Мудрый Юрист

Классификационное положение президентской республики Как условие деятельности конституционного правосудия 1

<1> Публикация подготовлена по материалам выступления в рамках встречи делегации Конституционного Суда Российской Федерации с судьями Конституционного Суда Республики Чехии.

Арановский Константин Викторович, судья Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

В статье представлены политико-правовые свойства президентской республики с российскими и зарубежными их иллюстрациями и уточнениями ее положения в классификации республиканских государств. С ними автор связывает выводы относительно деятельности конституционной юстиции в президентской республике, в том числе об участии президентской власти в процедурах конституционного правосудия и об институциональном обеспечении такого участия, как, например, оригинальный российский институт постоянного полномочного представителя Президента в Конституционном Суде.

Ключевые слова: президентская республика, "смешанные" республиканские формы, конституционное правосудие.

Classification position of presidential republic as a prerequisite of constitutional justice operation

K.V. Aranovsky

Aranovsky Konstantin Viktorovich - Judge at the Russian Constitutional Court, Honoured Lawyer of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor.

Annotation. The article presents political-legal features of the presidential republic giving their Russian and foreign examples and clarifies its position in the classification of republican states. These features are the basis for the author's conclusions regarding constitutional justice operation in the presidential republic. Such conclusions, among others, deal with the participation of presidential power in constitutional justice procedures and institutional support of this participation, such as, for instance, the original Russian institute of the President's permanent Agent before the Constitutional Court of Russia.

Keywords: presidential republic, hybrid republican forms, constitutional justice.

Деятельность конституционного правосудия, многое предопределяя в правопорядке, сама отчасти обусловлена тем, в какой государственно-правовой обстановке развернута юстиция этого вида. Качество отправления и последствия, которые такое правосудие создает, зависят, кроме прочего, от того, насколько влиятельные институты верховной государственной власти вовлечены в судопроизводство по правовой охране Конституции, от занимаемых ими позиций и от их поведения как в конституционном процессе, так и за его пределами. Представить это все и оценить удобно в системно-структурном измерении, имея в виду, в частности и особенно, классификационное положение государства среди известных форм правления и обусловленное им распределение функций и полномочий между органами высшей власти.

Форма правления, казалось бы, больше относится к той стороне государственности, где действует не юстиция, а политическая и управленческая власть с правами предлагать и принимать законы, проводить выборы, собирать или распускать парламент, назначать на должности и увольнять в отставку, облагать налогами, ведать бюджетом, заключать международные договоры, администрировать и т.п. Форма правления, однако, определяет возможности властвующих учреждений государства относительно друг друга, взаимосвязь доступных им полномочий, других ресурсов влияния и, стало быть, политических, финансовых, административных интересов, которые вовлекают их в конституционное судопроизводство и в его последствия.

И если парламент и правительство при всякой форме правления причастны к законодательству и всегда имеют причины беспокоиться о судьбе законов, которую решает суд, то участие главы государства (его представителей) в процедурах конституционного контроля решительно отличается в противоположных друг другу формах правления. Участие это зависит не только от поведения конституционной юстиции, но и от того, оставлены ли главе государства ритуально-процедурные права с привилегиями политического посредника или же его полномочия позволяют ему на свое усмотрение, под свою ответственность принимать собственные решения, в том числе по составу правительства и его программе, по финансовым, военным, международным, прочим делам и, конечно, по выдвижению и поддержке законопроектов, обещанию и применению вето, притом что законы, созданные с участием и, тем более, под решающим влиянием главы государства, поступают в область конституционного контроля. Политически деятельное положение, взятое в общем, необходимо вводит его в русло конституционного правосудия на правах первостепенного интересанта во всем, что касается возбуждения, течения, итогов и последствий судебного состязания. И напротив, политический нейтралитет, которого ждут от главы государства в парламентских формах правления, навязывает ему по большей части спокойное поведение в процедурах конституционной юстиции и нечастое в них появление.

В России безотносительно к разнообразным и отчасти паллиативным намерениям составителей конституционного текста в 1993 г. учреждена и продолжается по сей день президентская республика, а Чехии недавние конституционные реформы, меняя (по закону 71/2012 Sb.) парламентское избрание президента на его избрание голосованием граждан, обещают президентскую республику с не вполне еще ясными, но непременными поправками к работе Конституционного суда. С этими видами президентскую республику полезно снова обсудить в российском, в других отдельных случаях и в обобщениях.

Известно, что обсуждать государства такого рода принято в противоположности (в бинарной оппозиции) к республике парламентской, как известна и та идея, что республики возможны в "смешанной" (полупрезидентской, президентско-парламентской, парламентско-президентской) форме. Эта идея расставляет республиканские государства в триаду, где третий член как бы собирает в себе свойства парламентской и президентской республик сразу. Особенно это касается условий образования, деятельности, ответственности, отставки правительства. И кажется тогда, что президент уже не вполне главенствует над исполнительной властью и то ли слишком возвышен, чтобы самому участвовать в ее делах, то ли стоит от нее в стороне, так что она в значительной части отходит правительству под началом премьер-министра, который ведает ею по поручению парламентского большинства, и обязан парламенту верностью, политической ответственностью <2>.

<2> Республики "смешанной формы правления" обозначают тем, что верховная исполнительная власть в них отмечена "бицефальностью" (двуглавием), "распределена между президентом и правительством". Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах // Очерки конституционного права иностранных государств. М., 1999. С. 225.

