Мудрый Юрист

Понятие "обеспечение обороны страны и безопасности государства" в контексте закона о контрактной системе *

<*> Рецензент - В.М. Корякин, доктор юридических наук.

Свининых Е.А., кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматривается понятие "обеспечение обороны страны и безопасности государства" в контексте Закона о контрактной системе. Автор отмечает неопределенность содержания и объема понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства". На практике это создает сложности при определении условий действия норм права. Проведенное исследование позволило автору прийти к выводу о невозможности формулирования в настоящее время логически выверенного и непротиворечивого определения понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства". В связи с этим предлагается не использовать данное понятие в тексте Закона о контрактной системе, заменив его с помощью других терминов.

Ключевые слова: государственные закупки, государственный оборонный заказ.

The concept of ensuring state defense and security in the context of the Contract System Act

E.A. Svininyh

The article is devoted to the concept "ensuring state defense and security" in the context of the Contract System Act. The author underlines the legal uncertainty of this concept. It creates difficulties in the application of legal norms in practice. The analysis of the legislation, legal practice and doctrine allowed the author to draw a conclusion on the impossibility of a formulation of the logically verified legal definition of the concept "ensuring state defense and security". In this regard the author proposes to exclude this term from the Contract System Act.

Key words: state procurement, defense procurement and acquisition.

В Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <1> (далее - Закон о контрактной системе) определены специальные правила, регулирующие отношения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства. В этой связи возникает потребность в раскрытии смысловой "начинки" понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства" в контексте Закона о контрактной системе. Корректное применение требований данного Закона невозможно без четкого и ясного представления об условиях, наличие которых необходимо для осуществления заключенного в правовой норме предписания.

<1> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 14. Ст. 1652.

Первоначально заметим, что при формулировании правовых норм в утратившем силу Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <2> (далее - Закон о размещении заказов) законодатель не использовал понятие "обеспечение обороны страны и безопасности государства", а оперировал другим термином - "нужды обороны страны и безопасности государства". Однако в Законе о контрактной системе этот термин практически не употребляется. По всей видимости, это связано с содержащейся в Законе о размещении заказов ошибкой словоупотребления. Потребность в товарах, работах или услугах испытывает публичный субъект права, а не обеспечиваемое им состояние (безопасность государства) или меры, предпринимаемые публичным субъектом права по подготовке к вооруженной защите, вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории (оборона страны). При рассмотрении сквозь призму осуществляемых закупок таких функций публично-правовых образований, как обеспечение обороны страны и безопасности государства, последние следует отнести к цели удовлетворения потребности в товарах, работах, услугах, а не к самой потребности в каких-либо материальных благах.

<2> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

В качестве замены словосочетания "нужды обороны страны и безопасности государства" в Законе о контрактной системе в большинстве случаев применяется термин "обеспечение обороны страны и безопасности государства". Вместе с тем по неясным причинам законодатель не отказался и от словосочетания "нужды обороны страны и безопасности государства". Оно используется в ст. 109 Закона о контрактной системе "Особенности заключения государственных контрактов на оказание услуг связи для обеспечения обороны страны, безопасности государства, правопорядка с единственным исполнителем". Представляется, что необходимо исключить указанное словосочетание из текста Закона в связи с вышеописанной некорректностью словоупотребления.

Оборот "обеспечение обороны страны и безопасности государства" используется в Законе о контрактной системе несколько раз.

Во-первых, при определении целей установления Правительством Российской Федерации запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок (ч. 3 ст. 14 Закона о контрактной системе).

Во-вторых, в формулировке основания для освобождения заказчика от обязанности осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем 15% совокупного годового объема закупок (ч. 1 ст. 30 Закона о контрактной системе).

В-третьих, при определении законодателем особенностей заключения государственных контрактов с единственным исполнителем на оказание услуг связи для обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 109 Закона о контрактной системе).

Как уже указывалось в начале настоящей статьи, использование понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства" в содержании правовых норм Закона о контрактной системе требует установления смыслового значения данного термина. Данная необходимость вызвана правоприменительными целями. Как правильно замечает А.Ф. Черданцев, в ходе правоприменения возникает необходимость конкретизировать содержательные элементы нормы права, выраженные в общей и абстрактной форме, и таким образом приблизить содержание нормы права к конкретным ситуациям <3>.

