Мудрый Юрист

Понятие местного самоуправления в конце XIX века

Иванченков Юрий Владимирович, стажер Института государства и права РАН, помощник депутата Московской областной Думы.

В настоящей статье исследуется понятие местного самоуправления в конце XIX в. Рассматриваются основные модели, их основные признаки, особенности.

Ключевые слова: местное самоуправление, теории местного самоуправления.

Concept of local self-government in the XIX century

Y.V. Ivanchenkov

Ivanchenkov Yurij Vladimirovich, trainee at the Institute of state and law RAS, assistant to the deputy of the Moscow regional Duma.

In this article the concept of local self-government at the end of XIX century. The basic model, its main features, aspects.

Key words: Local government, the theory of local government.

Местное самоуправление можно справедливо считать достижением человеческих цивилизаций. Начиная с древних времен и до настоящего времени местное самоуправление, как фундаментальная основа общественной самоорганизации, находится в постоянном качественном изменении. Как справедливо отметил А.В. Курочкин, местное самоуправление - "это форма проявления фундаментального свойства социальной системы, то есть объективный результат социальной эволюции" <1>.

<1> Курочкин А.В. Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления в РФ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 11.

К концу XVIII - началу XIX столетия наука закончила свое становление как бесспорная ценность человеческой цивилизации. На этом рубеже понятие "самоуправление", определение его правовой природы привлекли внимание многих ученых-правоведов из разных стран. Внимание и в последующем интерес к вопросам самоуправления возник вследствие перехода традиционного типа цивилизационного развития к техногенной цивилизации и утраты в обществе религии в качестве идейно-институциональной платформы.

Почему именно на Западе произошло возникновение местного самоуправления? Объяснение лежит в плоскости развития человеческих обществ. Население Запада является представителями техногенной цивилизации, а наука как форма общественного сознания возникает именно в таких цивилизациях, так как техногенные общества больше всего нуждались в разработках рекомендаций по реформированию данных обществ. Именно этим можно объяснить возникновение, становление и развитие местного самоуправления в Европе, а далее и по всему миру.

Как правило, местное самоуправление принято считать составной частью широкого понятия "самоуправление". Исследование понятия "самоуправление" поможет прийти к пониманию местного самоуправления, показать его особенности и характерные черты. По представлению Ю.А. Тихомирова <2>, самоуправление в самом общем виде представляет собой вид социального управления, имеющего свои цели, субъект и объект взаимодействия.

<2> Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. N 8. С. 21.

Главной целью управления и самоуправления является упорядочивание общественных отношений, с этих позиций это их объединяет, создает некую общность. Главным отличием рассматриваемых процессов является соотношение объекта и субъекта взаимодействия. Так, управление всегда происходит в рамках социальной системы, когда субъект управления оказывает определенное воздействие на объект в рамках целеполагающего процесса. Получается, что в процессе управления происходит взаимодействие субъекта и объекта. Однако в случае процесса самоуправления субъект и объект совпадают, объектом самоуправления являются действия самого субъекта, в результате чего происходит саморегулирование процессов, протекающих внутри самой системы.

Цель управления и самоуправления в социальной системе связана с необходимостью упорядочения общественных отношений, отношений между индивидуумами. Управление и самоуправление всегда реализуются, выражаются в действии, действие заключается в принятии решений и их реализации уполномоченными на то законом органами. Сама материя социального управления на уровне отдельной социальной группы или личности пронизана двумя системами: государственной и той, которую индивидуумы создают самостоятельно, так называемым местным самоуправлением.

В настоящее время не существует единого научного определения местного самоуправления. Самоуправление развивается в строгом соответствии с закономерностями развития общества в целом, каждому историческому типу демократии соответствуют конкретные исторические модели самоуправления. Связано это с тем, что существуют разные взгляды на саму природу местного самоуправления. Одни утверждают, что местное самоуправление является самостоятельным субъектом, отличным от государства как социальной конструкции. Другие видели в местном самоуправлении продолжение функций государственного управления. Все эти точки зрения сформировали теории местного самоуправления, в числе которых выделяются: теория свободной общины, общественная и государственная.