И вправду, почему классификации не быть более дробной <3> и не учесть в ней те республики, где кроме "сильного" президента учреждена должность премьер-министра, где в его назначении, как и других министров, участвует парламент <4>, а конституция позволяет парламенту выразить недоверие правительству и, с другой стороны, делает возможным роспуск парламента президентским решением, где иногда предусмотрены министерская скрепа (контрасигнатура, виза) президентских актов и прочее, известное из парламентских форм правления <5>.

<3> Дробление классификации республик, между прочим, еще не крайний способ ответить на сложности в их структуре и в той обстановке, где они действуют. Можно услышать, например, о республиканских монархиях, что уже совсем лишает форму правления определенности. М. Дюверже предполагал еще прежде, чем "смешанная" республика поступила в научно-политический оборот, что под воздействием партий и партийных систем само "различение президентской и парламентской республики имеет тенденцию уйти в прошлое" (Дюверже М. Политические партии. М.: Академический проект, 2000. С. 427). В его предположении больше прямоты, чем в тех смешениях, где опорные различительные критерии упраздняют и приводят знание в беспорядок, но держат его в оболочке классификации, чтобы оставалось впечатление респектабельной научной строгости.
<4> Опережая изложение, заметим, что в назначении на должности, в том числе на министерские, парламент участвует едва ли не повсеместно с довольно заметными правами. Следовательно, этот признак изначально выглядит слабым поводом расширять двоичную классификацию республик до тройственной. Ведь и в "классической" президентской республике Президент США назначает на федеральные должности "по совету и с согласия" Сената. С другой стороны, во французской V Республике, откуда и начался энтузиазм по поводу смешения противоположных республиканских форм, Конституция 1958 г. в назначении правительства отдала все права президенту и не обязала его делиться этими правами с Национальным собранием. Удобно ли в обоснование "смешанной" республики класть именно участие парламента в министерских назначениях, если первая же иллюстрация этого республиканского семейства без такого признака обошлась?
<5> См. об этом, например: Ардан Ф. Франция: Государственная система. М., 1994, С. 165; Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994 и др.

Вот и в России вопреки, казалось бы, канонам президентской республики, помимо избираемого в народных голосованиях Президента, Конституция учреждает должность Председателя Правительства, поручает самому Правительству исполнительную власть (ч. 1 ст. 110), Председателю его позволяет подбирать кандидатуры заместителей и федеральных министров (ч. 2 ст. 112), определять основные направления деятельности Правительства (ст. 113). Это ли не повод подозревать в положении Правительства альтернативное подчинение со смещением его под начало сразу двух руководящих лиц, когда премьерские полномочия, при всей их внушительности, не отнимают у Президента прав руководить Правительством вплоть до поведения отдельных министров и министерств. Впечатление двойственности усугубляют правила, которые обязывают Председателя Правительства просить доверия (поддержки, одобрения) в Государственной Думе (ч. 4 ст. 117), делают согласие этой Палаты условием его назначения на должность (ч. 1 ст. 111) и вручают ей право решать судьбу Правительства, когда та ему в доверии откажет (ч. 3 ст. 117).

Не только российский, но и другие подобные случаи позволяют предполагать "смешанную" республику, когда при разделении условно соразмерных друг другу президентской и парламентской властей правительство то ли встает под начало их обеих, то ли получает себе отдельное и собственное руководство из рук первого своего - премьерствующего министра. В срединном этом положении правительству будто бы полагается частью выйти из-под президентского руководства, в каком оно бы оставалось, будь это сугубо президентская республика, и встать под руководство парламента, но тоже лишь частью, чтобы и президенту досталось что-нибудь из руководящих прав. И кажется тогда, что президенту остается то ли использовать эти права попеременно с парламентом, то ли частью их уступить премьер-министру, который соразмерно этой "уступке" в режиме политической ответственности уйдет под начало парламентского большинства или даже возглавит правительство в известном обособлении от выборных институтов республиканской верховной власти.

Но в обсуждении идей, особенно по гуманитарной части, полезно иметь в виду их происхождение, поскольку иные из них рождены не в спокойном изучении действительности и не в покорности объективной истине, а в том ученом усердии, которое следует гражданским страстям и политической злободневности в обстановке народных чаяний и тревог <6>. Исследовать такие идеи вернее не в том, что они сообщают, а в том, что они маркируют, чему дают симптом, что отрицают и какой "подпочвенный" интерес заслоняют собой. Иначе говоря, в научном смысле идеи этого рода имеют значение объекта, который существует в политико-правовой, социальной действительности со своими не всегда очевидными основаниями, создает последствия и позволяет себя наблюдать безотносительно к тому, достоверна ли идея. Недостоверность не делает идею бессильной, особенно когда она излагает мечту, веру и возвышает над обыденностью с ее неудобными законами.

<6> Не отказывая юристам в гражданственности и не омрачая образ юриспруденции пятном бездушия, как это бывает в предубеждениях, заметим, с другой стороны, что наша профессия вооружает полезными знаниями и навыками, но сама по себе не делает своих носителей заведомо лучшими гражданами. Юридическая, а тем более - политическая мысль не каждый раз производит на свет истинное и справедливое, и заключенная в ней убеждающая сила не дает ей морального превосходства. Конечно, в юридическом изложении голос гражданственности иногда звучит по-особенному внушительно, но идея, которую он произнесет, может быть столь же ошибочной, как и общие заблуждения.