<3> См.: Черданцев А.Ф. Толкование советского права. М., 1979. С. 6.

Рассматривая вышеприведенные случаи использования термина "обеспечение обороны страны и безопасности государства" в статьях Закона о контрактной системе, можно обратить внимание на различие функциональных назначений этого понятия.

В двух случаях (ч. 1 ст. 30, ст. 109 Закона о контрактной системе) понятие "обеспечение обороны страны и безопасности государства" применяется для обозначения цели удовлетворения потребности в закупаемых товарах, работах, услугах. При этом данное понятие позволяет сформулировать условия и пределы реализации установленного правила поведения, т.е. является составным элементом гипотезы правовой нормы <4>, регулирующей поведение заказчиков и участников закупки.

<4> См.: Теория государства и права. Часть 2. Теория права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2011. С. 217 (автор главы - О.Э. Лейст).

В ч. 3 ст. 14 Закона о контрактной системе понятие "обеспечение обороны страны и безопасности государства" позволяет указать на цель установления Правительством Российской Федерации запрета. Из содержания Закона о контрактной системе прямо не следует, что понятие "обеспечение обороны страны и безопасности государства" в таком случае является компонентом гипотезы правовой нормы, регулирующей поведение заказчиков и участников закупки. Однако Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленное ему полномочие и устанавливая запрет, определяет гипотезу правовой нормы в том числе и посредством формулирования цели удовлетворения потребности в закупаемых товарах, работах, услугах. В п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 определено, что запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, устанавливается "для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства" <5>.

<5> Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 "Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 52 (ч. II). Ст. 7206.

Исходя из вышеизложенного, следует прийти к выводу, что понятие "обеспечение обороны страны и безопасности государства" понимается во всех случаях как цель удовлетворения потребности в закупаемых товарах, работах, услугах и используется для формулирования гипотезы правовых норм, регулирующих поведение заказчиков и участников закупки.

Как показывает анализ правоприменительной практики, неопределенность содержания и объема понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства" создает сложности при определении условий действия норм права. Это, в свою очередь, влечет неясность при решении вопроса об обязательности исполнения правила поведения. Дело в том, что гипотеза как необходимый элемент структуры юридической нормы - правила, выступает условием обязательности диспозиции <6>.

<6> См.: Нормы советского права: проблемы теории / Под ред. М.И. Байтина, В.К. Бабаева. Саратов, 1987. С. 103 (автор главы - В.К. Бабаев).

Проиллюстрируем существующие правоприменительные проблемы на следующих примерах.

В п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 установлен общий запрет на допуск любых товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров (работ, услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства <7>.

<7> Обоснование данного положения приведен в: Свининых Е.А. Правовая характеристика предмета запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 3.

Вместе с тем ни Закон о контрактной системе, ни Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 не позволяют сформировать ясное представление о круге нужд, целью удовлетворения которых являлось бы обеспечение обороны страны и безопасности государства. Это, в свою очередь, препятствует точному соблюдению установленного запрета. Ведь для соблюдения запрета заказчик должен построить силлогизм (умозаключение) по следующей упрощенной схеме. Вначале, исходя из гипотезы и диспозиции правовой нормы, определяется большая посылка силлогизма: "При закупках товаров для обеспечения обороны страны и безопасности государства заказчику запрещается закупать товары, происходящие из иностранных государств". Затем правовая норма сравнивается с фактическими обстоятельствами закупки (меньшая посылка): "Заказчик закупает товары для обеспечения обороны страны и безопасности государства". И наконец, делается заключение: "Следовательно, заказчику запрещено закупать товары, происходящие из иностранных государств".

Однако в разбираемом нами случае заказчик не сможет построить силлогизм вследствие невозможности определения меньшей посылки: государственному заказчику неизвестно, какие нужды относятся к нуждам, целью удовлетворения которых является обеспечение обороны страны и безопасности государства.

