Мудрый Юрист

Становление институтов современного отечественного избирательного права в 1985 - 1993 гг.

Тарабан Николай Александрович, аспирант кафедры "Теория государства и права" факультета "Управление, экономика и право" ФГБОУ ВПО "Ростовский государственный университет путей сообщения".

Обновление политического курса на рубеже 1985 - 1993 годов прошлого столетия заложило ряд концептуальных положений, ставших фундаментальными в современной системе конституционного и, в частности, избирательного права России. Присущие современному избирательному праву такие принципы, как альтернативность, политическая конкуренция и политический плюрализм в сочетании с конституционной ответственностью избранной власти, были заложены именно в этот исторический период.

Ключевые слова: перестройка, политическая конкуренция, альтернативность выборов, демократические основы.

Formation of institutes of contemporary Russian election law in 1985 - 1993

N.A. Taraban

Taraban Nikolay Aleksandrovich, Graduate student of the Department of State and Law Rostov State University of Railway Transport.

Updating the policy at the turn of the last century 1985 - 1993 years has laid a number of conceptual positions that have become fundamental in the modern system of constitutional and electoral law in particular Russia. Inherent in modern electoral law principles such as: alternative, political competition and political pluralism in conjunction with the constitutional responsibility of elected government were laid during this historical period.

Key words: restructuring, political competition, an alternative choice, the democratic foundations.

Перестроечный период 1985 - 1993 гг., ставший завершением советского периода российской истории, предстает перед исследователями с наибольшей актуальностью ввиду того, что именно он ознаменовался институциональной трансформацией всех политических институтов, завершившейся принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации. По прошествии с того времени более двадцати лет дискуссии о правильности политического курса того времени, правильности и эффективности проведенных реформ не утрачивают своей актуальности как в юридической, так и в политической среде.

Изучение избирательного права и процесса периода советской России особенно актуально в связи с тем, что он непосредственно предшествовал периоду формирования современного избирательного процесса в нашей стране. При всей радикальности изменений в избирательном законодательстве России начала 90-х годов прошлого века неизбежна определенная преемственность системы советского законодательства и нормативных актов постсоветского периода.

Основные вехи конституционных реформ периода перестройки конца 80-х годов оказали прямое влияние на формирование основных институтов современной избирательной системы. Вместе с этим трансформацию избирательной системы трудно рассматривать в отрыве от коренных изменений всего общественно-политического строя, связанного прежде всего с постепенной утратой монополии партийно-государственной номенклатуры, для преодоления которой было недостаточно частичных мер или "полумер". Общество требовало коренного обновления политических отношений.

Проблемы становления избирательных институтов на перестроечном этапе рассматривались в трудах С.А. Авакьяна, И.А. Исаева, Ю.А. Веденеева, Б.А. Страшуна, Н.А. Михалевой, В.Е. Чиркина, А.Я. Сливы, Ю.П. Титова, О.И. Чистякова, А.А. Вешнякова, А.В. Иванченко, А.Е. Любарева и ряда других исследователей, которые оценивали период перестройки как новый этап становления отечественного избирательного права, что позволяет утверждать о важности данного объекта научного исследования. Вместе с этим современные реалии общественно-политической жизни страны вновь требуют научного анализа и осмысления эпохи перестройки Союза ССР.

Принципы отечественного избирательного права, заложенные в перестроечную эпоху, такие как многопартийность выборов, институт политической ответственности власти перед народом, включая отзыв избранного депутата, продолжают регулярно освещаться в научной литературе <1>.

<1> Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Избирательная система как институт Российского муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 8. С. 26 - 30; Авакьян С.А. Особенности развития конституционных отношений в России // Ученые записки юридического факультета. Вып. 16 (26) / под ред. А.А. Ливеровского. СПб.: Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, 2009. С. 120.