Идея "смешанной" республики имеет утешительно-компромиссный смысл и явилась на свет именно в ту пору, когда известные республиканские формы казались кому-то грубыми и отжившими, опасными или несостоятельными <7>. Началось это во Франции и потом повторялось не раз. Парламентской III Республики французы не столько желали, сколько с нею смирились в отрицании республики президентской, ибо та при Шарле Луи Наполеоне обратилась в авторитарную Империю Наполеона III, чтобы пасть в позорном поражении от немцев и в кровопролитиях Коммуны. Но и III, а следом IV республика - обе парламентские - обесславили себя на войне, не справились с коммунистическими увлечениями, колониальным бременем, опасностью военного переворота и приблизились к распаду. Печальный опыт поощрял надежду на республику, свободную и от авторитарных рисков, и от избытка безответственной парламентской вольницы. Тогда и решили возобновить под началом генерала Ш. де Голля мощную президентскую власть, добавляя к ней, однако, формы и символы парламентской республики. Кто-то сразу распознал в них украшение, не предназначенное и не способное что-нибудь решительно поменять, а кого-то смешение разнонаправленных республиканских начал и вправду обнадеживало. Так случается, когда вера в разум и волю велит искать, изобретать изящное и умное, чтобы все устроилось хорошо и само бы наладилось в надежном механизме.

<7> В избирательных системах, например, подобные эволюции протекают, когда мажоритарный принцип кому-то кажется грубым и несправедливым к меньшинству, а кто-то недоволен пропорциональностью, потому что она обезличивает политику, поощряет засилье и разносортицу партий, мешает установиться власти ответственного большинства и образовать стабильное правительство. И тоже кажется, что дело поправит смешение, если обе системы механически соединить и применить их на выборах в один представительный орган, смиряя мажоритарную прямоту порцией пропорциональности, а пропорциональность - заградительными пунктами против меньшинства. Или же пробуют все синтезировать в нечто целое, используя делимый голос, избирательские преференции, панашаж (панаширование) с передачей голосов между партийными списками кандидатов и т.д. Как и в смешении республиканских форм, врожденные пороки надеются исправить, выбирая все лучшее и отбрасывая плохое. Не совсем, правда, ясно, почему умножиться должно именно лучшее, и отчего в таком смешении не соберутся изъяны, чтобы дать кумулятивный эффект, отчего дефекты исправит сложная система, если их не исправили в простой, и как не возрасти гражданским неудовольствиям, если прежде порицали одну систему, а механическое смешение позволит порицать сразу две, и почему сложные комбинации не повредят легитимности, не раздражат и не оставят граждан с чувством слишком хитрой электоральной игры?

И в России первый короткий опыт президентской республики немудрено было связать с политическими и социально-экономическими неустройствами, в которых он протекал. Кого-то он настораживал тем больше, что вручал исполнительную власть президенту слишком откровенно, не смягчая честной прямоты утешительными полумерами. Не случайно в Конституции 1993 г. эта власть условно отошла Правительству, оставляя Президента будто бы не совсем в нее вовлеченным.

Академический "дискурс" принял республику новой породы не без удовольствия. Ученой юриспруденции она прибавила разнообразия, которым та особенно дорожит, когда верность бесспорным истинам замыкает науку в границы господствующих категорий, не дает от них отступить и мешает ей прирастать новизной естествознания, объективного наблюдения. Это вынуждает правоведение оправдываться социально-политической актуальностью и пользой ремесла, перебирая научное свое достояние, чтобы добыть из его запасов новые оттенки и переливы незыблемых понятий. Их сомкнутый строй не дает себя поколебать значительными вторжениями, например, из этологии, биологии, психологии, а методология и стилистика делают предосудительными слишком заметные отклонения от того, что поддерживает авторитетная часть научного правоведения. Но без движения в науке тревожно, и его помогают создать синтез и анализ известного. В этом смысле юридическому государствоведению было нелишним "смешение" старых форм в политически актуальном типе республик. Еще меньше ему противилась политология, где за недостатком научной дисциплины и понятийной традиции от свежих идей не требуют определенности, как и объективной верификации.

И хотя ни политическая мощь, ни знаки научности сами по себе не делают идею верной, наукам все же принято доверять. Само обращение идей в ученой дискуссии добавляет им признания, долголетия, а потому и "смешанной" республике такая поддержка придает внушительности <8>.

<8> Помимо недостоверности, идея смешанной республики небезвредна, причем не тем, что отвлекает от полезных занятий науку, которой на заблуждения нужно тратиться, чтобы прийти к истине. Но столкновения с подробностями политико-правовой действительности и с общими о ней впечатлениями делают "смешанную" республику недостоверной, с одной стороны, а с другой - она тихо благоденствует в научной повседневности, поступает время от времени в политическое обсуждение и учит мириться с неправдой. Безразличие к истине не так безобидно по сравнению с той мечтательностью, которая бодрит какой-нибудь безгрешной или даже полезной, хотя бы и напрасной надеждой. В безразличии становится слишком легко обнадеживать, верить и быть потом почти честной жертвой обмана.

