Мудрый Юрист

Правовое обеспечение привлечения инвестиций в арктический регион России

Белицкая Анна Викторовна, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В последние годы возросла актуальность развития Арктического региона, содержащего большие запасы углеводородов, в связи с глобальными климатическими изменениями, которые делают более доступными разработку и добычу полезных ископаемых на данной территории. Таким образом, Арктика становится объектом повышенного внимания инвесторов различного уровня и национальной принадлежности - от международных организаций и государств до частных компаний со всего мира.

Как указано в Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу <1> (далее - Основы государственной политики в Арктике), под Арктикой понимается северная область Земли, включающая глубоководный Арктический бассейн, мелководные окраинные моря с островами и прилегающими частями материковой суши Европы, Азии и Северной Америки. В пределах Арктики расположены пять государств - Россия, Канада, Соединенные Штаты Америки, Норвегия и Дания, которые обладают исключительной экономической зоной и континентальным шельфом в Северном Ледовитом океане. Между тем интерес к данному региону проявляют и другие страны, которые стремятся изменить сложившийся раздел Арктики между государствами, граничащими с регионом, и поучаствовать в нем. По меткому замечанию вице-президента Национального геокриологического общества С.Н. Голубчикова, "борьба за арктический шельф напоминает последний колониальный передел мира" <2>.

<1> Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу: утв. Президентом РФ 18.09.2008 N Пр-1969.
<2> Голубчиков С.Н. Независимая газета. 26.09.07.

Арктический регион привлекает внимание прежде всего своим высоким инвестиционным потенциалом. Наиболее перспективным направлением является реализация нефтегазовых инвестиционных проектов, что и отмечается в различных стратегиях и программах. Арктическую зону рассматривают в качестве стратегической ресурсной базы, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития страны. Приведем в пример расположенные в данном регионе крупнейшее Штокмановское газоконденсатное месторождение и Приразломное нефтяное месторождение и отметим, что уже 18 апреля 2014 года была отгружена первая нефть арктического шельфа России <3>.

<3> [Электронный ресурс]. URL: http://www.gazprom.ru/press/news/2014/april/article189137/.

Арктические территории богаты также иными природными ресурсами, включая черные, цветные, редкие и драгоценные металлы, а также рыбу.

Кроме того, Арктика обладает широкими транспортно-коммуникационными возможностями, включая использование Северного морского пути и меридиональных речных коридоров. Рассмотрение Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации провозглашается национальным интересом России в Арктике (Основы государственной политики). Данный транспортный коридор может сократить маршруты морских перевозок между европейскими и дальневосточными портами и стать транспортной артерией международного значения. Таким образом, неудивительно, что стратегическим приоритетом государственной политики в Арктике обозначена модернизация и развитие инфраструктуры арктической транспортной системы, что означает необходимость привлечения инвестиций, в том числе из внебюджетных источников. Необходимость привлечения инвестиций из внебюджетных источников в свою очередь открывает широкие возможности для инвесторов форм частного предпринимательства. Представляется, транспортные инвестиционные проекты в Арктике будут осуществляться в форме государственно-частного партнерства, главным образом на основании концессионных соглашений в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <4>. Отметим, в настоящее время можно привести примеры таких проектов, находящихся на разных стадиях реализации. В частности, осуществляется поиск инвесторов для глубоководного района "Северный" Архангельского морского торгового порта в рамках ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 гг.)". Несмотря на сложность осуществления концессионных проектов в данной зоне, можно надеяться, что они вызовут интерес инвесторов. Морские транспортные услуги, по мнению А.М. Коновалова, могут превратиться в крупнейшую после нефтегазового сырья статью экспорта арктической зоны <5>.

<4> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
<5> Коновалов А.М. Транспортная инфраструктура российской Арктики: Проблемы и пути их решения // Арктика: зона мира и сотрудничества. М.: ИМЭМО РАН, 2011. С. 128.