В смене и развитии исторических форм самоуправления вообще и местного в частности в условиях развития демократии как неперманентного процесса вполне естественна и необходима преемственность, когда имеют место определенное приспособление старых форм к новым условиям, попытки развития традиций и использования наработок прежних поколений <3>.

<3> Пуздрач Ю.В. Местное самоуправление: сущность, критерии, условия развития (государственно-правовой аспект анализа): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994. С. 5 - 6.

Первой из перечисленных выше теорий является теория свободной общины. Исходные начала этой теории были заимствованы немцами из французского и бельгийского права. Одним из первых источников, содержащих вопросы общинного управления, был законопроект о реформе местного управления в Национальном Собрании Франции, подготовленный Г. Турэ в 1790 г. Потом вопросы о конструкции общинного управления были заимствованы и отражены в бельгийской Конституции 1831 г.

Турэ первый сформулирован исходные начала учения о местном самоуправлении. С точки зрения Турэ, децентрализация есть такая система местного управления, при которой к управлению привлекаются представители местного населения и целый ряд дел переводится из центра в руки этих органов; при этом Турэ всю компетенцию, которая необходимо должна быть в руках местного самоуправления, разбивает на две части: одни дела являются присущими по своей природе муниципальному управлению, другие же дела государственные, которые находились в руках государства и которые, когда возникло местное самоуправление, были лишь переданы государством органам самоуправления <4>.

<4> Цит. по: Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. 2-е изд. М., 1917. С. 6.

Целью этой теории являлось обоснование необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община обладает самостоятельностью и независимостью от государственной власти, государство не создает общину, а только признает ее. Сторонники свободной общины стояли на позиции независимости общины от государств и невмешательства в ее дела. Сторонники свободной общины доказывали, "что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления" <5>.

<5> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. С. 49.

Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал, что "вольная община образуется, когда при господстве частного права вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников" <6>. Согласно Н.И. Лазаревскому "община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкасаемым" <7>. С возникновением государства состояние общин начинает качественно меняться. Общины уже вынуждены признать необходимость государства и ощущают определенную зависимость от него.

<6> Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 19.
<7> Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 130.

Второй из перечисленных теорий местного самоуправления является общественная (общественно-хозяйственная) теория. Среди представителей теоретической базы можно назвать О. Ресслера, Р. Моля, А. Васильчикова, В. Лешкова. Сторонники этой теории на первый план выдвигали не естественный характер прав общины, а негосударственную природу деятельности органов местного самоуправления. Основная идея этой теории в том, что местное самоуправление - это управление местным хозяйством.

В России теория общественного самоуправления была создана А.И. Васильчиковым, согласно ей земство ограничивалось только местными делами. Центральной идеей является ограничение посягательства на компетенцию местного самоуправления со стороны государства. В книге А.И. Васильчикова "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных, земских и общественных учреждений" впервые был введен сам термин "самоуправление". Автор под самоуправлением подразумевал те отношения, которые введены земской, крестьянской и судебной реформами. Он определял самоуправление как "участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества", самоуправление - это определенный порядок внутреннего управления, при котором "местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями" <8>.

<8> Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1, 2. 3-е изд. СПб., 1872. С. 1.

Характерным представителем общественной теории был В.Н. Лешков (1810 - 1881), российский юрист, славянофил, профессор полицейского права. Он отстаивал право местных учреждений заниматься хозяйственными делами независимо от государства. В.Н. Лешков полагал, что "земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом", что "права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это - система права земского или общественного" <9>.

<9> Лешков В.Н. Опыт теории земства // День. 1865. N 42 - 45.

Н.М. Коркунов видел сущность самоуправления "в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы" <10>.

<10> Коркунов Н.М. Русское государственное право / под ред. и с доп. М.Б. Горенберга. СПб., 1913. С. 12.

