Мудрый Юрист

Казначейские органы России и зарубежных стран в контексте их роли в бюджетном контроле: сравнительно-правовой анализ

Чотчаев Рамазан Азретович, заместитель начальника юридического отдела Управления Федерального казначейства по Московской области.

В статье рассмотрен институт казначейства в сравнительно-правовом ключе. Особое внимание уделено анализу полномочий Федерального казначейства РФ. Показаны существенные изменения, обусловленные развитием бюджетного законодательства и электронного государства.

Ключевые слова: бюджет, казначейство, счет, контроль, публичные финансы, бюджетная система.

Fiscal agencies of Russia and foreign states in the context of the role thereof in budgetary control: comparative-law analysis

R.A. Chotchaev

Chotchaev Ramazan Azretovich, Deputy Chair of Law Department of the Treasure of Moscow District.

The institution of Treasure is the central point of research in this article in comparative perspective. The special attention was given to the functions of the Treasure of the Russian Federation. Reflected the essential changes, determined the development of Russian budget legislation and informative society.

Key words: budget, Treasure, account, controlling public finance, budget system.

Казначейская система любого государства - это платежная, учетная, контрольная, информационная система в области финансовой деятельности публично-правовых образований.

К функционалу данного органа присматриваются на европейском уровне. Так, председатель Европейской комиссии Жозе Мануэль Баррозу выступил с предложением создать Единое казначейство Евросоюза, все решения которого были бы обязательны для исполнения всеми членами данного объединения (1).

Основная цель данной многогранной системы - укрепление устойчивости, надежности и прозрачности финансовой системы государства. История казначейской системы, тесно увязанная с формированием кассового устройства страны, со становлением и развитием принципа единства кассы, постепенно модифицирующимся в принцип единого счета, редко бывает абсолютно поступательной, однонаправленной.

Ведь в основе становления и развития любой финансовой системы лежат процессы, связанные с государственным строительством, противоречия между публичным и частным интересом.

Замечено, что интерес к данному институту неизмеримо возрастает при решении сложных, подчас экстремальных задач, связанных с государственным строительством, совершенствованием финансовой системы государства.

Но есть и другие поводы, например юбилейные даты, начало новых проектов, когда казначеи выражают свои мысли и чувства даже в стихотворной форме (2).

Прежде всего, это проблема оптимизации методов и инструментов эффективного управления бюджетными средствами (3).

Следует различать институциональную историю казначейства как органа бюджетного контроля и системы казначейского исполнения бюджета.

Казначейская система исполнения бюджетов появилась впервые во Франции 450 лет назад (4). В это время доходы собирались через специальные кассы, расположенные по всей территории страны.

Казначейская система исполнения бюджетов формируется последовательно через укрепление принципа единства кассы, а затем более совершенного принципа единства кассы (5).

В разных странах накоплен многообразный опыт казначейского исполнения бюджета и его контроля. Так, в Германии на федеральном уровне кассовое исполнение бюджета осуществляет банковская система, а на местном уровне - казначейская система.

Во Франции все расходы проходят через счета казначейства.

В Японии и США исполнение бюджета является банковским. В Великобритании казначейство осуществляет не расчеты по бюджету, а контроль за поступлениями в Консолидированный фонд, расходы по которому находятся в ведении генерального аудитора страны (4).

Казначейство представляет собой организацию, формирующую столь важное для любого государства бюджетное равновесие.

В качестве кассира казначейство оперирует денежными средствами, выполняя распоряжения других органов.

Мировой опыт демонстрирует, что казначейство - это также орган, выступающий в качестве банкира.

В этом качестве казначейство собирает капиталы, получает вклады, выпускает займы, предоставляет ссуды, дает гарантии и наблюдает за денежным обращением.

Сказанное наглядно подтверждает многозначность понятия казначейства. Иногда казначейство определяют через совокупность денежных средств, предназначенных для платежей по государственным расходам; в других случаях - как кассы, в которых эти средства хранятся.

Есть также подход, когда казначейство определяется как администрация, на которую возложено руководство хранением и использованием публичных денежных средств.

Исследователи также отмечают известную неопределенность понятия "казна".

Казна трактуется то как способ обеспечения постоянного соответствия расходов имеющимся средствам, то как инструмент маневрирования ресурсами для реализации такого соответствия.

Но чаще казна понимается как финансовый орган, призванный обеспечить соответствие между доходами и расходами государства.

Как известно, для проведения государственной бюджетной политики и усиления бюджетного контроля Указом Президента РФ "О Федеральном казначействе" от 8 декабря 1992 г. N 1556 была образована единая централизованная система органов федерального казначейства, подчиненная Минфину РФ. В соответствии с Постановлением Правительства от 1 сентября 1998 г. N 167 перевод счетов всех бюджетных организаций из учреждений Центрального банка и коммерческих банков в органы Федерального казначейства должен был завершиться до 1 января 1999 г.

