Мудрый Юрист

Правовой статус пограничных представителей: теоретико-правовые аспекты 1

<1> Рецензент - д.ю.н., профессор А.Ю. Шумилов.

Чернецов А.С., преподаватель кафедры войсковой части N 2462.

Основным направлением изучения настоящей статьи являются теоретико-правовые аспекты деятельности пограничных представителей Российской Федерации. На основе личного опыта работы и результатах анализа нормативных и правовых документов, регламентирующих деятельность аппарата пограничного представителя на государственной границе, автором исследованы проблемные вопросы, негативно влияющие на уровень развития международного сотрудничества в данной сфере, предложены и научно обоснованы пути их решения.

Ключевые слова: сотрудничество по пограничным вопросам, погранпредставительская деятельность, аппарат пограничных представителей, пограничный инцидент.

Legal status of the border representatives: theoretical and legal aspects

A.S. Chernetsov

The focus of study of this article are the theoretical and legal aspects of the activities of the border of the Russian Federation. Based on personal experience and the results of the analysis of normative and legal documents regulating the activities of border representative at the State border, the author examines the issues affecting the development of international cooperation in this field, proposed and scientifically grounded solutions.

Key words: cooperation on border issues, border representatives activities, office of border representatives, border incident.

В настоящее время основные интересы Российского государства состоят не только в защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, в наращивании национальной мощи и ослаблении угроз национальной безопасности, но и в создании пояса добрососедства по периметру территории страны, развитии равноправного межгосударственного сотрудничества с приграничными странами на основе взаимовыгодного партнерства.

В условиях глобализации всех сфер международных отношений вполне правомерно утверждать, что первостепенное внимание должно быть обращено на совершенствование российского законодательства в рамках международного права и заключенных международных договоров Российской Федерации, которые, согласно ст. 15 (ч. 4) Конституции Российской Федерации, являются составной частью правовой системы России. Также согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. N 10-П в соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом (п. 5 мотивировочной части) <1>.

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 14 августа 1995 г. N 33. Ст. 3424.

Так, международные соглашения Российской Федерации формируют новую сферу деятельности двух стран - сотрудничество по пограничным вопросам <1>, основанное на общепризнанных международных принципах и направленное на взаимовыгодное сотрудничество по пограничным вопросам в интересах обеспечения безопасности двух стран. Сотрудничество по пограничным вопросам - весьма сложная и специфичная сфера деятельности государств. Наряду с широким распространением данного термина в правовом регулировании международных отношений, его определение осталось вне поля зрения российского законодателя. А в научных кругах изучению этого вопроса посвящено небольшое количество работ. Вместе с тем необходимость внимательного исследования данной сферы очевидна. В ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года прямо предусмотрено, что государство - участник договора не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им международного договора. Следовательно, формирование правовой базы деятельности в рамках сотрудничества по пограничным вопросам прежде всего должно быть нацелено на соответствие конституционным основам Российского государства и нормам международных соглашений.

<1> Договор между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан о сотрудничестве по пограничным вопросам (Москва, 4 мая 2001 г.) // Бюллетень международных договоров. 2001. N 7; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь по пограничным вопросам от 15 апреля 1994 г. // Бюллетень международных договоров. 1994. N 11. С. 44; Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2002 г. N 802 "О заключении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия о сотрудничестве по пограничным вопросам" // Собр. законодательства Рос. Федер. от 18 ноября 2002 г. N 46. Ст. 4599; Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 1998 г. N 480 "О заключении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о сотрудничестве по пограничным вопросам" (заключено в г. Осло 12 ноября 2002 г.) (по состоянию на 20 января 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1 июня 1998 г. N 22. Ст. 2478; Постановление Правительства Российской Федерации от 14 марта 1998 г. N 312 "О заключении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгарии о сотрудничестве по пограничным вопросам" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 6 апреля 1998 г. N 14. Ст. 1606.

Проведенный автором правовой анализ ряда международных соглашений Российской Федерации с сопредельными государствами подтверждает справедливость утверждений таких ученых, как М.М. Зайончковская, В.Ф. Цепелев, П.А. Цыганков, Н.В. Чамарова <1>, о том, что понятие "сотрудничество по пограничным вопросам" можно представить как совместную деятельность двух или нескольких государств, основанную на нормах и принципах международного права по совместной охране границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, разрешению пограничных инцидентов, проведению поисков и операций, борьбе с терроризмом и противоправной деятельностью, а также по обмену информацией, представляющей взаимный интерес, специальными техническими и иными средствами.