Следует упомянуть о фундаментальном научном труде профессора М.И. Свешникова "Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств". (СПб., 1892). Самоуправление рассматривалось автором прежде всего как форма свободного участия населения в управлении той территорией, где оно проживает. Он отмечал, что "государство, для того, чтобы упрочится, должно отрешиться от той точки зрения, что оно есть враг общества, то еще более для той же цели ему нужно отрешиться от точки зрения, что оно есть враг местности" <11>.

<11> Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. С. 290.

Исходя из центральной идеи общественной теории, общины выполняют ряд государственных функций по поручению государства. Государство возлагает на них эти функции, считая, что органы местного самоуправления справятся с ними лучше, чем органы государственной власти.

Отдельные западные представители общественной теории, например О. Ресслер, считали также, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость <12>. В этом есть определенный смысл, так как человек всегда стремится к определенному благу, мысля в рамках той или иной системы ценностей, в том числе и нравственной. Поэтому, регулируя поведение индивидуумов, органы местного самоуправления, конечно, не всегда, но, так или иначе, используют нравственные ориентиры.

<12> Колесников А.Б. Политические теории нового времени. СПб., 1999. С. 28.

Однако теоретические воззрения сторонников теории "свободной общины" и "общественной" теории местного самоуправления, которым представлялось, что местное самоуправление возникает по инициативе "снизу" и держится исключительно на воле населения, не подтвердились общественным историческим опытом. Оказалось, что в местном самоуправлении в большей степени заинтересовано государство, чем сами граждане. А. Уваров отмечал, что "возможности государственного аппарата имеют свои пределы, и на определенных участках и сферах его функционирования ему просто необходимо содействие со стороны населения. В этом случае возникает некая кооперация между государством и гражданским обществом по совместному решению общих дел" <13>.

<13> Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 37.

В середине XIX в. понятие "самоуправление" заимствует Германия. Лоренц фон Штейн (1815 - 1890), немецкий философ, правовед, писал, что "самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего существования идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимость этого участия. Самоуправление создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной" <14>. Л. Штейн был сторонником "государственной" теории самоуправления (авторами государственной теории являлись Р. Гнейст, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский). "Организация всех этих органов самоуправления, - пишет Штейн, - основывается вообще на том принципе, чтобы к функциям исполнения допускалась и деятельность отдельных лиц, между тем как в целом государстве эти органы являются отдельными органами, а функции самоуправления есть восприятие функции правительства, насколько последняя может быть сужена ограниченными интересами и местными отношениями" <15>.

<14> Штейн Л. Учение об управлении. СПб., 1874. С. 27 - 28.
<15> Колесников А.Б. Указ. раб. С. 31.

В основе теоретических воззрений Штейна лежала мысль о возложении на местное самоуправление задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям. В дальнейшем эта теория получила свое развитие в работах Генриха фон Гнейста (1816 - 1895), прусского юриста и политика.

Гнейст утверждал, что местное самоуправление есть "поручение некоторых государственных отправлений местным союзам". Р. Гнейст не видел в местном самоуправлении особого, отличного от государственных органов субъектов права, полагал, что отличие местного самоуправления заключается лишь в особом порядке формирования и замещения должностей аппарата местного самоуправления <16>. Получается, что, по Р. Гнейсту, местное самоуправление призвано выполнять те же задачи, что и государственная власть, но лишь в меньшем объеме, ограниченном местностью, ее территориальными пределами, в рамках которых индивидуумы осуществляли самоуправление.

<16> Там же. С. 46.

"Государственная теория самоуправления, - пишет Н.М. Коркунов, - видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется негосударственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями" <17>.

<17> Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 491.

Согласно В.В. Ивановскому "местное самоуправление есть государственное управление, субъектом которого является, в качестве юридической личности, общественный союз, ограниченный известною территориальною сферой, объектом же - интересы и потребности этого союза" <18>.

<18> Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. I. Верховная власть и ее органы. Ч. 2. Местные установления. Казань, 1898. С. 400.