Именно на данном этапе произошел переход от монопартийной политической системы к многопартийной. Так, изначально ст. 6 принятой в 1977 г. Конституции Союза ССР определяла Коммунистическую партию Советского Союза как "руководящее начало" всей государственной политики страны, провозглашая ее "ядром отечественной политической системы". Вместе с этим Законом СССР от 14 марта 1990 г. N 1360-1 <2> в Конституцию Союза ССР были внесены поправки, в соответствии с которыми наряду с учреждением в СССР поста Президента КПСС была признана участником политической жизни наряду другими политическими партиями, а также профсоюзными, молодежными, иными общественными организациями и массовыми движениями, что повлекло утрату КПСС монополии на власть и ее последующему уходу с политической сцены страны. Способствовало реформированию политического курса и появление альтернативности выборов, когда число кандидатов, подлежащих внесению в избирательные бюллетени, не могло ограничиваться; реформирование структуры высших органов государственной власти.

<2> Закон СССР от 14 марта 1990 г. N 1360-1 "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР" (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 12. Ст. 189.

Начало процесса реформирования властно-политических институтов происходило весьма медленно; как было отмечено выше, Конституция "развитого социализма" 1977 года, принятая на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г., сохранила в основном прежнюю систему государственного устройства, заложенную в Конституциях 1923, 1936 годов. Данная Конституция закрепляла однопартийную политическую систему (ст. 6) и вошла в историю как "конституция развитого социализма".

Таким образом, ошибочным представляется формальное отождествление начала перестроечного процесса с принятием в 1977 г. обновленной Конституции. Безусловно, гражданское общество осознавало неизбежность политической модернизации.

Констатация несостоятельности тогдашней политической системы была сделана на XXVII Съезде КПСС в 1986 г., который стал предпоследним в истории партии. Именно на этом съезде годы правления Л.И. Брежнева были названы эпохой "застоя". Также на данном съезде с критикой политического режима выступил Б.Н. Ельцин, будучи тогда первым секретарем Московского горкома КПСС. Вместе с этим решения съезда носили сугубо декларативный характер <3>.

<3> XXVII съезд Коммунистической партии Советского Союза. 25 февраля - 6 марта 1986 г. Стенографический отчет. Том 2. М.: Политиздат, 1986. 320 с.

Весьма важную роль в модернизации политической и, в частности, избирательной системы Союза ССР того времени сыграла XIX Всесоюзная конференция КПСС, прошедшая в Москве в 1988 г. С приходом в 1985 г. на пост Генерального секретаря КПСС М.С. Горбачева партконференция состоялась впервые после 1941 г. По своей сути данная конференция сыграла роль внеочередного съезда партии.

На XIX конференции КПСС задачи, поставленные на Съезде, были признаны недостаточными. Первым и основным вопросом, поставленным Генсеком М.С. Горбачевым, стал вопрос об углублении и необратимости революционной перестройки. На смену догматизму должно было прийти творческое начало научного, "гуманного социализма". Открытость власти обществу, по мнению делегатов, должна была повысить ответственность людей. К числу основных задач были отнесены: реальное вовлечение трудящихся в управление страной, создание условий для саморегулирования и самоуправления в обществе, разграничение партийных и государственных органов, создание эффективного механизма, который обеспечивал бы своевременное самообновление политической системы с учетом меняющихся внутренних и международных условий <4>.

<4> Материалы XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза. 28 июня - 1 июля 1988 г. М.: Политиздат, 1988. 160 с.

Разумеется, реформирование политического устройства государства невозможно без модернизации избирательной системы. На конференции была высказана мысль о необходимости введения принципа альтернативности - секретари всех рангов должны были избираться из двух, трех или более кандидатур тайным голосованием, предлагалось также установление единого срока полномочий для Советов народных депутатов всех уровней, а также выборных партийных органов (от ЦК КПСС до райкомов партии). По результатам данной конференции был принят курс на "ускорение" перестройки, который сулил неизбежный крах социализма. Оформлены решения конференции были резолюциями.

Формирование конкретных концепций политической модернизации страны стало первым этапом перестроечного процесса.

Следующим этапом перестройки стала постепенная конституционная реформа, заключающаяся в поэтапном внесении изменений в Основной закон СССР.

К числу таких конституционных перемен можно отнести принятие 1 декабря 1988 г. Закона СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" <5>. Принципиальным новшеством этого закона стала трансформация органов власти, которые стали называться Советами народных депутатов и получили полномочия представительной власти. Это, по мнению ряда исследователей, включая С.А. Авакьяна, подчеркнуло не только их природу как органов власти народа, но и то, что социальной основой данной власти является весь советский народ, состоящий из дружественных слоев - рабочих, крестьян и интеллигенции <6>.