<1> Чамарова Н.В. Правовое регулирование деятельности органов федеральной службы безопасности по осуществлению международного сотрудничества со специальными службами, правоохранительными органами и иными организациями иностранных государств по пограничным вопросам: на примере установления государственной границы между Россией и Грузией: Дис. ... канд. юрид. наук: 20.02.03. М., 2006. С. 31; Цепелев В.Ф. Уголовно-правовые, криминологические и организационные аспекты международного сотрудничества в борьбе с преступностью: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.08. М., 2001. С. 42; Зайончковская М.М. Антитеррористическая деятельность государств: реализация политических установок в международном праве: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. М., 2005. С. 21.

Вместе с этим следует учитывать, что Федеральная служба безопасности осуществляет полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, которые относятся к ведению государства. В связи с этим автору представляется, что понятие "сотрудничество по пограничным вопросам" собирательное. По содержанию и объему оно охватывает как "приграничное сотрудничество <1>", так и "пограничное сотрудничество".

<1> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 236-ФЗ "О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о финансировании и реализации программы приграничного сотрудничества "Карелия" // Собр. законодательства Рос. Федер. 26 окт. 2009 г. N 43. Ст. 5146; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 235-ФЗ "О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о финансировании и реализации программы приграничного сотрудничества "Коларктик" // Собр. законодательства Рос. Федер. 2 авг. 2010 г. N 31. Ст. 4204; Федеральный закон от 7 октября 2008 г. N 169-ФЗ "О ратификации Дополнительного протокола к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей" // Собр. законодательства Рос. Федер. 13 окт. 2008 г. N 41. Ст. 4593; Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2010 г. N 450 "О внесении на ратификацию Соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о финансировании и реализации программы приграничного сотрудничества "Литва - Польша - Россия" // Собр. законодательства Рос. Федер. 28 июня 2010 г. N 26. Ст. 3368; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 234-ФЗ "О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о финансировании и реализации программы приграничного сотрудничества "Юго-Восточная Финляндия - Россия" // Собр. законодательства Рос. Федер. 2 авг. 2010 г. N 31. Ст. 4203; Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2010 г. N 450 "О внесении на ратификацию Соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о финансировании и реализации программы приграничного сотрудничества "Литва - Польша - Россия" // Собр. законодательства Рос. Федер. 28 июня 2010 г. N 26. Ст. 3368; распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. N 196-р "О Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федер. 19 февр. 2001 г. N 8. Ст. 764.

По мнению автора, пограничное сотрудничество необоснованно обделено вниманием со стороны законодателя и трактуется только в ведомственной правовой литературе, а также научных трудах по пограничной проблематике <1>. Пограничное сотрудничество, согласно словарю, совокупность совместных, скоординированных и взаимосвязанных по целям, задачам, месту и времени организационных и практических мер политического, правового, пограничного режима, по реализации на своей территории мер противодействия угрозам пограничной безопасности, совместной борьбы с трансграничной преступностью и терроризмом <2>.

<1> Боярский В.И. Погранология: исторические основы: Монография. М.: Отделение погранологии МАИ, 2002. С. 64; Василенко А.И. Методологические основы государственной пограничной политики Российской Федерации: Дис. ... канд. филос. наук. М., 1995; Иванов В.П. Сотрудничество СССР со странами Восточной Европы в охране границы. Исторический опыт 1944 - 1982 гг.: Дис. ... д-ра ист. наук. М.: ВПКК, 1990; Иванов В.П. Сотрудничество СССР с социалистическими странами в области охраны государственной границы. Исторический опыт 1921 - 1982 гг.: Монография. М.: ВПКК КГБ СССР, 1990. Ч. 1. С. 46 - 47.
<2> Пограничный словарь / Под ред. С.В. Поскребетьева. Москва: Пограничная академия ФСБ России. Граница, 2006.

В теории погранологии для развития пограничного сотрудничества рекомендованы следующие направления деятельности: организационные, погранпредставительские, информационные, специальные, научно-технические и иные связи между пограничными ведомствами двух стран.