Ее, однако, опровергают факты структурно-системного и даже психологического порядка <9>, в отличие от бинарного противопоставления, где республиканские государства поставлены в естественную и непротиворечивую оппозицию <10>. Покоится это противопоставление на логической альтернативе, которая делит республики на два основных вида в зависимости от того, как они распределяют между высшими институтами государства верховное право представлять народ и принимать политические решения. Одни республики вверяют верховное это право парламенту, который на этом основании формирует свое правительство и ожидает политической сдержанности от им же избираемого президента, а в других парламент делит это право с президентом на том основании, что главу государства избирают в народных голосованиях, где он из того же суверенного источника, что и вся коллегия депутатов, получает равноценный, по меньшей мере, мандат на власть.

<9> Право живет человеческой психикой и во всем от нее зависит, начиная с восприятия: правоположения, чтобы им состояться в регулятивном эффекте и влиять на поведение участников правоотношений, нужно для начала распознать в законодательном изложении или в других знаках, обработать воспринятое, отозваться на него. Психология знает способность восприятия распределять воспринятое на "фон" и "фигуру" (см., например: Психология: учебник. М., 1999. С. 102 - 112). Это касается и простых ощущений (тактильных, болевых, звуковых, обонятельных, цветов, светотени), и явно осмысленных знаков (слов, изображений, выражений). Они поступают в поле восприятия, которое непроизвольно их разносит на актуальные впечатления и прочие (на фигуру и фон). И когда в республиках "смешанной", казалось бы, формы закон вводит бицефальную исполнительную власть, психика, начиная с восприятия, непринужденно это исправляет. В череде эпизодов и контекстов, где бывает замечено правительство, граждане, не говоря уже о министрах и парламентариях, распознают не две, но одну инстанцию, которой правительство прямо и регулярно отвечает лояльностью. И если видеть в премьер-министре лицо, подчиненное президенту, это многое в его положении предрешит, как бы внушительно ни выглядели записанные за ним права. Сумма впечатлений, с которыми президента замечают в поручениях, назначениях, отставках министров, не позволит признать и за парламентом прав на руководство правительством. Ту часть прав, с которой парламенту как бы предназначено руководить правительством в отвлеченных республиканских "смешениях", восприятие оттесняет "фигурой" президента и в итоге поддерживает по этому поводу иные стойкие представления. Формальные права, с которыми парламент мог бы притязать на такую власть, убывают в область фона и так там бледнеют, что на них перестают полагаться. Это, однако, не мешает различать и ожидать парламентские расследования, отчеты и критику правительства, потому что такие впечатления о парламентской власти расположены не в том "поле", где восприятие определяет знаки политической лояльности и ее носителей, а в том пространстве, где оно вместо субординации распознает контролирующую власть и объекты (субъекты), поставленные под парламентский контроль.
<10> Не выставляя бессознательное в бинарных (парных) оппозициях решающим доводом, заметим все же, что, начиная с К. Леви-Стросса, принцип структурного толкования сделал их общим местом и обозначил ими влиятельное тяготение в языке (фонетике, письме и т.д.), магии и религии, искусстве и пище, в родстве и браке и в других частях человеческой жизни, не исключая права (см.: Леви-Стросс К. Структурная антропология. URL: http://lib.rus.ec/b/370139/read).

Так два вида республик выглядят в общем, но люди и обстоятельства распределяют верховные права каждый раз неодинаково, что делает все республики разнообразными, пресекая этим их тождество, но не отменяя принципиального их родства внутри обоих классов. Распределение таких прав бывает столь неравномерным, что президенту достается иногда не только свой участок власти, но и политическое преимущество над самим парламентом, как это случается в так называемых сверхпрезидентских республиках. Случаются и попытки сместить преимущества к парламенту, но не до того, разумеется, чтобы у главы государства с народным выборным мандатом совсем не осталось решающих прав <11>.

<11> Называют это, например, на Украине, парламентско-президентской формой правления. Такое название интригует, но не убеждает ни практичностью, ни новизной замысла и тонет в противоречиях, когда одной своей частью "парламентско-президентская" (президентско-парламентская?) республика сообщает, что президент не безвластен, как и во всех президентских республиках, а другой своей частью намекает на прерогативы парламента, не добавляя ни точности, ни смысла к тому, что и так известно, ибо республики, в общем, не отказывают парламенту ни во влиянии, ни в способности его нарастить в пределах одной республиканской формы.

Подробности в распределении полномочий уточняют главную республиканскую альтернативу, не пуская в нее, однако, третьих участников. Вопрос о том, ограничен президент ритуально-посредническими правами или ему доступна решающая власть, каждый раз допускает лишь два ответа. И в той части альтернативы, где президенту достается право властвовать, детали и частности не только не меняют главного принципа, но и сами ему подчиняются. Президентская республика делает главу государства политически самостоятельной фигурой с некоторым набором пригодных для этого полномочий. Их набор никогда у президентов не совпадает, как не совпадает и состав политико-правовых ограничений. Но и с ними президентская республика состоится, если ограничения не отнимут у президента всех решающих прав и оставят его в действительной власти, хотя бы и ограниченной, тем более, что ограничена она всегда и даже в суперпрезидентских режимах в какой-нибудь части стеснена самим присутствием парламента и его полномочиями.

