Мудрый Юрист

Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности * (лекция в рамках учебного курса "предпринимательское право")

<*> Данная статья подготовлена в рамках Программы стратегического развития ФГБОУ ВПО "Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина" (МГЮА); НИР "Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация", проект N 2.1.1.3.

Ершова Инна Владимировна, заведующая кафедрой предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор.

План лекции

  1. Правовые основы саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности.
  2. Понятие и сущность саморегулирования.
  3. Понятие и правовой статус саморегулируемых организаций.
  4. Функции саморегулируемых организаций.
  5. Органы управления и специализированные органы саморегулируемых организаций. Меры дисциплинарных взысканий, налагаемые на членов саморегулируемых организаций.

1. Правовые основы саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности

Основным законодательным актом, регулирующим процесс саморегулирования предпринимательской деятельности, является Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <1> (далее - Закон о СРО). Нельзя не отметить, что принятие данного Закона явилось началом реформирования всей системы государственного регулирования предпринимательства. В ряде сфер произошел переход от такого традиционно используемого способа воздействия государства на бизнес, как лицензирование, к саморегулированию.

<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций (далее - СРО) определен положениями ГК РФ. Основы правового положения СРО, как некоммерческих организаций, установлены Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2>.

<2> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Закон о СРО появился, когда в России был уже накоплен значительный опыт объединения субъектов рынка в профессиональные сообщества, сложились традиции саморегулирования. Кроме того, известен положительный опыт деятельности профессиональных саморегулируемых организаций в зарубежных странах <3>.

<3> Подробнее см.: Герасимов А.А. Саморегулируемые организации: теоретические и практические проблемы правового регулирования и деятельности: монография. М.: Российская академия адвокатуры и нотариата, 2012. С. 44 - 77; Ершова И.В., Ершов А.А. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации: монография. М.: Юриспруденция, 2011. С. 89 - 97; Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: зарубежный опыт и тенденции развития российского законодательства // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. N 3; Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8; Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. N 1.

Следует отметить, что некоторые ученые негативно отнеслись к появлению Закона о СРО. Так, Н.Г. Семилютина отмечает, что "вступление в действие закона о СРО привело в определенной степени к фетишизации СРО независимо от того, насколько эффективно то или иное объединение предпринимателей выполняет функции по самоорганизации рынка" <4>. В.К. Андреев задает вопрос, "нужен ли вообще единый Закон о саморегулируемых организациях безотносительно к тому или иному виду предпринимательской деятельности и виду товарных и финансовых услуг. Не послужит ли он дальнейшей бюрократизации российской системы управления и координации в деятельности субъектов предпринимательской деятельности" <5>.

<4> Семилютина Н.Г. Регулирование, дерегулирование, саморегулирование и вопросы статуса СРО // Материалы VI Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся (Москва, 26 октября 2011 г.) "Законность в экономической сфере как не обходимый фактор благоприятного инвестиционного климата". М.: Юриспруденция, 2012. С. 166 - 167.
<5> Андреев В.К. Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права России: курс лекций. М.: Российская академия правосудия, 2012. С. 183.

Как представляется, необходимость появления единого Закона о СРО диктуется введением в законодательные акты требования обязательного членства в СРО для субъектов отдельных видов предпринимательской и профессиональной деятельности. Поскольку зачастую СРО приходит на смену лицензированию, необходимо выработать единые подходы в отношении правовой природы, требований к таким организациям, процедуры их легитимации, функций и т.п. Сделать это можно только в рамках единого закона, что впрочем не отрицает, а, напротив, предопределяет дифференциацию норм в специальном законодательстве.

Особенности саморегулирования отдельных видов предпринимательской и профессиональной деятельности определены специальным законодательством. Такие особенности предусматривает, например, Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ), Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности", Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности", Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации", Федеральный закон от 18 июля 2009 года N 190-ФЗ "О кредитной кооперации", Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" и др.

Таким образом, правовые основы саморегулирования включают: принципиальные положения ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", общие нормы Закона о СРО, нормы специального законодательства, определяющие специфику саморегулирования в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Думается, данный фактор нельзя оценивать как негативный, дифференциация в праве необходима, так же как и формирование единых концептуальных подходов.

Саморегулирование является комплексным правовым институтом отрасли предпринимательского права, включающим в себя нормы, регулирующие как частные, так и публичные отношения. Правовое обеспечение саморегулирования строится на сочетании императивных и диспозитивных начал, с использованием как частноправовых, так и публично-правовых средств воздействия на поведение хозяйствующих субъектов.