Детальное исследование правового поля международных соглашений Российской Федерации с сопредельными государствами позволяет сделать обоснованный вывод о том, что деятельность пограничных представителей является составной частью сотрудничества по пограничным вопросам, а пограничные представители исходя из правового анализа положений нормативных правовых документов <1> являются непосредственными исполнителями указанных задач.

<1> Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации"; Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. N 462 "О пограничных представителях Российской Федерации"; Приказ ФПС России от 31 июня 2000 г. N 390 "Об утверждении Положения об аппаратах пограничных представителей Российской Федерации и Временного положения о представителях Федеральной пограничной службы Российской Федерации и их аппаратах"; Приказ ФСБ России от 23 июня 2006 г. N 301 "Об утверждении Инструкции по организации, осуществлению и обеспечению деятельности пограничных представителей Российской Федерации"; Приказ ФСБ России от 3 августа 2008 г. N 411/ДСП; Приказ ФСБ России от 6 декабря 1996 г. N 0277 "Об утверждении Инструкция о порядке взаимодействия органов федеральной службы безопасности со спецслужбами и органами безопасности государств СНГ"; Приказ ФСБ России от 27 ноября 1999 г. N 0237 "О внесении изменения и дополнений в Приказ ФСБ России от 13 ноября 1996 года N 0260"; Приказ ФСБ России от 20 ноября 2005 г. N 0389 "О порядке направления военнослужащих и гражданского персонала органов ФСБ России за пределы территории Российской Федерации в интересах службы (с Правилами поведения при осуществлении официальных и неофициальных контактов с иностранцами и лицами без гражданства, а также с соотечественниками за рубежом)"; Приказ ФСБ России от 23 июня 2006 года N 301/дсп "Об утверждении Инструкции по организации, осуществлению и обеспечению деятельности пограничных представителей Российской Федерации"; Приказ ФСБ России от 1 февраля 2002 г. N 63 "О нормах расходов на прием и обслуживание делегаций и отдельных лиц спецслужб (органов безопасности) иностранных государств и при выездах делегаций ФСБ России за границу"; Инструкция, утв. Директором ФСБ России от 19 января 2001 года N 1/ДСП, "Порядок расходования в органах федеральной службы безопасности денежных средств на прием и обслуживание делегаций, рабочих групп и групп экспертов спецслужб (органов безопасности) иностранных государств, приобретения подарков (сувениров) для руководящего состава указанных спецслужб (органов безопасности) при выездах делегаций органов федеральной службы безопасности за границу и оформления документов на получение и расходование денежных средств на эти цели"; указание ФСБ России от 12 декабря 2007 г. N 35 "Об организации международного сотрудничества Пограничной службы ФСБ России, пограничных органов в 2008 году".

Понятие пограничного представителя в приведенных нормативных правовых документах не дается, что позволяет обратиться к тексту международных соглашений Российской Федерации, ведомственной и научной литературе. Так, статья 1 "Применяемые термины" Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о деятельности пограничных представителей от 25 января 2002 г. <1> дает следующее понятие: пограничный представитель - должностное лицо государства, назначаемое на определенные участки государственной границы для разрешения вопросов обеспечения режима государственной границы и урегулирования пограничных инцидентов. В теории пограничной деятельности данное определение дополняется и указывается, что пограничные представители - это специально уполномоченные сопредельными государствами лица, которые на определенных им участках государственной границы представляют свои страны для разрешения вопросов соблюдения режима государственной границы, урегулирования пограничных инцидентов. Как представляется, данные определения в достаточной мере раскрывают сущность данного понятия и указывают специфику деятельности пограничных представителей, обозначенную в двух направлениях: обеспечение (соблюдение) режима государственной границы и урегулирование пограничных инцидентов.

<1> Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о деятельности пограничных представителей (Москва, 25 января 2002 г.) // Бюллетень международных договоров. Декабрь 2003 г. N 12.

Положение о пограничных представителях Российской Федерации раскрывает права и обязанности данных лиц для решения задач по соблюдению режима государственной границы и урегулированию пограничных инцидентов. Вместе с тем некоторые положения прав и обязанностей пограничного представителя представляются размытыми и указывают лишь на необходимость принятия мер для обеспечения выполнения международных договоров о государственной границе Российской Федерации и ее режиме. Ввиду отсутствия конкретных рекомендаций, указаний и алгоритма действий пограничного представителя по достижению задач в рамках сотрудничества по пограничным вопросам данные лица вынуждены действовать, исходя из собственного опыта и знаний международной обстановки, полагаясь при этом на уровень межличностных отношений с представителем сопредельного государства.