Несмотря на теоретическую привлекательность Арктического региона для инвесторов, на практике желающих оказывается не так много, так как осуществление инвестиционных проектов в Арктическом регионе имеет ряд очевидных трудностей. Во-первых, нерешенной остается проблема территориального деления Арктики. Арктические территории состоят из сухопутных и морских пространств, а также воздушного пространства над ними. Сухопутные пространства входят в состав государственной территории соответствующего арктического государства и подпадают под действие национального инвестиционного законодательства, тогда как морское пространство Арктики все еще не поделено.

В науке дискуссионным является вопрос о применении секторального принципа <6> в отношении Арктики. Так, П.В. Саваськов полагает, что анализ Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее - Конвенция) и иных международно-правовых актов не позволяет сделать вывод о том, что правовой режим морских пространств Арктики должен решаться на основе секторального принципа <7>. Д.Н. Джунусова отмечает, что четкое соблюдение Россией норм международного права не означает отказа России от принципа секторального разделения Арктики <8>. И.Н. Михина указывает, что в основе нормативного обеспечения деятельности в регионе должна лежать не интернационализация или распространение на арктические пространства в полной мере правового режима, устанавливаемого в отношении других районов Мирового океана, а соглашение именно приарктических государств, в силу их особых интересов и солидарной ответственности за Арктику <9>.

<6> Секторальный принцип представляет собой обычную норму международного права, которая предусматривает распределение арктических пространств на секторы по принципу тяготения их к побережьям приполярных государств и предполагает распространение юрисдикции приарктического государства на острова и земли, находящиеся в этом секторе (См., например: Вылегжанин А.Н. Правовой режим Арктики // Международное право / отв. ред. А.Н. Вылегжанин. М.: Юрайт, 2009. С. 181 - 192).
<7> Саваськов П.В. Правовой режим Арктики // Арктика: зона мира и сотрудничества. М.: ИМЭМО РАН, 2011. С. 33.
<8> Джунусова Д.Н. Международно-правовые особенности использования континентального шельфа Арктики: автореф. дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2007. 22 с.
<9> Михина И.Н. Международно-правовой режим морских пространств Арктики: дис.... канд. юрид. наук. М., 2003. 252 с.

Согласно статье 76 Конвенции никакая страна не вправе устанавливать контроль над Арктикой, но имеющие выход к Ледовитому океану государства могут объявить своей исключительной экономической зоной территорию, простирающуюся на 200 миль от берега, что обеспечивает им преимущественное право на добычу полезных ископаемых на данной территории. Конвенциональный механизм предполагает, что зона может быть расширена еще на 150 морских миль, если страна докажет, что арктический шельф является продолжением ее сухопутной территории. Для реализации этого права необходимо подать заявку в Комиссию ООН по границам континентального шельфа. Огромным успехом России явилось то, что 14 марта 2014 г. данная комиссия удовлетворила ее заявку о включении в состав ее континентального шельфа анклава площадью 52 тыс. кв. км, находящегося в срединной части Охотского моря. Континентальный шельф, согласно Федеральному закону от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" <10>, включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Отметим, некоторые вопросы раздела территории регулируются двусторонними соглашениями между приарктическими государствами. Так, в 2010 г. Россия и Норвегия заключили договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане, который установил морскую границу, разделяющую исключительные экономические зоны и континентальный шельф России и Норвегии.

<10> СЗ РФ. 04.12.1995. N 49. Ст. 4694.

Между тем, несмотря на значительные успехи в процессе определения границ Арктического региона России, отсутствие четкого понимания его состава оставляет открытым вопрос применения национального инвестиционного законодательства на некоторых участках Арктики. Очевидно, что в данном регионе национальное инвестиционное законодательство применяется наряду с международным, однако представляется затруднительным определить их соотношение, что заранее создает почву для инвестиционных споров.