2. Понятие и сущность саморегулирования

Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Исходя из данного определения, стандартизация и контроль - основные составляющие саморегулирования. Основная цель саморегулирования видится в сочетании и достижении баланса частных и публичных интересов при осуществлении регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности.

Следует отметить, что в практике предпринимательской деятельности существуют организации, не являющиеся СРО, однако осуществляющие функции защиты прав предпринимателей, повышения качества их услуг, выработки единой политики ведения профессиональной деятельности. Примером могут служить и торгово-промышленные палаты, Ассоциация российский банков, РСПП, "ОПОРА России", и целый ряд подобных организаций, объединяющих предпринимателей на различных началах. В связи с этим, как представляется, есть основания говорить о саморегулировании и саморегулируемых организациях в широком и узком смысле слова. Создание СРО, подчиняемых требованиям Закона о СРО, или саморегулирование в его узком значении, определяемом названным Законом, должно осуществляться тогда, когда это является требованием законодательства и представляет собой одно из направлений регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности.

Известно, что в предмет предпринимательского права входят отношения, возникающие в процессе регулирования предпринимательства. Они в свою очередь включают в себя отношения по государственному регулированию и отношения по саморегулированию предпринимательской деятельности <6>. По вопросу о соотношении государственного регулирования и саморегулирования в литературе нет единства мнений <7>. На основе их анализа Ю.Г. Лескова предлагает два концептуальных подхода к вопросу о соотношении государственного регулирования и саморегулирования: 1) саморегулирование понимается как продолжение государственного регулирования; 2) саморегулирование противопоставляется государственному регулированию, при этом присоединяясь ко второму из них <8>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Российское предпринимательское право" (отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011.

<6> Подробнее см.: Российское предпринимательское право: учебник / отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. 4-е изд. М.: Проспект, 2012. С. 7 - 9; Ершова И.В. Предпринимательское право. Элементарный курс: учебное пособие. М.: Юриспруденция, 2012. С. 5 - 6; Современное предпринимательское право: монография / отв. ред. И.В. Ершова. М.: Проспект, 2014. С. 44 - 46.
<7> См.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. N 1; Мрясова Ю.Р. Саморегулирование в системе государственного регулирования // Предпринимательское право. 2009. N 1; Лансков П.М. Механизм регулирования финансового рынка и его инфраструктуры. М., 2005. С. 185 [и др.].
<8> Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений: монография. М.: Статут, 2013. С. 23.

Саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО. Представляется, сущность саморегулирования заключается в том, что государство передает отдельные функции по государственному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности саморегулируемым организациям. По вопросу о правомерности такой передачи Конституционный суд РФ указал следующее: "Конституция РФ не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам" <9>. Заметим, что о передаче СРО функций органов законодательной и судебной власти речи не идет.

<9> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате" // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.

Указанная правовая позиция нашла дальнейшее подтверждение в актах Конституционного суда РФ. При этом Конституционный суд РФ указал следующее: "Конституционный принцип демократического правового государства и гарантируемая Конституцией РФ свобода экономической деятельности предполагают развитие необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере, проявлением чего является создание саморегулируемых организаций. Это, однако, не означает, что государство отказывается как от своего конституционного полномочия по установлению правовых основ единого рынка, особенно в тех случаях, когда представители той или иной профессии наделяются публично-правовыми функциями, а образуемые ими саморегулируемые организации - правом разрабатывать и устанавливать обязательные для своих членов правила профессиональной деятельности, так и от конституционного полномочия влиять на содержание правовых норм, принимаемых саморегулируемыми организациями, посредством судебного нормоконтроля, а также иным образом (ст. 46 ч. 1; ст. 120 ч. 2; ст. 129 ч. 5 Конституции РФ)" <10>.

<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева" // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

Таким образом, введение в правовой механизм воздействия на предпринимательство института саморегулирования может рассматриваться как необходимое звено модернизации предпринимательского законодательства с целью становления в РФ гражданского общества, построенного на принципах автономии и самоуправления. Е.П. Сухов отмечает, что саморегулирование призвано "устранить избыточное государственное влияние путем перехода преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов, расширить долю участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов государственной власти" <11>.

<11> Сухов Е.П. Саморегулируемые организации. Юридические, финансовые, налоговые аспекты. М.: ГроссМедиа. 2010. С. 4.