В целом вторую половину XIX в. можно оценить как приоритетный этап для русской юридической мысли в исследовании теоретических проблем местного самоуправления, русские юристы дореволюционной России широко исследовали понятие местного самоуправления, опираясь на позиции "государственной" теории. Интерес российских правоведов к вопросам местного управления возникал вследствие нахождения страны в состоянии кризиса, стресса. В России самоуправление развивалось в строгом соответствии с закономерностями развития общества в целом с заимствованием опыта зарубежных стран.

Как писал А.А. Уваров, "в странах, где государство видит необходимость в последовательном проведении государственных интересов в решении вопросов местного значения, местное самоуправление представляет собой так называемых агентов правительства. И наоборот, там, где государство оставляет решение местных вопросов на усмотрение самого населения, между органами государственной власти и местным сообществом возникают отношения партнерства" <19>. Исходя из этих идей в зарубежных странах сложились две основные системы местного самоуправления: французская и англосаксонская.

<19> Уваров А.А. Указ. соч. С. 37 - 38.

Как видно из приведенных попыток научного осмысления местного самоуправления, можно говорить о многогранности и многофункциональности этого явления, что вызывает определенную сложность в его восприятии. Практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, как верно отметила Е.С. Шургина, "затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от государственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования" <20>.

<20> Шургина Е.С. Муниципальное право: учебник. М., 2004. С. 11.

Действительно, научных трудов, касающихся проблемы местного самоуправления, довольно много. Различные авторы, исследуя вопрос о сущности местного самоуправления, решают прежде всего два основных аспекта: во-первых, какова природа общественных дел, каковыми ведает местное самоуправление, и в чем отличие их от дел государственных. Попутно определяется и происхождение этих дел - обобщенно: установлены ли они самим государством либо возникли независимо от него. Во-вторых, в этой связи определяется особый характер взаимоотношений, возникающих между государством и общинными самоуправляемыми единицами <21>.

<21> Байрамов В.Д. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений: дис. ... канд. полит. наук. М., 2003. С. 23.

Однако, применяя на практике модели местного самоуправления, следует придерживаться целевых ориентиров этого феномена, иначе, "потеряв путеводную звезду, забыв конечную цель, мы попадаем в область случайностей и канцелярских экспериментов" <22>. Ведь понимая "сущность государственного и общественного переустройства, нам не трудно будет себе представить, что... самоуправлению, реорганизованному на общественных началах, принадлежит в ближайшем будущем огромная роль по проведению в жизнь всех политических и социально-экономических реформ" <23>.

<22> Ачадов. Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление. М., 1906. С. 4.
<23> Там же. С. 5.

Литература

  1. Ачадов. Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление. М., 1906. С. 4.
  2. Байрамов В.Д. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений: дис. ... канд. полит. наук. М., 2003. С. 23.
  3. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1, 2. 3-е изд. СПб., 1872. С. 1.
  4. Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. 2-е изд. М., 1917. С. 6.
  5. Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. I. Верховная власть и ее органы. Ч. 2. Местные установления. Казань, 1898. С. 400.
  6. Колесников А.Б. Политические теории нового времени. СПб., 1999. С. 31.
  7. Коркунов Н.М. Русское государственное право / под ред. и с доп. М.Б. Горенберга. СПб., 1913. С. 12.
  8. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 491.
  9. Курочкин А.В. Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления в РФ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 11.
  10. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. С. 49.
  11. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 130.
  12. Лешков В.Н. Опыт теории земства // День. 1865. N 42 - 45.
  13. Пуздрач Ю.В. Местное самоуправление: сущность, критерии, условия развития (государственно-правовой аспект анализа): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994. С. 5 - 6.
  14. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. С. 290.
  15. Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. N 8. С. 21.
  16. Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 37.
  17. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 19.
  18. Штейн Л. Учение об управлении. СПб., 1874. С. 27 - 28.
  19. Шургина Е.С. Муниципальное право: учебник. М., 2004. С. 11.