В период действия Закона о размещении заказов, когда действовал аналогичный рассматриваемому нами запрет <8>, в Минэкономразвития России поступил вопрос о необходимости соблюдения установленного запрета. Заявитель спрашивал о возможности допуска к участию в торгах организаций, предлагающих к закладке в государственный материальный резерв продовольственную продукцию, произведенную организациями Республики Беларусь.

<8> Постановление Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 г. N 369 "Об установлении запретов и ограничений допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 25. Ст. 2729.

Минэкономразвития России посчитало возможным сделать разъяснение и указало, что в случае, если Росрезервом размещается заказ на поставку сельскохозяйственной продукции и продовольствия для нужд обороны страны и безопасности государства, производство которых осуществляется на территории Российской Федерации и соответствует требованиям заказчика, то должны закупаться исключительно российские товары <9>.

<9> Письмо Минэкономразвития России от 11 июня 2009 г. N Д05-2928 "О возможности допуска к участию в торгах организаций, предлагающих к закладке в государственный материальный резерв продовольственную продукцию, произведенную организациями Республики Беларусь" // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

Однако в разъяснении Минэкономразвития России не учтено, что конечная цель выпуска материальных ценностей из государственного резерва (ст. 13 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" <10>) неизвестна как на момент закупки продукции, так и на момент ее закладки в государственный материальный резерв. При этом далеко не все из возможных целей выпуска материальных ценностей (например, освежение и замена, разбронирование материальных ценностей, оказание гуманитарной помощи) напрямую связаны с обеспечением обороны страны и безопасности государства.

<10> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 1. Ст. 3.

В настоящее время в п. 10 ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О государственном оборонном заказе" 2012 г. <11> (далее - Закон о гособоронзаказе) в отличие от положений п. 2 ст. 2 Федерального закона "О государственном оборонном заказе" 1995 г. <12> прямо предусмотрена возможность включения в состав государственного оборонного заказа (далее - ГОЗ) поставок продукции для накопления материальных ценностей государственного материального резерва. В силу же п. 1 ст. 3 Закона о гособоронзаказе в рамках ГОЗ осуществляются закупки товаров для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. Таким образом, по результатам анализа положений действующего законодательства следует дать положительный ответ на вопрос об отнесении закупок товаров для накопления материальных ценностей государственного материального резерва к закупкам товаров, необходимых для обеспечения обороны страны и безопасности государства, вне зависимости от возможных целей выпуска материальных ценностей.

<11> Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7600.
<12> Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 1. Ст. 6.

Другой пример, иллюстрирующий сложности, связанные с отсутствием четкого понимания содержания и объема понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства", касается применения ч. 1 ст. 30 Закона о контрактной системе. Напомним, что в названной статье предусматриваются преференции участникам закупок, являющимся субъектами малого предпринимательства и социально ориентированными некоммерческими организациями.

В период действия Закона о размещении заказов во многом схожие преференции участникам размещения заказа - субъектам малого предпринимательства предоставлялись согласно ч. 1 ст. 15 данного Закона. При этом по Закону о размещении заказов, как и по Закону о контрактной системе, обязанность предоставлять указанные преференции отсутствовала в случае закупки товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Одним из отличий положений Закона о размещении заказов от положений Закона о контрактной системе является то, что размещение заказов у субъектов малого предпринимательства осуществлялось в обязательном порядке только на поставку тех товаров, выполнение тех работ и оказание тех услуг, которые были включены в перечень товаров, работ, услуг, установленный Правительством Российской Федерации

В одном из дел, рассмотренных арбитражным судом г. Москвы, суд признал, что работы по обслуживанию систем дистанционной передачи сигнала о пожаре на пульт "01" относятся к сфере оказания услуг в области охраны общественного порядка и безопасности государства.

Предметом судебного рассмотрения стало заявление государственного заказчика (ГУ "Дирекция по эксплуатации, движению и учету основных фондов Западного окружного управления образования Департамента образования г. Москвы") об оспаривании решения Управления ФАС России по г. Москве, вынесенного по итогам рассмотрения жалобы участника размещения заказа (ГУП г. Москвы "Московский центр пожарной безопасности") на действия государственного заказчика.