Политическую самостоятельность президенту, а республике - президентскую форму вручает само избрание главы государства, которое протекает без решающего парламентского участия <12>. Публичные президентские выборы образуют длящееся национальное событие, вовлекают в себя множество участников и часто пользуются более значительным вниманием, чем выборы депутатов. На таких выборах, как правило, множество интересантов многим рискуют и многое тратят - политические ресурсы, энергию, деньги, а влиятельные части общества связывают с ними серьезные, если не судьбоносные, ожидания. В них нельзя победить, если не вести себя победителем, и выйти из них нельзя, не обременяя себя обязательствами. И лишь в отвлеченной фантазии можно вообразить, как победившие президенты оставляют свое избрание без решающих последствий, уступая кому-нибудь свою власть и вставая над политической повседневностью или уходя от нее куда-нибудь в сторону <13>, чтобы иногда примирять конфликтующих и украшать государственность своим величием.

<12> Прямые выборы (или косвенные, как в США) - не единственное и не обязательное условие влиятельной президентской власти, потому что избрание президента в парламенте эту власть не исключает и позволяет ей быть госпожой положения, как это стало известно в президентство К. Ататюрка во главе созданной им республиканской Турции. После трактата М. Дюверже (см.: Политические партии. М.: Академический проект, 2000. С. 427.) поправки в типологию государств связывают с партиями и партийными системами, что небезосновательно, например, для современной Литвы, где президент Д. Грибаускайте действует решительнее, чем обычно это делают главы парламентских республик, и держит правительство под своим руководством, пока это возможно в существующей парламентско-партийной обстановке.
<13> Членам российского Правительства Президент В.В. Путин сказал: "Не может быть так, что правительство работает само по себе, а обещания, данные стране? - сами по себе...; Люди в свое время голосовали не только за конкретного кандидата - имею в виду президента, но и голосовали за программы. Это не означает, что у правительства в ходе работы не может появляться своих идей, своих собственных представлений о развитии той или иной сферы. Правительство по Конституции - высший орган исполнительной власти со всеми вытекающими последствиями, но одно не должно подменять другое" (Интерфакс. 2012. 27 декабря).

Практически невероятно, чтобы общенациональные выборы, имея такие предпосылки, основания и последствия, оставили главу государства политически бездеятельным и бесправным. И если сказанного достаточно, чтобы эту перспективу не обсуждать, то останется решить, где права президента вернее всего найдут применение и может ли, в частности, правительство во главе с премьер-министром укрыться от президентского руководства под сенью парламента с видами на политическую ответственность перед парламентским большинством?

Пусть это и очевидно, но все же нужно заметить, что в триаде властвующих ветвей действуют парламент, правительство и суды. Выставлять влиятельную президентскую власть из этой триады можно лишь умозрительно, потому что самое существенное происходит в ее границах. Как бы он ведал, например, внешней или военной политикой, когда бы министры иностранных дел и обороны подчинялись лишь своему председателю, а не президенту? Как президенту быть верховным главнокомандующим вооруженными силами, не имея руководящей власти над военным министерством, или назначать от государства послов - в стороне, вопреки тому, что в целом происходит в министерствах, или просто оформлять своими актами министерские решения, как это принято в парламентской республике? Если полномочия президента позволяют ему влиять даже на законодательство, определяя в нем подчас самое значительное, а иногда и на судейство, то правительство и национальное управление и подавно доступны президентской власти, потому что ближе с ней связаны исторически, функционально и структурно. Нельзя же думать всерьез, что свою деятельность реально властвующий президент ограничит законодательными починами, наложением вето на принятые законы и судейскими назначениями, а правительство предоставит себе самому или депутатам.

По происхождению и по назначению своему правительство - институт инструментальный, и в обстановке законной государственности это предрешает ему зависимое положение при систематическом подчинении верховной инстанции. Свободным от политической ответственности правительство остается только там, где формы государства расстроены, близятся к распаду или, напротив, не настолько устоялись в прочных правилах, чтобы распознать в них понятный образ правления.

Имея над собою больше одной высшей инстанции, правительство решало бы, которой из них вверить свою лояльность, особенно при разделении властей, когда кабинету время от времени поступали бы противоположные друг другу задания, а парламент и президент соперничали бы за влияние на него <14>. Такое соперничество ослабит или упразднит министерскую ответственность и повредит любому государству, но больше всего - республике, которая отдает первенство властям с мандатом, добытым в народных выборах, и определенно отрицает свободу правительства от политической ответственности.

<14> Исходя из этого риска, в Индии, например, предложение избирать губернатора штата прямыми выборами не имело успеха: "... наличие двух центральных фигур в системе высших органов власти, а именно губернатора и главного министра - главы Правительства, определяемых электоратом, может привести к возникновению между ними трений". Касаткина Н.М. Глава исполнительной власти субъекта Федерации // Очерки конституционного права иностранных государств. М., 1999. С. 251.

Разделение властей, пусть не повсеместно и с оговорками, но в общем утвердилось во взаимосвязи и в распределении законодательных, исполнительных и судебных полномочий между не соподчиненными институтами вплоть до палат парламента и отраслей правосудия. Не укоренилось оно, однако, в национальной администрации, которую не могут возглавлять власти, друг другу не соподчиненные. В управленческих делах вопрос подчинения имеет односложное решение, и не оттого, что его предпочитают ради пользы, а потому, что иначе решить нельзя - не напрасно М.М. Сперанский замечал: "... существо части исполнительной требует по всей необходимости единства" <15>. Опыты многоглавой администрации, где в общей области дел правят и решают соразмерные друг другу носители власти, всегда завершались либо смещением прав в пользу одного, либо мучительной неопределенностью затяжного двоевластия, многовластия и даже безвластия, как это происходит в разных местах ближнего российского зарубежья. В Риме со сдвоенным его консулатом консулы чередовались, чтобы каждый раз в отведенный участок времени власть находилась в руках одного правителя. В Античности, Средневековье, в Новое время единовластие непременно подводило черту недолгим двоецарствиям, триумвиратам и тетрархиям.