В теории права выделяют три модели саморегулирования: добровольное, делегированное и смешанное <12>. Добровольное саморегулирование подразумевает, что предприниматели какой-либо отрасли (профессии) по собственной инициативе объединяются в саморегулируемые организации, статус которых подробно регламентирован законодательством. Данная модель саморегулирования предполагает установление и поддержание правил участниками системы без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства.

<12> Журина И.Г. Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций в Российской Федерации: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 15 - 16. См. также: Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: автореферат дис. ... д-ра экон. наук. М., 2005 [и др.].

Вторая модель саморегулирования предусматривает делегирование властных полномочий государства по контролю и надзору за определенным видом деятельности, которые государство может осуществлять самостоятельно, саморегулируемым организациям. При этом само государство утрачивает право действовать в областях, полномочия по которым оно делегировало. В литературе описываются "жесткие" и "мягкие" формы делегированного саморегулирования <13>.

<13> Лабынцев Н.Т., Сычев Р.А. Деятельность саморегулируемых аудиторских организаций // Аудиторские ведомости. 2007. N 9.

При смешанном саморегулировании саморегулируемым организациям передается только часть функций, в то время как за государством остается часть полномочий, главным образом принудительного характера.

Квалификация сложившейся в России модели саморегулирования вызвала дискуссию в научной литературе. Так, по мнению И.Г. Журиной, сформировавшаяся в России модель представляет собой форму саморегулирования, в основе которой, несмотря на закрепленную в законодательстве добровольность участия, лежит делегированное саморегулирование <14>. Ю.Г. Лескова полагает, что "в России имеет место как делегированное, так и добровольное саморегулирование" <15>. По мнению Л.В. Андреевой, представляется неверным встречающееся в литературе высказывание, что государство передает свои отдельные функции СРО: "речь идет об отказе государства от определенного вида требований и замене данных требований требованиями, предъявляемыми СРО к своим членам" <16>.

<14> Журина И.Г. Указ. соч. С. 16.
<15> Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы... С. 17.
<16> Андреева Л.В. Перспективы развития саморегулирования в торговле // Коммерческое право. 2014. N 1.

3. Понятие и правовой статус саморегулируемых организаций

Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных Законом о СРО и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида (ст. 3 Закона о СРО).

По принятому в международной практике определению саморегулируемая организация (Self-Regulating Organizations) - организация, которая осуществляет некоторую степень регулирующей власти над определенной сферой деятельности <17>.

<17> См.: Лабынцев Н.Т., Сычев Р.А. Деятельность саморегулируемых аудиторских организаций // Там же.

Согласно п. 3 ст. 50 ГК РФ СРО создаются в организационно-правовых формах ассоциаций (союзов) <18>. Ассоциации (союзы) являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями), их учредители (участники) обладают правом членства в них и формируют их высший орган в соответствии с п. 1 ст. 65.3 ГК РФ.

<18> Следует отметить, что до внесения изменений в главу 4 ГК РФ СРО на практике создавались в основном в организационно-правовой форме некоммерческих партнерств.

В соответствии со ст. 123.8 ГК РФ ассоциацией (союзом) признается объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей. По общему правилу, ассоциации (союзы) могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, соответствующие целям их создания и деятельности, предусмотренным уставами таких организаций.

Вместе с тем, как представляется, правоспособность СРО, создаваемых в форме ассоциаций (союзов), является исключительной <19>. Законом о СРО четко определены функции, права и обязанности таких организаций, а также ограничения их прав (ст. 6, 14 Закона о СРО).

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Российское предпринимательское право" (отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011.

<19> Об исключительной правоспособности см.: Российское предпринимательское право: учебник / отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. С. 157.

Таким образом, СРО является некоммерческой корпоративной организацией, создаваемой в форме ассоциации (союза) и имеющей исключительную правоспособность.

В научных исследованиях было высказано ошибочное мнение, что СРО следует рассматривать в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц <20>. Однако преобладающей всегда являлась позиция, согласно которой СРО - это особый публично-правовой статус, который присваивается некоммерческой организации при условии соответствия ее установленным законом требованиям путем внесения сведений о ней в специальный реестр <21>.

<20> См.: Колябин А.Ю. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих как юридическое лицо: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006; Журина И.Г. Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций в РФ. М., 2009.
<21> См.: Аганина Р.Н. Правовое регулирование аудиторской деятельности в РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3; Герасимов А.А. Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

Некоммерческая организация приобретает статус СРО с даты внесения сведений о ней в государственный реестр. Правила ведения государственного реестра СРО утверждены Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. N 724 <22>. Реестр ведется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, если не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственному надзору за деятельностью СРО в установленной сфере деятельности. В последнем случае ведение государственного реестра СРО в соответствующей сфере деятельности осуществляется этим уполномоченным органом. Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти устанавливает порядок ведения государственного реестра саморегулируемых организаций.