Очевидно, что оговорить все случаи, возникающие в процессе поддержания сотрудничества по пограничным вопросам между сторонами, сложно и бесперспективно. Вместе с тем выработка единого механизма действий, определяющего содержание и порядок работы пограничного представителя, необходима.

Анализ основных положений нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность пограничных представителей, позволяет утверждать о том, что законодатель умышленно акцентирует внимание на разрешении пограничных инцидентов в рамках погранпредставительской деятельности, повторяясь при перечислении перечня обязанностей пограничного представителя. Так, несмотря на уже указанную необходимость ведения контроля за соблюдением режима Государственной границы Российской Федерации и принятия мер по недопущению нарушений порядка содержания Государственной границы Российской Федерации, куда непосредственно относится обязанность разрешения пограничных инцидентов, законодатель умышленно ее дополняет. Таким образом, в целях выполнения возложенных на них задач по урегулированию пограничных инцидентов пограничные представители обязаны:

<1> Статья 7 "Содержание и установление режима Государственной границы" Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (с изменениями от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 7 марта 2005 г.) // Российская газета. 1993. 4 мая.

Итак, очевидно, что стержневое значение в деятельности пограничного представителя имеет обязанность урегулирования возникающих пограничных инцидентов, которая и должна предопределять смысл и содержание погранпредставительской работы. Нельзя допустить, чтобы возникшие локальные пограничные инциденты и конфликты переросли в вооруженные конфликты в широких масштабах.

Понятие пограничного инцидента определено в Договоре между Российской Федерацией и Монголией о режиме российско-монгольской государственной границы <1>, где указано, что пограничный инцидент - это происшествие на государственной границе, явившееся результатом противоправных действий граждан или властей Договаривающихся Сторон, а также граждан третьих стран. Более подробное понятие пограничного инцидента используется в теории погранологии: это происшествие на государственной границе, возникшее в результате незаконных действий граждан, военнослужащих или местных властей той или иной стороны, выражающихся в различных нарушениях положений международных договоров, пограничных соглашений, затрагивающих интересы сопредельных государств и связанных с нарушением режима государственной границы или причинением материального или иного ущерба <2>. Оба определения дают однозначное значение пограничного инцидента - незаконное (противоправное) действие, затрагивающее или нарушающее законные права физических и юридических лиц, а также государственные интересы.

<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1232 "О заключении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии о сотрудничестве по пограничным вопросам" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 14 нояб. 1994 г. N 29. Ст. 3062.
<2> Пограничный словарь / Под ред. С.В. Поскребетьева. Москва: Пограничная академия ФСБ России. Граница, 2006.

Вместе с тем автор считает возможным изложить данное определение следующим образом. Пограничный инцидент - это происшествие на государственной границе, возникшее в результате воздействия социальных, природо-климатических и иных факторов, повлекших за собой нарушение режима государственной границы, причинение материального или иного ущерба.

Разрешение, урегулирование пограничных инцидентов, восстановление нарушенных прав на участке ответственности являются непосредственными задачами пограничного представителя. Таким образом, следует признать справедливость утверждений научных деятелей, таких как И.П. Блищенко, А.М. Ладыженский <1>, Б.М. Клименко, А.А. Порк <2>, Э.А. Пушмин <3>, которыми высказывается мнение, что институт пограничных представителей - это своеобразная форма согласительной процедуры для урегулирования пограничных инцидентов и конфликтов. Отнести институт пограничных представителей к следственным комиссиям, видимо, нельзя, так как задача пограничных представителей не ограничивается проведением расследования пограничных конфликтов и инцидентов. В процессе работы на совместных погранпредставительских мероприятиях они принимают также меры и к разрешению конфликта или инцидента, что сближает эту форму урегулирования с согласительной процедурой. Расследование - лишь часть общей задачи пограничных представителей по мирному урегулированию, что, конечно, не исключает улаживания инцидента и на этой стадии его рассмотрения. Согласованные решения пограничных представителей, исчерпывающие данный инцидент, являются окончательными и обязательными. Это сближает институт пограничных представителей с институтом прямых переговоров, а также с согласительной процедурой в ее двустороннем виде, применяемой в практике Российской Федерации.