<15> Введение к уложению государственных законов М.М. Сперанского // Конституционное право России. Новосибирск, 2000. С. 46.

В республиках президентской формы при образовании правительства президент властвует на правах верховной инстанции, и субординацией правительство обязано ему. И даже право парламента выразить правительству недоверие проявит себя с поправками на президентские прерогативы в отношении исполнительной власти. В России Государственная Дума, хотя и вправе отказать Правительству в доверии, но с иными последствиями, чем это бывает в парламентских республиках. В президентских республиках акт парламентского неодобрения не предрешает отставку правительства, но образует юридический факт, из которого следует обязанность президента решить по своему усмотрению - уволить министров, чтобы выйти из разногласий с парламентом, или же оставить их в должности, распуская сам парламент <16>. Случалось, например, что Ж. Помпиду вопреки отрицательному вотуму Национального собрания сохранял свое правительство или, напротив, увольнял его, когда министры получали в парламенте поддержку. Так и в России Е.М. Примаков при поддержке Государственной Думы возглавил Правительство и провел в должности несколько месяцев в 1998 - 1999 гг., чтобы с той же поддержкой уйти в отставку. Иначе говоря, в этой части парламент располагает в отношении к правительству не руководящими, а контрольными правами, которые решающих отличий между республиками не создают, потому что изначально присущи, хотя и в разных объемах, парламенту во всех формах правления, где он есть. И так же повсеместно парламенты издают законы, подчинение которым составляет столь общее условие, что правительство, исполняющее парламентский закон, президентской республике ничем не противоречит.

<16> Так и в дуалистических монархиях государи, не отдавая парламенту своих прав, полагали иногда за благо отставить министра и целый кабинет, чтобы смирить общественность и положить конец парламентскому неодобрению.

Министры, особенно первые, бывают очень заметны, когда они деятельны и влиятельны. Ж.-Б. Кольбер в период правления самого Людовика XIV оставил в истории яркий след, не посягая этим, однако, на абсолютную монархию, с которой покончила лишь революция. Не менее ярко себя показали М.М. Сперанский, П.А. Столыпин. Но если самодержавие дает простор министерским талантам, то президентская республика тем более их не отрицает, располагая премьер-министра во вторых порядках власти. Более того, премьерство можно исполнять даже так, что это внесет, кроме деловых разногласий, интригующие знаки политического разобщения между президентом и премьером. Но и эта дистанция общего сценария не меняет и длится до тех только пор, пока президент полагает ее возможной. И ему она, кстати, бывает небесполезной, позволяя в политических неудачах возобновить на республиканской почве старую веру, где король безгрешен, а виноваты одни лишь министры.

Если должность премьер-министра в республиканском "штатном расписании" нужно учесть непременно так, чтобы это создавало отдельный республиканский класс, то с теми же последствиями придется учесть, например, право президента назначать референдум, которое выглядит не менее значительно, чем назначение премьеров. Не завести ли тогда в науке президентско-референдарную (плебисцитарную) республику, если во Франции, например, институт референдума поставлен в границы президентской власти? Правда, в какой класс тогда отойдет российская республика, если она, столь похожая на французскую, все-таки оставляет президента без права назначать референдумы?

Первых министров называют иногда "административными" или "техническими" премьерами, имея в виду не малозначительность их положения, а субординацию и качество правоотношений между премьер-министром и президентом. Конечно, административно-технический оттенок бывает не самым заметным в поведении председателей российского, например, Правительства, что делает неочевидным их субординацию президентской власти, смущая представления о ее первенстве. Но осуществление власти не исчерпывается лишь соблюдением правил, и правила формы правления решают не все, особенно, если их действие что-нибудь осложняет. Например, в общественных взглядах на председательство в российском Правительстве эти правила могли когда-то осложнять президентское прошлое премьера и ожидания предстоящего ему президентства. Однако и тогда форма президентской республики оставалась в силе, проступая, например, в поручениях Президента Правительству и в знаках субординации, которой определенно ему отвечали и продолжают отвечать премьеры и другие министры.

Если правила государственности что-нибудь значат, она не прекратится и не изменит себе, даже когда часть ее основных институтов на время выходит из отведенной им роли, отклоняется от ожиданий и ведет себя необычно. Исключение не отменяет правил и форм, если они преобладают и могут себя восстановить после частных отступлений. В США и во Франции президентская республика не пресеклась лишь оттого, что В. Вильсон последние полтора года своего правления отошел по болезни от дел, а на исходе президентства Ф. Миттерана премьер-министр Ж. Ширак открыл ему оппозицию, чтобы, ничего уже не теряя, ярко о себе заявить и самому потом победить в президентских выборах. Господствующие правила скорее подчинят себе и выправят частности, чем уступят им <17>. Так контрасигнатура, в парламентских формах способная оградить главу государства от принятия самовольных решений и сложить всю за них ответственность на правительство <18>, не сделает "смешанной" президентскую республику и сама будет исправлена, если в нее попадет. Не министрам она даст право контролировать акты президента, а самому президенту позволит возлагать на министров ответственность за качество и за исполнение принятых им решений <19>.