<22> СЗ РФ. 2008. N 40. Ст. 4543.

Например, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) осуществляет функции надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих <23> и ведет единый государственный реестр СРО оценщиков <24>, арбитражных управляющих. Министерство финансов РФ ведет государственный реестр СРО аудиторов <25>. Сведения, содержащиеся в государственном реестре СРО, являются открытыми и общедоступными.

<23> См.: Административный регламент исполнения Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, утв. Приказом Министерства экономического развития РФ от 7 октября 2011 г. N 549.
<24> См.: Приказ Министерства экономического развития РФ от 8 июля 2010 г. N 284 "О порядке ведения единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих".
<25> Приказ Минфина РФ от 30 апреля 2009 г. N 41н "Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов".

Особый статус СРО отметил Конституционный суд РФ: "Саморегулируемые организации арбитражных управляющих обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном ст. 3 Федерального закона "О некоммерческих организациях", с другой стороны - с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих они приобретают особый публично-правовой статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих" <26>.

<26> Постановление Конституционного суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П.

Нельзя не сказать, что СРО обладают рядом признаков юридических лиц публичного права, анализ которых представлен в научной литературе <27>. Думается, очевидна специфика правовой природы саморегулируемых организаций, в деятельности которых прослеживается сочетание частных и публичных правовых начал. Р.Н. Аганина справедливо замечает, что "при переходе функций от государственных органов к профессиональным сообществам, они не утрачивают свою публичную природу, так как имеют своей целью поддержку и обеспечение защиты интересов общества. Соответственно, саморегулируемые организации призваны осуществлять в этой области именно публичные функции" <28>.

<27> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / под ред. В.П. Мозолина, А.В. Турбанова. М.: Юстицинформ. С. 74; Романовская О.В. Публичные корпорации в российском праве. М.: Юстицинформ, 2010. С. 12.
<28> Аганина Р.Н. Саморегулирование аудиторской деятельности // Предпринимательское право. 2012. N 2 (приложение). С. 73.

Законом о СРО предусмотрены обязательные требования к СРО:

  1. объединение в составе СРО в качестве ее членов не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами не установлено иное;
  2. наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами СРО;
  3. обеспечение СРО дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами.

Федеральными законами могут быть установлены иные требования к некоммерческим организациям, объединяющим субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, для признания их СРО, а также могут быть установлены повышенные требования по сравнению с указанными в Законе о СРО. Например, Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" предусматривает обязательность объединения в составе саморегулируемой организации аудиторов в качестве ее членов не менее 700 физических лиц или не менее 500 коммерческих организаций, соответствующих установленным требованиям.

Членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО является добровольным. Добровольное членство в СРО установлено для участников рынка ценных бумаг, патентных поверенных, медиаторов, в сфере рекламы и др. Однако федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО для осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида. Так, обязательное членство предусмотрено в СРО аудиторов, оценщиков, арбитражных управляющих, ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в сфере теплоснабжения, в области энергетического обследования и др.

Согласно актуальной редакции ч. 2 ст. 49 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии), членства в СРО или выданного СРО свидетельства о допуске к определенному виду работ.

В силу п. 3 ст. 49 ГК РФ право юридического лица осуществлять деятельность, для занятия которой необходимо членство в СРО или получение свидетельства СРО о допуске к определенному виду работ, возникает с момента вступления юридического лица в СРО или выдачи СРО свидетельства о допуске к определенному виду работ и прекращается при прекращении членства в СРО или выданного СРО свидетельства о допуске к определенному виду работ.

Конституционность установленного законами обязательного членства в СРО подтверждена Конституционным судом РФ: "В силу того, что на саморегулируемые организации арбитражных управляющих возложены публично-правовые функции, в их деятельности неприемлем вытекающий из ст. 30 Конституции РФ принцип добровольности, характерный для объединений, которые создаются гражданами исключительно на основе общности интересов" <29>.

<29> Постановление Конституционного суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П.