<5> Закон СССР от 1 декабря 1988 г. N 9853-XI "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" (утратил силу) // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Муниципальное право России: учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. 544 с.

Вместе с этим формальное установление на законодательном уровне нового статуса Советов народных депутатов не могло коренным образом переломить сложившуюся на протяжении почти пятидесяти лет политическую конъюнктуру. Ряд исследователей, включая А.В. Иванченко и А.Е. Любарева, называют первые Советы 80-х годов лишь "декоративными органами" <7>. Так, Верховный Совет СССР собирался на свои сессии два раза в год, и длились эти сессии обычно один-два дня. Голосование на сессиях было всегда единогласным. В период между сессиями парламентские функции выполнял Президиум Верховного Совета, имевший право вносить изменения в действующее законодательство - с последующим их утверждением Верховным Советом. Такая система государственного управления, несмотря на формально заложенные в Конституции положения, не могла действовать эффективно, будучи управляемой единственной политической силой во главе с Генеральным секретарем ЦК КПСС. Выборы на тот момент тогда еще не носили альтернативного характера, поскольку выдвижение кандидатов осуществлялось строго партийной номенклатурой.

<7> Российские выборы от перестройки до суверенной демократии / А.В. Иванченко, А.Е. Любарев. М.: Аспект Пресс, 2006. 222 с.

Однако данным Законом была реформирована глава 13 Конституции Союза ССР, устанавливающая конституционные основы избирательной системы. Новый этап развития советского избирательного права был связан прежде всего с введением двух видов избирательных систем, одномандатных и многомандатных избирательных округов (ст. 95 Конституции Союза ССР), принципом разделения властей на его примитивном уровне, не допускающим, за отдельными исключениями совмещения депутатских функций с осуществлением полномочий избранным лицом в органах исполнительной и судебной власти. Применительно к ст. 96 Конституции Союза ССР 1977 г. гражданин СССР не мог одновременно выступать народным депутатом более чем в двух Советах народных депутатов. Лица, входившие в состав Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик, исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов, за исключением председателей этих органов, руководители ведомств, отделов и управлений исполнительных комитетов местных Советов, судьи и государственные арбитры не могли быть депутатами в Совете, которым они назначаются или избираются. Также на конституционном уровне был закреплен принцип обратной связи народных избранников с народом путем наказов (ст. 102).

Фактически впервые вводится альтернативность выборов (ст. 100 Конституции Союза ССР). Так, право выдвижения кандидатов в народные депутаты по избирательным округам было предоставлено трудовым коллективам, общественным организациям, коллективам средних специальных и высших учебных заведений, собраниям избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям. Органы и организации, имеющие право выдвижения кандидатов в народные депутаты от общественных организаций, определяются соответственно законами Союза ССР, союзных и автономных республик. В избирательные бюллетени могло быть включено любое число кандидатов. Кандидаты в народные депутаты участвовали в избирательных кампаниях на равных основаниях. С целью обеспечения равных условий для каждого кандидата в народные депутаты расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов народных депутатов, производятся соответствующей избирательной комиссией из единого фонда, создаваемого за счет государства, а также добровольных взносов предприятий, общественных организаций, граждан.

Вместе с этим в практической плоскости данные конституционные новеллы были реализованы лишь с принятием Закона Союза ССР от 9 октября 1990 г. N 1708-1 "Об общественных объединениях", когда стала возможной официальная регистрация политических партий, первыми из которых были "Демократическая партия России", "Социально-демократическая партия России" и "Республиканская партия Российской Федерации", зарегистрированные Минюстом РСФСР 14 марта 1991 г. <8>.

<8> Согрин В.В. Политическая история современной России. 1985 - 2001: от Горбачева до Путина. М.: Инфра-М, 2001. 272 с.; Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. 1995. N 1. С. 65.

Положения Конституции Союза Советских Социалистических Республик, касающиеся организации выборов, воспроизводились и в конституциях союзных республик, аналогичные положения нашли свое отражение и в Конституции РСФСР 1978 года, претерпевшей значительное число изменений, связанных с политическим реформированием на всесоюзном уровне.