Предметом размещаемого заказа являлось, как уже было указано выше, выполнение работ по обслуживанию систем дистанционной передачи сигнала о пожаре на пульт "01". Участник размещения заказа посчитал, что данные работы относятся к сфере оказания услуг в области охраны общественного порядка и безопасности государства. Как следствие, по его мнению, государственный заказчик был не вправе, ссылаясь на установленную в ч. 1 ст. 15 Закона о размещении заказов обязанность, ограничивать круг участников размещения заказа исключительно субъектами малого предпринимательства. Управление ФАС России по г. Москве вынесло решение в пользу участника размещения заказа.

Суды как первой, так и апелляционной инстанции поддержали позицию Управления ФАС России по г. Москве <13>. При этом любопытны используемые ими аргументы отнесения услуг, связанных с противопожарной защитой, к услугам в области охраны общественного порядка и безопасности. По мнению судов, это следует из справочников Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (далее - ОКВЭД) <14> и Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг (далее - ОКДП) <15>.

<13> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2012 г. N 09АП-20091/2012-АК по делу N А40-26156/12-119-254 // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
<14> Постановление Госстандарта России от 6 ноября 2001 г. N 454-ст "О принятии и введении в действие ОКВЭД" // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
<15> ОК 004-93. Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (утв. Постановлением Госстандарта России от 6 августа 1993 г. N 17). М.: ИПК Издательства стандартов, 1996.

Первоначально следует отметить, что даже если признать верным выбор судами источника аргументации (ОКВЭД и ОКДП), то их выводы все равно ошибочны. Объект размещения заказа относится к такому виду продукции, как системы передачи извещений о проникновении и пожаре, работающие по прочим линиям связи (код 3319282). Согласно ОКДП этот вид продукции относится к подклассу "Аппаратура медицинская, средства измерения" (код 3310000), а не к указанному в судебных актах подклассу "Услуги в области охраны общественного порядка и безопасности" (код 7523000).

Однако наши рассуждения изначально не имеют какого-либо практического значения ввиду невозможности определения на основе ОКДП круга нужд, целью удовлетворения которых является обеспечение обороны страны и безопасности государства. Это связано с тем, что ОКДП не предназначен для решения этой задачи.

Как следует из ОКДП, закрепленная в нем идея интеграции состоит в создании единой классификационной схемы для описания предприятий по видам их экономической деятельности и конечным результатам деятельности - производимой продукции и предоставляемым услугам (выделено нами. - Е.С.). Следовательно, разработчиками ОКДП даже не предполагалась возможность его применения для определения целей, достижение которых планируется заказчиками за счет закупок товаров, работ, услуг.

Отнесение определенных услуг к таким подклассам, как "Услуги в области обороны" (код 7522000) или "Услуги в области охраны общественного порядка и безопасности" (код 7523000), вовсе не означает, что не включенные в эти подклассы услуги не могут оказываться в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Снять проблемы определения условий действия норм права, закрепленных в Законе о контрактной системе, позволило бы легальное определение понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства". Как правильно считает Ю.В. Кудрявцева, дефиниции "уточняют, раскрывают положения, являющиеся составными частями элементов нормы" <16>. В нашем случае дефиниция понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства" предназначалась бы для "обслуживания" гипотез правовых норм.

<16> Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. М., 1981. С. 70.

Несмотря на позитивный эффект, который был бы достигнут вследствие предлагаемого введения легальной дефиниции, считаем, что в настоящее время отсутствуют предпосылки для формулирования логически выверенного и непротиворечивого определения понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства".

В качестве основных препятствий для этого следует назвать следующие.

Во-первых, на нормативном уровне не определено понятие "безопасность государства", которое является составным элементом рассматриваемого нами термина.

Понятие "безопасность государства" наряду с терминами "безопасность" и "государственная безопасность" используется в Конституции Российской Федерации <17> (см., например, ч. 5 ст. 13, ч. 3 ст. 55, п. "м" ст. 71, п. "д" ч. 1 ст. 114), однако Конституция не раскрывает содержание и юридическую природу этого понятия. Не сделано это и в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <18>, в ст. 1 которого безопасность государства выделена в качестве одного из компонентов национальной безопасности.

<17> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. N 15. Ст. 1691.
<18> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 1. Ст. 2.