Правовая позиция Конституционного суда РФ относительно конституционности обязательного членства в СРО, сформулированная в отношении СРО арбитражных управляющих, впоследствии получила подтверждение применительно к СРО оценщиков, аудиторов <30> и др.: "Саморегулируемые организации... представляют собой профессиональные объединения, созданные согласно выраженной в законе воле государства, направленной на делегирование этим профессиональным объединениям определенных публичных функций. <...> Федеральный законодатель может возложить на субъекты экономической деятельности, осуществляющие в том числе публичные функции, а следовательно, действующие не только в интересах извлечения прибыли, но и в целях удовлетворения общественных потребностей, в качестве условия осуществления их деятельности обязанность быть членами соответствующего профессионального объединения. При этом он, во всяком случае, связан конституционным принципом недопустимости искажения самого существа права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) и обязанностью не допускать экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ)" <31>.

<30> Определение Конституционного суда РФ от 13 мая 2010 г. N 685-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Степанова Евгения Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктами 3 и 4 части 2 статьи 18 Федерального закона "Об аудиторской деятельности" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. N 6.
<31> Определение Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 461-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мисовца Василия Григорьевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 15 и 24.6 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 5.

СРО не вправе: осуществлять предпринимательскую деятельность; учреждать хозяйственные товарищества и общества, осуществляющие предпринимательскую деятельность, являющуюся предметом саморегулирования для этой СРО, и становиться участником таких хозяйственных товариществ и обществ; осуществлять иные действия и совершать сделки, предусмотренные ст. 14 Закона о СРО.

При этом хозяйственно-правовая доктрина СРО относит к субъектам предпринимательского права <32>, данные субъекты регулируют и контролируют предпринимательскую и профессиональную деятельность членов своих организаций. Мы солидарны с мнением Ю.Г. Лесковой в том, что саморегулируемые организации следует рассматривать в качестве институционного средства саморегулирования предпринимательских отношений <33>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Российское предпринимательское право" (отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011.

<32> Российское предпринимательское право: учебник. С. 152.
<33> Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы... С. 116.

Согласно актуальной редакции ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям. Такие некоммерческие организации должны иметь достаточное для осуществления указанной деятельности имущество рыночной стоимостью не менее минимального размера уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью (пункт 1 статьи 66.2 ГК РФ). Как представляется, в Закон о СРО должны быть внесены соответствующие дополнения, определяющие возможности СРО по осуществлению приносящей доход деятельности.

Классификация СРО может быть проведена по различным основаниям. Так, в зависимости от наличия или отсутствия установленного законом требования быть членом СРО можно выделить СРО с обязательным и добровольным членством. СРО, основанные на обязательном членстве и являющиеся субъектами публичного права с частноправовыми элементами, Ю.Г. Лескова именует "публичными саморегулируемыми организациями" <34>. СРО можно классифицировать по виду деятельности ее членов (СРО аудиторов, оценщиков, арбитражных управляющих, медиаторов и др.).

<34> Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений: проблемы теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 16, 36 - 38.

4. Функции саморегулируемых организаций

Ст. 6 Закона о СРО определяет основные функции, права и обязанности данных организаций. Обобщая нормы Закона о СРО, выделим регулирующую (нормотворческую), контрольную, обеспечительную, информационную функции саморегулируемых организаций. В литературе предлагается также к основным и обязательным функциям СРО относить функции: представительскую, организации повышения профессионального уровня и процедур разрешения споров (урегулирования конфликтов) <35>.

<35> Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений... С. 19, 37.

СРО разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами СРО.

Правовая природа стандартов и правил СРО спорна. К примеру, О.Н. Максимович говорит о саморегулировании как об особой разновидности подзаконного правового регулирования <36>. Напротив, В.К. Андреев указывает, что СРО "не принимает нормативные правовые документы в определенной форме, поскольку не наделена правотворческой функцией, у нее нет соответствующей властной компетенции. Правила и стандарты, которые разрабатываются и утверждаются саморегулируемой организацией, не являются нормой права, это не общеобязательные государственные предписания" <37>. Решение данного вопроса В.В. Романова увязывает с наличием либо отсутствием у СРО функции нормотворчества и статусом СРО <38>. Д.О. Грачев полагает, что правила СРО являются одним из способов унификации обычаев делового оборота и деловых обыкновений <39>, А.В. Басова предлагает считать их локальными нормативными актами <40>. Ю.Г. Лескова квалифицирует стандарты и правила СРО (а также акты органов СРО, имеющие внутриорганизационный характер) как корпоративные акты и акты саморегулирования <41>, считая возможным отнести их к числу локальных нормативных актов <42>.