После принятия Верховным Советом Союза ССР 1 декабря 1988 г. Закона о внесении изменений в Конституцию в тот же день Верховный Совет СССР назначил выборы народных депутатов СССР на 26 марта следующего года.

26 марта 1989 г. прошли выборы народных депутатов СССР по 750 территориальным и 750 национально-территориальным избирательным округам. Эти округа образовывались по той же схеме, что и округа на прежних выборах депутатов Верховного Совета СССР: территориальные округа по единой для всего Союза норме представительства, а национально-территориальные округа - по квотам: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 - от каждой автономной республики, 5 - от каждой автономной области и один - от каждого автономного округа <9>.

<9> Шейнис В. Взлет и падение парламента: Переломные годы в российской политике (1985 - 1993). М., 2005.

В голосовании 26 марта 1989 г. приняли участие 89,8% избирателей СССР (в РСФСР - 87,0%). Выборы проходили по мажоритарной системе абсолютного большинства (во втором туре - по системе относительного большинства). Избиратель, голосуя, должен был вычеркивать в бюллетене кандидатов, оставляя одного, но мог вычеркнуть и всех кандидатов.

По результатам первого тура были избраны 1226 депутатов. По 76 округам, где баллотировались более двух кандидатов и ни один из них не получил абсолютного большинства, было назначено повторное голосование (второй тур) по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов.

Оценивая итоги выборов по территориальным и национально-территориальным округам, нужно отметить, что в целом выборы дали результат вполне удовлетворительный с точки зрения интересов партийной и советской бюрократии - ее ставленники прошли в большинстве округов. Тем не менее эта бюрократия получила чувствительный удар в Москве, Ленинграде и других крупных городах, где уровень политической активности и политического самосознания граждан был значительно выше, чем в среднем по стране. Потерпели поражение более трех десятков руководителей областных и городских партийных организаций, в том числе первый секретарь Ленинградского обкома КПСС, который был кандидатом в члены Политбюро ЦК КПСС. В Москве проиграли все баллотировавшиеся партийные и советские руководители: председатель Мосгорисполкома, второй секретарь горкома КПСС и два первых секретаря райкомов КПСС (из них двое заняли последние места). В то же время Борис Ельцин, с которым партийное руководство Москвы вело ожесточенную борьбу, одержал сокрушительную победу, получив 89,4% голосов.

Выборы 1989 г. открыли многих перспективных политиков. Благодаря этим выборам в политику пришли (или вернулись) Борис Ельцин, Юрий Афанасьев, Элла Памфилова, Михаил Полторанин, Евгений Примаков, Михаил Прусак, Анатолий Собчак, Николай Федоров, Святослав Федоров и многие другие, позже сыгравшие значительную роль в становлении российской демократической государственности.

На фоне вышеобозначенных конституционных реформ росла составляющая политической конкуренции, что требовало от власти все новых подходов, направленных на модернизацию социально-политической жизни страны, в сочетании с тенденцией "ускорения" перестроечного процесса. В такой политической среде уже недостаточным выглядело проведение партийных Съездов с частотой один раз в пять лет, поскольку задачи, продиктованные общественно-политическими вызовами, требовали от правящей политической силы весьма оперативного решения.

Дополнительным средством реализации реформы политического курса можно назвать и учреждение Законом СССР от 23 декабря 1989 г. N 974-1 "Об изменениях и дополнениях статьи 125 Конституции (Основного Закона) СССР" Комитета конституционного надзора СССР - прообраза Конституционного суда, на который возлагались функции конституционного контроля за принимаемыми законодательными органами нормативно-правовыми актами.