<17> Уругвай, Эквадор, Перу, Замбия и подобные им государства заводили у себя, кроме премьерства, эффектные средства парламентского контроля, включая утверждение правительственных программ, право вотума, контрасигнатуру, что не мешало им оставаться определенно президентскими республиками.
<18> "Никакой акт Президента республики не действителен, если он не завизирован предложившими его министрами, которые за это ответственны" (ст. 89 Конституции Итальянской Республики).
<19> В силу ст. 22 Конституции французские министры визируют акты не только президента, но и премьер-министра. Если бы контрасигнатура ограждала президента от исполнительной власти, то и у премьер-министра она бы эту власть отняла, отпуская членов правительства в немыслимое самовластье министериализма.

В общем, детали и частности всегда вносят разнообразие, которое, однако, не каждый раз дает коренные критерии, чтобы основать на них правильную классификацию. Если в классификации вместо капитальных оснований полагаться на броские подробности и отвлеченные идеи, то к президентским и парламентским республикам придется добавить не только полупрезидентские, но и президентские "на-четверть" или парламентские "на-треть", смешанные ради разнообразия в научно-политическом уме <20>. Сличая США и Францию и "сосчитав" президентские полномочия вместе с обременениями, попробуем решить - отнимать или прибавлять "дроби" и которую из республик "укоротить" или нарастить, имея в виду, что американский президент обязан "по совету и с согласия Сената" назначать на должности, а Конституция Франции не связывает президента парламентскими "советами" на этот счет (ст. 13), дает ему, в отличие от Президента США, право назначать референдум (ст. 11), распускать Национальное собрание (ст. 12). Во Франции, а не в США законодательная власть заключена в закрытый перечень, с тем чтобы за его пределами правовое регулирование осталось в области регламентарной власти (административной, осуществляемой в "регламентах"), которую контролирует президент, назначая премьер-министра, председательствуя в Совете министров, подписывая принятые в нем декреты, ордонансы и т.д. (ст. 8, 9, 34, 37 Конституции Французской Республики). Где президентская республика полномерна и где она усечена, если во Франции, а не в США Конституция дает президенту больше прав и меньше его стесняет по ряду существенных полномочий? А впрочем, не вернее ли оставить целым общий класс президентских республик в их решающих свойствах, не забывая, конечно, разницу в частностях, в том числе существенных, с которыми они всегда заметно отличаются одна от другой?

<20> Как ни причудливы эти республиканские "дроби", но их вправду иной раз заводят, может быть ради почетного сходства с точными науками, безо всякой, впрочем, их точности и без намека на ясную метрическую шкалу или операбельные числа. Математики в таком дроблении мало, зато вдоволь воображения, сила которого определяется тем, насколько фантазии пленительны и сколько сочувствующих умов они соберут. Образ "полупрезидентской" республики вышел в этом смысле довольно успешным, чего не скажешь, например, о "3/4-президентской республике" по О.Г. Румянцеву (см.: Румянцев О.Г. Перспективы конституционной реформы в Российской Федерации // Актуальные вопросы развития российского парламентаризма на современном этапе. М., 2012. С. 48). В написании политико-правовой картины бинарное, вероятно, преобладает даже там, где его, казалось бы, явно теснит тринитарное. Сам образ полупрезидентской республики, будто бы отвергая двойственную оппозицию, на двойственность же и опирается, потому что, лишь разделяя надвое, можно получить половины. Не без того, наверное, предпочитают полупрезидентскую республику столь же сомнительным, но более дробным республиканским смесям.

Россия - президентская республика не столько по титулу, сколько по правовому существу, что, вероятно, не слишком противоречит исторической традиции и не лишено исторической перспективы <21>. Именно президента эта форма правления делает институтом, который в последнем счете отвечает за состояние и работу исполнительной власти и не позволяет ему эту ответственность разделить даже с парламентом. Такая определенность делает обязательства строгими и добавляет правилам ясности. Обнажая риски и распрямляя двусмысленности, она, конечно, мешает мечтать о невозможном и вынуждает к ответственности голосующих граждан, соискателей и носителей власти. Ответственность, однако, нужна конституционному праву больше, чем приятные неопределенности.

<21> Конкуренция личной власти с коллективизмом не исключена, потому что государственно-правовая традиция в России принципиально поддерживает их обоих. Не менее вероятна, однако, гармония общенародных начал с традиционными тяготениями к единовластию.

Президентская республика предполагает деятельное участие президентской власти в конституционном правосудии, если, конечно, это правосудие действительно существует и решает что-нибудь заметное <22>. Парламентская республика тоже не исключает президентской активности в области конституционного правосудия, но не делает ее непременной. Политический нейтралитет, который она президенту навязывает, не отнимает у него права настаивать на соблюдении конституционных приличий, быть арбитром в разногласиях и приводить в действие подходящие для этого процедуры. Оставаясь вне политической игры, президент иногда имеет поводы самому вступиться за конституционный правопорядок в компетентном суде, но еще больше - поощрить к тому субъектов, чье обращение предпочтительнее, поскольку в суде принято защищать интерес, а президенту парламентской республики не рекомендуется высказываться в политической заинтересованности <23>.