Среди проблемных вопросов, тормозящих приток инвестиций в Арктику, во-вторых, ученые обращают внимание на вопрос неподготовленности инженерной инфраструктуры к возможным негативным последствиям процессов глобальных климатических изменений <11>, что обусловливает необходимость предусматривать в инвестиционном проекте дополнительные средства для модернизации инфраструктуры или создания новой в случае форс-мажора. Таким образом, инвестиции в данный регион обладают повышенным риском, а также значительным объемом. Кроме того, инвестиционные проекты в Арктике с неизбежностью будут иметь долгосрочный характер, и инвесторы вряд ли могут рассчитывать на их быструю окупаемость.

<11> Коновалов А.М. Транспортная инфраструктура российской Арктики... С. 137.

В-третьих, разработка месторождений и осуществление инфраструктурных проектов на территории Крайнего Севера является трудоемкой и крайне затратной, так как требует использования дорого оборудования и высококвалифицированных специалистов. Некоторые специалисты указывают, что минерально-сырьевая база континентального шельфа России обладает низкой инвестиционной привлекательностью вследствие недостаточных объемов доказанных (разведанных) запасов и недостаточной изученности ресурсной доли углеводородного потенциала <12>.

<12> Телегина Е.А. Ресурсы Арктического региона: перспективы и проблемы их освоения // Арктика: зона мира и сотрудничества. М.: ИМЭМО РАН, 2011. С. 46.

В-четвертых, специалисты указывают, что сдерживающим фактором устойчивого социально-экономического роста северных регионов выступает неразвитость транспортной системы <13>, которая препятствует осуществлению инвестиционных проектов по освоению природно-ресурсной базы. Между тем само по себе создание инфраструктуры региона открывает широкие возможности для осуществления инвестиционных проектов, на что указывалось выше.

<13> Коновалов А.М. Указ. соч. С. 128.

Потребность в освоении Арктики в совокупности с наличием указанных трудностей в осуществлении инвестиционных проектов в данном регионе обусловливает необходимость создания особого инвестиционного режима арктических территорий. Отметим, в процессе развития Арктики предполагается применение селективной государственной политики, что означает особые подходы к осуществлению бюджетной, налоговой, тарифной и социальной политики, а также особые механизмы прямого участия государства в развитии экономики, включая размещение государственных заказов, создание и действие государственных корпораций, создание особых экономических зон, распределение средств институтов развития и другие <14>. В качестве задач государственной политики обозначены и государственная поддержка хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в Арктической зоне РФ, и стимулирование реализации новых проектов хозяйственного освоения арктических территорий путем их софинансирования за счет бюджетов различных уровней и внебюджетных источников <15>. Предполагается системное взаимодействие государства, коммерческих и некоммерческих организаций и гражданского общества с использованием механизмов государственно-частного партнерства при реализации ключевых инвестиционных проектов <16>. Отметим, часть указанных мер уже применяется. Так, в Мурманске была создана портовая особая экономическая зона в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <17>, которая, к сожалению, не стала успешным проектом. В настоящее время Мурманск планируется переориентировать с нефтегазового комплекса на рыбопромышленный, сохранив в качестве основы государственно-частное партнерство <18>.

<14> Постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. N 366, г. Москва, "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года".
<15> Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу.
<16> Постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. N 366, г. Москва...
<17> СЗ РФ. 25.07.2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127.
<18> [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2014/03/04/riba.html.

Создание особого инвестиционного режима в Арктике предполагает создание благоприятного инвестиционного климата и меры государственной поддержки. Вместе с тем важно подчеркнуть, государственное регулирование инвестиций в Арктическом регионе не должно состоять лишь в использовании мер стимулирующего характера, но также должно включать в себя и меры ограничительного характера, обусловленные уникальным географическим положением региона и его стратегической значимостью. В частности, определенные ограничения должны быть наложены на осуществление иностранных инвестиций на арктическом континентальном шельфе. Представляются оправданными и ограничения на участие субъектов частного предпринимательства в бесконтрольной реализации инвестиционных проектов на данной территории. Подобные ограничения обусловлены защитой публичного интереса. Некоторые условия осуществления инвестиционных проектов в Арктике продиктованы необходимостью обеспечения прав коренных народов, на территории которых будут осуществляться соответствующие проекты.