Эти процессы должны были завершиться до середины января в отношении счетов по учету внебюджетных средств учреждений, состоящих на федеральном бюджете, счетов распорядителей и получателей бюджетных ассигнований 2-й и 3-й степеней подчинения Минобороны, счетов по учету таможенных платежей.

В результате реализации данного ряда юридических мероприятий была создана система Федерального казначейства с его территориальными управлениями.

В ходе административной реформы 2004 г. нормативно-правовая база функционирования Казначейства снова существенно была обновлена.

Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 1 декабря 2004 г. N 703, утвердившее Положение "О Федеральном казначействе".

В дальнейшем в данный документ последовательно вносились изменения в 2006, 2008, 2010, 2011 и 2013 гг.

В Положении определены полномочия Федерального казначейства, которые можно сгруппировать по шести основным направлениям.

Первый блок полномочий связан с доведением показателей сводной бюджетной росписи, лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. То есть Казначейство работает с документом, который прошел все стадии документооборота на основании Бюджетного кодекса РФ. Как известно, методологической базой для утверждения бюджетной росписи является утвержденный Государственной Думой РФ бюджет. Бюджетная роспись формируется на основании строгого алгоритма, заданного Бюджетным кодексом РФ. В течение 10 дней главный распорядитель бюджетных средств должен составить бюджетную роспись, которую дальше обязан передать в Министерство финансов РФ. В Министерстве финансов формируется сводная бюджетная роспись как сумма всех бюджетных росписей. Этот итоговый документ передается целому ряду структур, в том числе Казначейству. Таким образом, Казначейство получает мощный информационный ресурс, который затем используется для реализации полномочий данного органа.

Мониторинг этого направления работы Федерального казначейства проявляет целый ряд усилий, направленных на совершенствование кассовых операций (6). Прежде всего, данные усилия обусловлены информатизацией всех стадий бюджетного процесса, созданием системы электронного бюджета, новыми вызовами, связанными с необходимостью повышения качества информационного обмена между всеми участниками бюджетных отношений.

Предполагается, что при осуществлении операций со средствами бюджетных учреждений (их обособленных подразделений), которым в установленном Федеральным казначейством порядке открыты лицевые счета в органе Федерального казначейства или в финансовом органе, информационный обмен между клиентом (финансовым органом) и органом Федерального казначейства осуществляется в электронном виде.

Этот процесс осуществляется с применением средств электронной подписи на основании договора (соглашения) об обмене электронными документами, заключенного между клиентом (финансовым органом) и органом Федерального казначейства.

Орган Федерального казначейства открывает в учреждении Центрального банка РФ счета по учету средств клиентов.

Казначейство РФ формирует ряд требований по надлежащему документообороту. И только в случае, если все эти требования неукоснительно исполняются, в таком случае Казначейство РФ формирует платежные поручения, на основании которых происходит списание бюджетных средств со счетов по учету средств клиентов.

Второе направление полномочий связано с ведением учета операций по кассовому исполнению бюджета. В этом контексте существенную роль играет работа Казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Так, в целях совершенствования этого направления работы сформирован план работы Федерального казначейства Российской Федерации по повышению качества обслуживания бюджета Пенсионного фонда РФ территориальными органами Федерального казначейства в 2014 г. (7).

Третий блок полномочий связан с открытием и ведением лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Бюджетный кодекс возложил на Федеральное казначейство новые обязанности - вести лицевые счета главных распорядителей бюджета (федеральных министерств и ведомств), а также рядовых бюджетных организаций на местах.

Порядок открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными управлениями регламентируется Приказом Федерального казначейства от 7 октября 2008 г. N 7н "О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами" (8).

В этом документе регламентировано одиннадцать видов лицевых счетов различной специфики. Такое многообразие лицевых счетов отражает многовариантность операций различных участников бюджетных отношений, наличие операций по кассовым поступлениям в бюджет, необходимость отражения бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

Документ регламентирует порядок открытия и закрытия лицевых счетов, юридико-технические основы открытия и закрытия лицевых счетов.

Все институциональные и технические основы открытия и закрытия лицевых счетов сформированы так, чтобы обеспечить максимальную транспарентность и управляемость бюджетной системы.

Важнейшее направление деятельности Казначейства РФ связано с осуществлением распределения доходов от уплаты федеральных налогов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Начиная с 2005 г. Федеральными законами "О федеральном бюджете на 2005 г.", "О внесении изменений в Федеральный закон о бюджетной классификации Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации" введен институт администратора поступлений в бюджет (доходов).

Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что администраторами поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации.

В этот перечень включены также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющие в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

В рамках бюджетного процесса функции администратора доходов существенно расширяются.

Администраторы доходов осуществляют мониторинг, контроль, анализ и прогнозирование поступлений средств из доходного источника и представляют проекты поступлений соответствующих бюджетов на очередной финансовый год в финансовые органы.

Назначение администраторов поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и закрепление источников доходов бюджетов за ними осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативно-правовыми актами муниципальных образований. Закрепление источников доходов за администраторами поступлений в бюджетную систему Российской Федерации предопределило обеспечение прозрачности процедур исполнения бюджетов по доходам и повышение ответственности органов государственной власти и местного самоуправления и находящихся в их ведении бюджетных учреждений за правильность исчисления, полноту и своевременность поступлений в бюджетную систему Российской Федерации.

Издание нормативно-правовых актов по закреплению полномочий администратора поступлений в бюджет и источников доходов является необходимым условием для ведения полноценного бюджетного учета поступлений, обязательным условием и основанием для заключения соглашений об информационном взаимодействии между администраторами и территориальными органами Федерального казначейства. При отсутствии акта у органа государственной власти, местного самоуправления (учреждения) невозможен информационный обмен между ним и территориальным органом Федерального казначейства. Это, в частности, приводит к неисполнению территориальными органами Федерального казначейства решений таких органов о возврате излишне уплаченных сумм, увеличению объема невыясненных поступлений, зачисляемых в бюджет того публично-правового образования, в ведении которого они находятся, если в полях платежных документов указаны их реквизиты.

Администрирование поступлений включает в себя бюджетный учет, в том числе аналитический учет в разрезе плательщиков платежей. Краткосрочные прогнозы администраторов должны лечь в основу кассового планирования по доходам с целью их использования для управления ликвидностью единого счета бюджета. Долгосрочные прогнозы используются финансовым органом для составления бюджета по доходам на очередной финансовый год и плановый период.

В этой связи практики и теоретики высказывают мнение о том, что уже сформировались предпосылки для развития института администрирования поступлений в бюджетную систему.

Этот процесс включает в себя необходимость повышения эффективности системы сбора и представления финансовым органам информации, необходимой для наиболее эффективного составления проектов бюджетов по доходам на очередной финансовый год и плановый период и получаемой от администраторов поступлений.

Статья 269.1 Бюджетного кодекса РФ установила полномочия Федерального казначейства по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Установлено четыре направления контроля: за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; за содержанием проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральном казначействе получателем бюджетных средств; контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета; контроль за соответствием сведений о постановленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками.

Как видим, деятельность казначейства является многогранной. Именно это основание лежит в основе ответственности казначейства за правильность исполнения бюджета, безупречное ведение счетов и надлежащее управление бюджетными средствами. Казначейство ответственно за надлежащее финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд; своевременность представления отчетов об исполнении бюджетов и доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях.

Разумеется, казначейство ответственно за надлежащий бюджетный контроль и взаимодействие с иными органами финансового контроля.

Сочетание статусных характеристик, современного функционала и юридической ответственности данного органа формирует новую культуру бюджетных отношений в демократическом государстве.

Краткий обзор положения казначейства в различных государствах демонстрирует универсальность решаемых задач в бюджетной сфере, нацеленность на создание транспарентных и надежных финансовых систем.

Литература

  1. Руководство ЕС хочет создать единое казначейство. URL: http://www.world.lb.ua.
  2. URL: http://smolensk.roskazna.ru.
  3. Отчет о командировке делегации Федерального казначейства в Казначейство Франции по теме "Методы и инструменты эффективного управления бюджетными средствами". URL: http://www.roskazna.ru.
  4. Отдельные финансово-правовые институты зарубежных стран / отв. ред. А.В. Белов. М.: РУДН, 2009. С. 43.
  5. Комягин Д.Л. Принцип единства кассы: опыт сравнительно-правового анализа / Д.Л. Комягин. URL: http://www.roskazna.ru.
  6. Приказ Федерального казначейства (Казначейства России) от 19 июля 2013 г. N 11н "О порядке проведения территориальными органами Федерального казначейства кассовых операций со средствами бюджетных учреждений" // Российская газета. 18.09.2013. С. 1.
  7. Письмо Федерального казначейства от 9 апреля 2014 г. N 42-7.4-05/5.6-239 "О разъяснении отдельных вопросов, связанных с кассовым обслуживанием бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации территориальными органами Федерального казначейства". URL: http://www.roskazna.ru.
  8. Приказ Федерального казначейства от 7 октября 2008 г. N 7н "О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными управлениями". URL: http://www.garant.ru.