По мнению А.Ф. Черданцева, если в законе не определено тем или иным способом значение юридических терминов, то им следует придавать то значение, в котором они употребляются в юридической науке и практике. Данное правило, по сути дела, отсылает нас от языка права к правовому метаязыку (науки и практики), в котором содержатся высказывания о языке права <19>.

<19> См.: Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 40.

Анализ юридической доктрины позволяет прийти к выводу об отсутствии однозначного понимания понятия "безопасность государства" и, как следствие, содержания деятельности по обеспечению безопасности государства.

Так, по мнению проф. А.Ю. Шумилова, безопасность государства представляет собой совокупность общественных отношений, которая выражается в защищенности жизненно важных интересов (прежде всего - конституционного строя) основного института политической системы современного общества от внешних и внутренних угроз и позволяет ему функционировать и развиваться. В свою очередь, под обеспечением безопасности государства А.Ю. Шумилов понимает организацию и реализацию системы мер (различного характера) с целью нейтрализации или локализации потенциальных или реальных угроз нормальному функционированию и развитию государства <20>.

<20> См.: Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, Г.К. Синилова, А.Ю. Шумилова. М., 2004. С. 16 - 17.

Заметим, что отдельные авторы определяют содержание деятельности по обеспечению безопасности государства гораздо шире. Например, в коллективной монографии "Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации" при определении отличий безопасности государства от государственной безопасности отмечается, что безопасность государства предполагает не только противодействие внешним и внутренним угрозам, исходящим от иностранных спецслужб и организаций, преступных сообществ, групп и отдельных лиц, но и укрепление экономического, политического, оборонного, научно-технического и т.п. потенциала государства <21>. Расширение авторами указанной монографии диапазона мер, принимаемых для обеспечения безопасности государства, можно объяснить их подходом к пониманию объекта безопасности государства.

<21> См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография / Под ред. А.В. Опалева. М., 2004. С. 17 - 18.

Определение объекта безопасности государства является дискуссионным вопросом в правовой науке. Одним из проявлений отсутствия однозначного подхода к пониманию объекта безопасности государства является проблема соотношения понятий "безопасность государства" и "государственная безопасность". К примеру, Р.Ф. Идрисов указывает на недопустимость отождествления этих понятий в связи с тем, что в силу своей объективной природы государство в собственном функционировании может порождать угрозы безопасности <22>. Д.В. Ирошников, также различая государственную безопасность и безопасность государства, считает, что при употреблении термина "безопасность государства" подразумевается безопасность не государства как политической системы власти, а страны, т.е. категории, характеризуемой в большей степени историческими и культурными факторами, включающими население, общность территории, язык и т.п. <23>.

<22> См.: Идрисов Р.Ф. Теоретические и правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 12.
<23> См.: Ирошников Д.В. Правовая политика Российской Федерации в сфере государственной безопасности: теоретический аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 13.

Вследствие того что определение объекта безопасности государства не является целью нашего исследования, ограничимся лишь указанием на существующую в связи с дискуссионностью данного вопроса затруднительность определения круга мер, реализация которых направлена на обеспечение безопасности государства. В результате этого невозможно разграничить закупки товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и закупки для обеспечения иных публичных нужд.

Во-вторых, в большинстве случаев деятельность субъектов, признаваемых заказчиками по Закону о контрактной системе, связана с выполнением целого комплекса функций, лишь часть из которых относится к обеспечению обороны страны и безопасности государства. Особенно ярко это заметно при осуществлении деятельности, связанной с обеспечением обороны страны.

В отличие от понятия "безопасность государства" законодатель использует легальную дефиницию понятия "оборона". Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <24> (далее - Закон об обороне) под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.

<24> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 23. Ст. 2750.

Содержание деятельности по обеспечению обороны страны раскрывается через понятие "организация обороны". В ст. 2 Закона об обороне установлен открытый перечень мер, принимаемых для организации обороны.