Согласно ст. 9 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" <19> пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть российские юридические лица, которые имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа не менее чем пять лет, в которых доля государства в уставных капиталах составляет более чем 50%. Конечно, подобная норма создает определенную монополию для известных компаний, между тем говорить о негативном характере данного явления вряд ли возможно. Государству должен принадлежать основной пакет в инвестиционном проекте, что, однако, не мешает созданию совместных предприятий. Так, в 2012 году был заключен ряд важных соглашений о создании совместных предприятий по освоению арктического шельфа с нефтяными компаниями Eni и Statoil с долей "Роснефти" в каждом проекте по 66,67% <20>.

<19> СЗ РФ. 06.03.1995. N 10. Ст. 823.
<20> [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosneft.ru/Upstream/offshore/.

Ряд ученых полагают, что необходимо ускорить принятие Федерального закона "Об Арктической зоне Российской Федерации" <21>. Д.О. Сиваков намечает три варианта правового обеспечения деятельности в Арктике: 1) принять единый федеральный закон, обеспечивающий концептуальный подход; 2) включать в отраслевые законы специальные главы, посвященные особенностям правовых режимов различных природных ресурсов и объектов в арктической зоне; 3) принять технические регламенты, охватывающие арктическую деятельность <22>. Полагаем, особенностей осуществления инвестиционных проектов в Арктическом регионе недостаточно для создания отдельной главы в специальном законе об Арктике. Мы не видим необходимости в особом юридическом закреплении норм инвестиционного толка в отдельных законах в отношении арктических территорий. Между тем систематизация существующих норм на теоретическом уровне может представлять как научный, так и практический интерес.

<21> Тарасов А.Г. Правовые и политические аспекты разграничения морской территории в Западной Арктике: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2007. 24 с.
<22> Сиваков Д.О. Российское право и "век Арктики" // Законодательство и экономика. 2011. N 10. С. 84 - 87.

Таким образом, можно сделать следующие общие выводы:

Арктический регион безусловно является привлекательным для осуществления инвестиционных проектов, в частности в сфере разработки и добычи полезных ископаемых, строительства инфраструктурных объектов (энергетика, транспорт, искусственные острова и т.д.), рыболовства, туризма. Между тем данные проекты будут трудоемкими, долгосрочными, затратными и высоко рисковыми в силу происходящих климатических изменений, сложных географических и климатических условий, неразвитости инфраструктуры и ряда других факторов. Это обусловливает необходимость правового обеспечения особого инвестиционного режима арктических территорий.

При осуществлении инвестиционных проектов в Арктическом регионе необходимо учитывать, что территориальные споры и отсутствие понимания четких границ оставляют открытым вопрос применения национального инвестиционного законодательства на некоторых участках Арктики, что заранее создает почву для инвестиционных споров в данном регионе.

Арктический регион является зоной стратегического интереса государства, в связи с чем государственное регулирование инвестиционной деятельности на территории Арктического региона имеет принципиальное значение. Наличие публичного интереса в осуществлении инвестиционных проектов на данной территории обусловливает необходимость сочетания мер стимулирующего и ограничительного характера в государственном регулировании.

Наиболее перспективной формой осуществления инвестиционных проектов в Арктическом регионе является государственно-частное партнерство (концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции, особые экономические зоны и др.). Данная форма инвестиционной деятельности в полной мере позволяет удовлетворить как публичные, так и частные интересы инвесторов.

Юридическое закрепление особенностей правового регулирования инвестиционной деятельности в Арктике вряд ли имеет смысл. Особый инвестиционный режим складывается из отдельных норм, которые содержатся в различных законодательных актах в отношении недр, континентального шельфа, иностранных инвестиций, концессионных соглашений. Между тем систематизация данных норм в доктрине имеет важное как теоретическое, так и практическое значение.