<1> Ладыженский А.М., Блищенко И.П. Мирные средства разрешения споров между государствами. М.: Госюриздат, 1962.
<2> Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница СССР // Междунар. отношения. 1985. 301 с.
<3> Пушмин Э.А. Институт пограничных представителей // Правоведение. 1972. N 3. С. 117 - 121.

Деятельность пограничных представителей, хотя она в основном и протекает на своей территории, направлена как бы вовне. И несмотря на локальный характер этой деятельности, она в конечном счете направлена на обеспечение нормальных взаимоотношений с сопредельными государствами.

Вместе с тем было бы неправильно всю деятельность пограничных представителей сводить к осуществлению только этой задачи. Пограничный представитель выполняет также задачи превентивного характера, стремясь не допустить возникновения пограничных конфликтов, решать вопросы, связанные с поддержанием добрососедства в рамках сотрудничества по пограничным вопросам. Пограничный представитель обязан поддерживать постоянные контакты с пограничными комиссарами сопредельной стороны, не только расследуя уже возникший инцидент, но и обсуждая те проблемы, которые представляют потенциальную угрозу для возникновения конфликта.

Очевидно, что вопросы сотрудничества по пограничным вопросам решаются на основе взаимности, добрососедства, в соответствии с международными актами и национальным законодательством Российской Федерации. Решение возникающих вопросов, мирное урегулирование пограничных конфликтов и инцидентов пограничные представители осуществляют в определенной процедурно-процессуальной форме. Однако анализ договорной практики СССР, Российской Федерации с сопредельными государствами показывает, что процедурно-процессуальная регламентация деятельности пограничных представителей не нашла отражения и осуществляется на основе сложившейся обычной практики их взаимоотношений <1>. Решение подобных вопросов зачастую зависит от уровня межличностных отношений российского представителя с пограничным представителем сопредельного государства. Развитие дружественных и добрососедских отношений привлекает, в свою очередь, внимание сотрудников спецслужб иностранных государств, стремящихся использовать данное обстоятельство в своих целях.

<1> Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о внесении изменений в Договор между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Финляндской Республики о режиме советско-финляндской государственной границы и о порядке урегулирования пограничных инцидентов (Москва, 12 мая 1997 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 29 мая 2000 г. N 22. Ст. 2324.

Пункт 3 Положения о пограничных представителях Российской Федерации <1> предписывает принимать необходимые меры для обеспечения выполнения международных договоров о Государственной границе Российской Федерации и ее режиме, а также разрабатывать и осуществлять меры по предупреждению и урегулированию пограничных инцидентов. Данное положение представляется расплывчатым и неконкретным. Согласно ст. 3 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" <2> ее защита достигается путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. Какие из вышеупомянутых мер может использовать пограничный представитель для достижения поставленных перед ним задач для достижения целей сотрудничества по пограничным вопросам с сопредельным государством, остается непонятным.

<1> Положение о пограничных представителях Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. N 462 // Собр. законодательства Рос. Федерации 1995. N 21. Ст. 1971.
<2> Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" // Рос. газ. 4 мая 1993 г. N 84.

С опорой на проведенный анализ нормативных правовых документов, регламентирующих работу пограничных представителей на государственной границе, представляется возможным утверждать о специфическом статусе аппарата погранпредставителя, высоком уровне должностных полномочий и крайней степени заинтересованности иностранных спецслужб в оказании воздействия на его членов для принятия выгодного сопредельному государству решения по тому или иному вопросу. Следует также указать, что ни один нормативный правовой акт не указывает на соответствующий иммунитет пограничного представителя и сотрудников его аппарата, необходимый для эффективного осуществления их функций и полномочий. Находясь при исполнении функциональных обязанностей на территории сопредельного государства, они должны и реально пользуются определенными иммунитетами в силу сложившихся традиций, которые на данный момент можно рассматривать только как нормы обычного права.

Представляется, что по задачам, социальному уровню полномочий пограничных представителей их иммунитет носит служебный (функциональный) характер. Объем их иммунитетов можно приравнять к иммунитетам консульских представителей, как это предусмотрено двусторонними консульскими конвенциями и Консульским уставом СССР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1976 г. (ст. ст. 10 - 11) <1>.

