и не орган местного самоуправления. В случае ошибки в предоставлении или непредоставления государственной или муниципальной услуги (например, при нарушении сроков предоставления услуги) выяснить, по чьей вине это произошло, будет затруднительно <41>.

<40> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060.
<41> См.: Васильев С.А. Проблемы развития организационно-правовых основ предоставления государственных и муниципальных услуг населению в многофункциональных центрах // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 12. С. 1572 - 1579.

Если МФЦ создано в организационно-правовой форме, отличной от государственного или муниципального учреждения, то привлечь его сотрудников к уголовной ответственности за получение взятки также не представляется возможным, т.к. субъектом этого преступления признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях <42>. Их можно будет привлечь лишь за коммерческий подкуп (ч. 3 ст. 204 УК РФ), но санкция по статье уступает составу "получение взятки". Для предвосхищения коррупционных проявлений может потребоваться дополнительная проработка статуса работника МФЦ, т.к. на сегодняшний день они могут быть привлечены к ответственности в рамках принятого регламента деятельности МФЦ, а также трудового законодательства.

<42> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (ред. от 3 февраля 2014 г.). Ч. 1 ст. 290 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.

Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать следующий вывод. Анализ действующего законодательства с точки зрения форм предоставления государственных и муниципальных услуг показывает в большинстве случаев ориентированность на обычные формы взаимодействия, включая документооборот на бумажных носителях. Следует констатировать большое количество административных барьеров и ограничений по взаимодействию в электронной форме. Как серьезную проблему следует отметить отсутствие хорошо проработанной нормативной базы, т.к. в качестве основных средств и инструментов для исполнения органами государственной и муниципальной власти своих функций и реализации предоставления государственных услуг выступает электронный документооборот. Содержание действующей нормативной базы показывает, что наметившаяся тенденция оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме предполагает серьезные усилия по комплексной переработке и систематизации законодательства, четкой отработке механизма правового регулирования в части реализации всех форм оказания государственных и муниципальных услуг.

Литература

  1. Барков А.В. О цивилистической природе социальной услуги // Сфера услуг: гражданско-правовое регулирование: Сборник статей / А.В. Асосков, А.В. Барков, А.А. Богер и др.; Под ред. Е.А. Суханова, Л.В. Санниковой. М.: Инфотропик Медиа, 2011.
  2. Бастиа Ф. Грабеж по закону / Пер. с англ. Челябинск, 2006. С. 232.
  3. Бледнова Е.М. Многофункциональные центры оказания государственных услуг в структуре гарантий реализации права на информацию // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6. С. 28 - 30.
  4. Булатова Н. Правовая природа юридических услуг // Нотариус. 2009. N 5. С. 28 - 32.
  5. Васильев С.А. Проблемы развития организационно-правовых основ предоставления государственных и муниципальных услуг населению в многофункциональных центрах // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 12. С. 1572 - 1579.
  6. Вольвач Я.В. К вопросу о надлежащем исполнении договорного обязательства по оказанию услуг // Адвокат. 2013. N 6.
  7. Гриценко Е.В., Бабелюк Е.Г. Правовой статус многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в России и европейский опыт организации "службы единого окна" // Закон. 2012. N 6. С. 159 - 171.
  8. Гриценко Е.В. Конституционные основы и правовые формы привлечения частных субъектов к решению муниципальных задач в России в сравнительной перспективе // Закон. 2013. N 2. С. 113 - 128.
  9. Гришаев С.П. Работы и услуги как объекты гражданских прав: изменения в законодательстве // СПС "КонсультантПлюс". 2013.
  10. Дмитриева Е.А. Предоставление муниципальных услуг в электронной форме: современное состояние и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 3. С. 51 - 54.
  11. Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Русский язык, 2000.
  12. Колер И. Гражданское право Германии / Пер. с нем.; Под ред. В.М. Нечаева. СПб.: Сенатская типография, 1910. С. 266.
  13. Криворучко С.В., Лопатин В.А. Национальная платежная система: структура, технологии, регулирование. Международный опыт, российская практика. М.: КНОРУС, ЦИПСиР, 2013. 456 с.
  14. Лапина Е.Б. Государственные закупки государственных услуг // Административное и муниципальное право. 2013. N 9. С. 901 - 909.
  15. Латинские юридические изречения / Сост. проф. Е.И. Темнов. М., 2003. С. 256.
  16. Михайлова Н.С. Система объектов гражданских прав и место вещей в этой системе // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2007. N 33.
  17. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1986. С. 729.
  18. Публичные услуги и право: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 355.
  19. Семилетов С.И., Соловьев В.Ю. Законодательная база электронного документооборота в Российской Федерации // Информационное право. 2011. N 3. С. 7 - 13.
  20. Тютин Д.В. Налоговое право: Курс лекций // СПС "КонсультантПлюс". 2013.
  21. Халудорова С.В. Понятие "услуга" в российском законодательстве // Гражданское право. 2012. N 4. С. 38 - 40.
  22. Яковлева О. Как юридически грамотно отказаться от универсальной электронной карты // URL: http://ruskline.ru/news_rl/2014/01/10/kak_yuridicheski_gramotno_otkazatsya_ot_universalnoj_elektronnoj_karty/&?print=y (дата обращения: 10.04.2014).