<22> Нельзя, например, в странах, причастных к романо-германскому праву, рассчитывать на конституционный контроль законов в судах общей юрисдикции. Там, где страны Европы решают обойтись без конституционных судов и советов, конституционное правосудие почти незаметно, и если в Республике Корее, учредившей Конституционный Суд, конституционный контроль протекает оживленно, то в Японии, которая оставила его за Верховным Судом, за 60 лет не найдется и десятка решений по поводу конституционности законов.

В семье континентального права регулярная юстиция призвана по традиции правильно понимать и применять закон, не вступая в открытое обсуждение возможных его дефектов, а профессиональная и гражданская общественность не ждут от нее конституционного контроля. Регулярные суды могут в нем участвовать, если им поручают не "судить закон", а изложить в запросе сомнения в его конституционности, оставляя решение специальной конституционной юстиции.

<23> Так, промульгируя правительственный законопроект о передаче функций главного института судебно-правовой системы министерству юстиции с их заметным изъятием у Высшего совета судей и прокуроров, Абдуллах Гюль - Президент Турции, посчитал "более правильным передать его спорные пункты, кроме уже исправленных, на рассмотрение в Конституционный суд" (см.: Сообщение РАПСИ от 26 февраля 2014 года).

В президентской республике глава государства сам принимает решения, в том числе нормативные, которые время от времени прямо или косвенно попадают в область конституционного контроля. И современная российская государственность с самого своего начала знает случаи, когда сложное взаимодействие президентской власти с конституционным правосудием приводило к важным решениям со многими последствиями в конституционном праве.

Так, Постановлением от 14 января 1992 г. N 1-П-У Конституционный Суд признал решительно неконституционным Указ Президента от 19 декабря 1991 г. N 289 "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР", поскольку тот нарушал не вполне еще утвердившееся в России разделение властей. Суд сделал эти выводы по необычному поводу и на необычном материале, имея в виду не разделение исполнительной, законодательной и судебной властей, но скорее суть этого принципа, и нашел нарушение в том, что спорный Указ совместил в одном министерстве полицейские, следственные полномочия и функции государственной безопасности. Среди прочего Конституционный Суд заявил, что разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел обеспечивает конституционный демократический строй и охрану свобод как одну из гарантий против узурпации власти. Этот вывод многое предопределил в отношениях президентской, парламентской и судебной властей и заметно повлиял на содержание будущей Конституции.

Заметный след оставило и Постановление от 31 июля 1995 г. N 10-П, где Конституционный Суд оценил во взаимосвязи несколько президентских указов и один акт Правительства, которые касались обстановки на Северном Кавказе и были мотивированы угрозой российскому конституционному правопорядку. Признавая в них часть положений конституционными, Суд обеспечил им легитимность и позволил им действовать в защиту государственности и Конституции на таких основаниях, без которых они в обстановке конституционной неясности значительно бы теряли в своей правовой репутации. С другой стороны, Конституционный Суд пресек нарушения в той части, в какой спорные акты непропорционально угрожали личной неприкосновенности, свободе передвижения, средствам массовой информации и другим конституционным ценностям.

Был даже эпизод, когда российское конституционное правосудие приблизилось, хотя и не приступило, к рассмотрению дела о президентском импичменте. Впрочем, президентский импичмент представляет собой крайнее средство, которое большинство государств обычно держит в запасе, не давая в этом смысле поводов к развитию конституционного правосудия. С президентским указным правотворчеством конституционное правосудие тоже нечасто встречается, поскольку самые чувствительные и вместе с тем спорные законодательные решения давно уже получают форму законов.

Тем не менее президентская власть непрерывно участвует в конституционном судопроизводстве, поскольку именно в президентских республиках глава государства обладает внушительными правами, чтобы действовать в законодательстве как собственной персоной, так и в законопроектах правительства и разных министерств. В парламентских же формах, напротив, складывается система, по-английски известная как министериализм, где инициатива по главным законопроектам отходит правительству и профильным министрам, оставляя главе государства преимущественно законодательный ритуал.

Довольно короткая, но вполне поучительная российская конституционная история позволяет сделать, во всяком случае, один уверенный вывод. Конституционное правосудие в президентской республике непременно вовлекает главу государства в свое судопроизводство. И такое участие важно обеспечить в интересах демократической государственности, включая саму конституционную юстицию. И было бы много упущено, если бы президентская власть, определяя собой значительную часть законодательных и других политических решений, оставалась безучастной к тому, что происходит в Конституционном Суде.

Российская практика поддерживает президентское присутствие в конституционном судопроизводстве, используя не только общеизвестные процессуальные средства, но и свои довольно оригинальные решения. В этом смысле обращает на себя внимание институт постоянного полномочного представителя Президента в Конституционном Суде. Его деятельность заметна даже в сравнении с представительством палат Федерального собрания, в котором случаются паузы, в отличие от почти непрерывного представительства президентской власти. Правительство тоже обеспечено, в общем, регулярным представительством в Конституционном Суде. Профессиональное постоянное представительство, выполняемое назначенным для этого должностным лицом, способствует конституционной юстиции в том, чтобы ее деятельность оставалась компетентной, а состоявшиеся судебные акты получали своевременный и соразмерный их значению ответ институтов республиканской власти.