Несмотря на достаточную определенность понятия "обеспечение обороны страны", сложности при отграничении закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения обороны страны и безопасности государства, от иных закупок все равно возникают. Это связано с широким кругом государственных органов и органов местного самоуправления, на которые возложена функция обеспечения обороны страны. Так, к обороне привлекаются не только Вооруженные Силы РФ, но также и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, инженерно-технические, дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти и спасательные воинские формирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности, органы государственной охраны, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, а также создаваемые на военное время специальные формирования (ст. 1 Закона об обороне). К решению вопросов обороны страны привлекаются также органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Например, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне отнесена Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <25> (п. 7.1 и п. 23 ч. 1 ст. 14) к вопросам местного значения.

<25> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

В то же время для многих государственных органов и органов местного самоуправления обеспечение обороны страны является далеко не единственной функцией. Следовательно, ведомственный критерий не позволяет разграничить закупки, осуществляемые заказчиками для обеспечения обороны страны, от осуществляемых этими же заказчиками закупок для обеспечения иных нужд.

Невозможно отделить закупки, осуществляемые заказчиками для обеспечения обороны страны, от иных закупок и по функциональному признаку бюджетных расходов. При таком подходе к закупкам, осуществляемым заказчиками для обеспечения обороны страны, будут относиться только те закупки, расходы на которые предусмотрены соответствующими разделами классификации расходов бюджетов. Однако не следует забывать, что финансирование, например, Вооруженных Сил Российской Федерации, помимо расходов по разделу "Национальная оборона", осуществляется по разделам федерального бюджета "Общегосударственные вопросы", "Жилищно-коммунальное хозяйство", "Образование", "Культура, кинематография и средства массовой информации", "Здравоохранение и спорт", "Социальная политика". Ассигнования, выделяемые по этим разделам, составляют около 20% общего объема финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации <26>.

<26> См.: заключение Правительства Российской Федерации от 30 января 2006 г. N 261п-П4 на проект Федерального закона "О внесении изменения в статью 26 Федерального закона "Об обороне" // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

Заметим также, что в п. 3 ст. 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации в отдельный раздел выделены лишь расходные обязательства на национальную оборону. Расходные же обязательства на национальную безопасность объединены в одном разделе с обязательствами на правоохранительную деятельность. Это препятствует выделению закупок для обеспечения обороны страны и безопасности государства на основе классификации расходов бюджетов.

В чистом виде к закупкам товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения обороны страны и безопасности государства, можно отнести только закупки товаров, работ, услуг в рамках ГОЗ. В п. 1 ст. 3 Закона о гособоронзаказе прямо определено, что к ГОЗ относятся установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации (выделено нами. - Е.С.). В то же время сохраняется неопределенность в отношении тех закупок, которые осуществляются вне рамок ГОЗ, но при этом также осуществляются в связи с необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, следует констатировать невозможность формулирования логически выверенного и непротиворечивого определения понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства", позволяющего как заказчикам, так и участникам закупки четко определить цель осуществления закупки товаров, работ, услуг.

В этой связи представляется необходимым отказ от использования данного понятия в формулировках гипотез правовых норм, закрепленных в Законе о контрактной системе и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, за исключением положений ч. 3 ст. 14 Закона о контрактной системе. Считаем целесообразной замену в формулировках гипотез норм права понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства": в ч. 1 ст. 30 Закона о контрактной системе - на понятие "закупки товаров, работ, услуг в рамках государственного оборонного заказа"; в ст. 109 Закона о контрактной системе - на указание конкретных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих закупки услуг связи для обеспечения обороны страны и безопасности государства; в Постановлении Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224 - на понятие "закупки товаров, работ, услуг в рамках государственного оборонного заказа".

Библиографический список

  1. Идрисов Р.Ф. Теоретические и правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002.
  2. Ирошников Д.В. Правовая политика Российской Федерации в сфере государственной безопасности: теоретический аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
  3. Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. М.: Юрид. лит., 1981.
  4. Нормы советского права: проблемы теории / Под ред. М.И. Байтина, В.К. Бабаева. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1987.
  5. Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, Г.К. Синилова, А.Ю. Шумилова. М.: ИНФРА-М, 2004.
  6. Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография / Под ред. А.В. Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
  7. Свининых Е.А. Правовая характеристика предмета запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 3.
  8. Теория государства и права. Часть 2. Теория права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало-М, 2011.
  9. Черданцев А.Ф. Толкование советского права. М.: Юрид. лит., 1979.