Последующим элементом политической реформы стало учреждение института Президента Союза ССР путем внесения Законом СССР от 14 марта 1990 г. соответствующих изменений в Конституцию Союза ССР. Институт Президента СССР фактически сменил пост генерального секретаря и был замещен М.С. Горбачевым. Наряду с этим была изменена ст. 6 Конституции Союза ССР о "руководящей и направляющей роли КПСС как ядре политической системы страны", что было связано с реализацией курса политической многопартийности. К этому времени в стране уже действовали многочисленные политические организации, и отмена ст. 6 Конституции Союза ССР в прежнем ее виде явилась стимулом для возникновения новых партий и движений. Видное место среди них занимали Народная партии России, Республиканская партия Российской Федерации, Демократическая партия России и др. В своих программах они выступали за демократическое государство, за проведение экономических и политических реформ. При этом группы политических радикалов выступали с требованием углубления политической реформы и более активного проведения в жизнь идей частной собственности и многопартийности.

К числу политических реформ начала 90-х годов на местном уровне следует отнести принятие Верховным Советом Союза ССР 9 апреля 1990 г. Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <10>. Местное (территориальное) самоуправление СССР в ст. 1 рассматриваемого Закона определялось как часть социалистического самоуправления народа и призывалось обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Также новеллой данного Закона стало признание необходимости обеспечения экономической независимости и самостоятельности органов местного самоуправления. Развитие местного хозяйства связывается с наличием коммунальной собственности (позже в России ее стали называть муниципальной собственностью), широкими бюджетными правами. Принятие данного Закона следовало рассматривать как продолжение еще одного из важнейших тезисов, прозвучавших на девятнадцатой партконференции 1988 г., касающегося саморегулирования в социалистическом обществе, сделавшего популярной концепцию возрождения местного самоуправления, как одной из форм народовластия.

<10> Закон СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 16. Ст. 267.

Вместе с этим уместно сказать и о введении принципиально новых по своей сути выборов - местных, на которых населением конкретной территории избиралась власть, обладающая относительной самостоятельностью.

Становление демократических основ публичной власти требовало повышения уровня политической и конституционно-правовой ответственности перед народом <11>. Немаловажным здесь представляется и принятие в 1991 г. Закона СССР "О порядке отзыва народного депутата СССР" <12>, признавшего в качестве основания отзыва народного избранника неоправдание им доверия избирателей или общественной организации, выразившееся в невыполнении депутатских обязанностей или нарушении Конституции СССР и законов СССР; упорядочение данным Законом процедуры отзыва, предоставление трудовым коллективам права самостоятельного возбуждения процедуры отзыва.

<11> Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Отзыв депутата: соотношение конституционной и политической ответственности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 7. С. 30 - 33.
<12> Закон СССР от 3 июня 1991 г. N 2220-1 "О порядке отзыва народного депутата СССР" (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 25. Ст. 705.

Констатируя вышеизложенное, можно сделать вывод о становлении в период перестройки Союза ССР 1985 - 1993 годов следующих принципов избирательного права:

Данные принципы, будучи сформированными на этапе перестроечных реформ политической системы России и воспетыми идеями модернизации и трансформации массового политического сознания, нашли свое закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. и стали основополагающими для современной правовой системы России.

Таким образом, в период 1985 - 1991 гг. был осуществлен важнейший этап реформирования конституционного и, в частности, избирательного законодательства. Главным новшеством трансформации избирательного права интересующего нас периода является появление принципа альтернативности выборов, усиление их транспарентности (открытости), становление принципов политического плюрализма и многопартийности.

Реформирование избирательного законодательства, обусловленное новым вектором политического развития, направленного на либерализацию общественно-политических институтов, заложило фундамент для становления современных институтов избирательного права.

Литература

  1. Авакьян С.А. Особенности развития конституционных отношений в России // Ученые записки юридического факультета. Вып. 16 (26) / под ред. А.А. Ливеровского. СПб.: Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, 2009. С. 120.
  2. Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Избирательная система как институт Российского муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 8. С. 26 - 30.
  3. Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Отзыв депутата: соотношение конституционной и политической ответственности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 7. С. 30 - 33.
  4. Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. 1995. N 1. С. 65.
  5. Муниципальное право России: учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. 544 с.
  6. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии / А.В. Иванченко, А.Е. Любарев. М.: Аспект Пресс, 2006. 222 с.
  7. Согрин В.В. Политическая история современной России. 1985 - 2001: от Горбачева до Путина. М.: Инфра-М, 2001. 272 с.
  8. Шейнис В. Взлет и падение парламента: Переломные годы в российской политике (1985 - 1993). М., 2005.