<1> Консульский устав Российской Федерации: принят Гос. Думой 18 июня 2010 г.; одобр. Советом Федерации Рос. Федерации 23 июня 2010 г.; ввод. Фед. законом от 5 июля 2010 г. N 154-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации от 12 июля 2010 г. N 28. Ст. 3554.

Исходя из вышеизложенного представляется возможным указать, что деятельность пограничных представителей к настоящему периоду имеет прочную правовую основу как на уровне международных соглашений и договоров, так и на уровне законодательства Российской Федерации. Однако не нашли своего отражения ни на законодательном уровне, ни на уровне подзаконных нормативных правовых актов положения, регламентирующие цели и задачи погранпредставительской деятельности в рамках сотрудничества по пограничным вопросам, отсутствует правовое закрепление совокупности мер, используемых аппаратом пограничного представителя, а также содержание и алгоритм работы по решению задач данной сферы.

Кроме того, некоторые положения правовых актов, регламентирующих погранпредставительскую деятельность, расплывчаты и могут быть неоднозначно истолкованы. Речь идет, в частности, о порядке решения и урегулирования пограничного инцидента, который является правонарушением, ущемлением законных интересов российского либо сопредельного государства. Таким образом, поставленные задачи вынуждают пограничного представителя выработать такой механизм контактов и переговоров, который бы позволил оперативно решать все вопросы сотрудничества по пограничным вопросам, с опорой при этом не на нормативные правовые положения, а на уровень межличностных отношений с зарубежными коллегами и собственный опыт.

Решение данных вопросов автору видится возможным следующим образом:

а) необходимо внести изменения в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", где определить и разграничить формы, обязанности, направления и функции деятельности пограничных представителей, в соответствии с заключенными международными договорами Российской Федерации с сопредельными странами, тем самым избежав неправильное их понимание, толкование и применение;

б) дополнить полномочия пограничного представителя функциями контроля мероприятий в рамках приграничного сотрудничества, проводимых в приграничных районах, приграничных населенных пунктах;

в) внести изменения в Положение о пограничных представителях Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 года N 462, дополнив п. 3 следующим образом: "принимать необходимые меры для обеспечения выполнения международных договоров о Государственной границе Российской Федерации и ее режиме, пограничном и приграничном сотрудничестве";

г) на ведомственном уровне разработать нормативный документ, регламентирующий организацию, порядок подготовки и проведения погранпредставительских мероприятий, алгоритм разрешения спорных вопросов и принятия решения, механизм процессуального производства при расследовании и разрешении пограничных конфликтов и инцидентов пограничными представителями.

Библиографический список

  1. Боярский В.И. Погранология: исторические основы: Монография. М.: Отделение погранологии МАИ, 2002. С. 64.
  2. Василенко А.И. Методологические основы государственной пограничной политики Российской Федерации: Дис. ... канд. филос. наук. М., 1995.
  3. Зайончковская М.М. Антитеррористическая деятельность государств: реализация политических установок в международном праве: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. М., 2005.
  4. Иванов В.П. Сотрудничество СССР со странами Восточной Европы в охране границы. Исторический опыт 1944 - 1982 гг.: Дис. ... д-ра ист. наук. М.: ВПКК, 1990.
  5. Иванов В.П. Сотрудничество СССР с социалистическими странами в области охраны государственной границы. Исторический опыт 1921 - 1982 гг.: монография. М.: ВПКК КГБ СССР, 1990. Ч. 1.
  6. Клименко Б.М. Порк А.А. Территория и граница СССР // Междунар. отношения. 1985. 301 с.
  7. Ладыженский А.М., Блищенко И.П. Мирные средства разрешения споров между государствами. М.: Госюриздат, 1962.
  8. Пушмин Э.А. Институт пограничных представителей // Правоведение. 1972. N 3. С. 121.
  9. Цепелев В.Ф. Уголовно-правовые, криминологические и организационные аспекты международного сотрудничества в борьбе с преступностью: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.08. М., 2001. С. 42.
  10. Чамарова Н.В. Правовое регулирование деятельности органов федеральной службы безопасности по осуществлению международного сотрудничества со специальными службами, правоохранительными органами и иными организациями иностранных государств по пограничным вопросам: на примере установления государственной границы между Россией и Грузией: Дис. ... канд. юрид. наук: 20.02.03. М., 2006. С. 31.