<36> Максимович О.Н. Саморегулирование в сфере предпринимательской деятельности как проявление гражданско-правового метода регулирования общественных отношений: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 11.
<37> Андреев В.К. Указ. соч. С. 181.
<38> Романова В.В. Правовое регулирование строительства и модернизации энергетических объектов. М.: Юрист, 2012. С. 361.
<39> Грачев Д.О. Правовой статус саморегулируемых организаций: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 16.
<40> Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 15.
<41> Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы... С. 299.
<42> Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений... С. 46.

Нами уже указывалось на наличие у СРО нормотворческой функции. Более того, утверждение стандартов и правил является обязательным требованием для получения публичного статуса СРО. Как представляется, стандарты и правила СРО являются локальными нормативными актами, обязательность принятия которых предусмотрена законом <43>. Стандарты и правила СРО должны соответствовать федеральным законам, принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам, правилам деловой этики, а также могут устанавливать дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Российское предпринимательское право" (отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011.

<43> Данная позиция уже высказывалась нами в учебной литературе и на научных конференциях. См: Российское предпринимательское право: учебник. М.: Проспект, 2012. С. 113; Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской деятельности в системе мер по модернизации российского законодательства // Материалы международной научно-практической конференции "Правовая политика и модернизация государственности". Пятигорск: РИА-КМВ, 2012. С. 239.

Стандарты и правила СРО, а также иные акты саморегулируемых организаций следует рассматривать в качестве формы осуществления саморегулирования <44>.

<44> О формах государственного регулирования см.: Современное предпринимательское право: монография / отв. ред. И.В. Ершова. С. 100; Ершова И.В. Предпринимательское право. Элементарный курс: учебное пособие. М.: Юриспруденция, 2012. С. 22.

Контроль за осуществлением членами СРО предпринимательской или профессиональной деятельности проводится работниками соответствующего структурного подразделения СРО путем проведения плановых и внеплановых проверок.

Надзор за деятельностью самих СРО осуществляет уполномоченный орган государственной власти. Отметим, что общие правила проведения проверок определены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <45>. Вместе с тем ч. 4 ст. 1 данного акта определяет виды государственного контроля (надзора), при осуществлении которых другими федеральными законами могут быть установлены особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры. К числу таких видов относится и государственный контроль за деятельностью СРО.

<45> СЗ РФ. 2008. N 52. (ч. 1). Ст. 6249.

СРО наделены важнейшей в рыночных условиях хозяйствования функцией обеспечения дополнительной имущественной ответственности своих членов перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами. Так, СРО вправе применять следующие способы обеспечения ответственности: создание системы личного и (или) коллективного страхования; формирование компенсационного фонда.

Компенсационный фонд первоначально формируется исключительно в денежной форме за счет взносов членов СРО в размере не менее чем 3 тыс. руб. в отношении каждого члена. В случае применения в качестве способа обеспечения ответственности членов СРО перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами системы личного и (или) коллективного страхования минимальный размер страховой суммы по договору страхования ответственности каждого члена не может быть менее чем 30 тыс. руб. в год.

Дополнительные требования могут быть установлены федеральными законами. Например, частью 2 ст. 55.4 ГрК РФ для СРО, осуществляющих строительство, предусмотрено формирование компенсационного фонда в размере не менее чем 1 млн. руб. на одного члена некоммерческой организации или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в размере не менее чем 300 тыс. руб. на одного члена некоммерческой организации.

СРО для обеспечения доступа к информации, в соответствии с требованиями Закона о СРО, обязана создать и вести в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сайт, в электронный адрес которого включено доменное имя, права на которое принадлежат этой СРО. Перечень сведений, размещаемых на официальном сайте СРО, определен ч. 2 ст. 7 Закона о СРО. В порядке, определяемом самой СРО, она вправе размещать и иную информацию о деятельности своей и своих членов (ч. 7 ст. 7 Закона о СРО). Таким образом, принцип транспарентности (от фр. transparent - прозрачный) является одним из основополагающих принципов деятельности СРО. Следует отметить, что статьей 14.52 КоАП РФ предусмотрена ответственность СРО за нарушение обязанностей по раскрытию информации.

Помимо этого, СРО ведет реестр своих членов, который представляет собой информационный ресурс, соответствующий требованиям Закона о СРО и содержащий систематизированную информацию о членах СРО, а также сведения о лицах, прекративших членство в СРО. Лицо приобретает все права члена СРО с даты внесения сведений о нем в реестр членов СРО. Перечень сведений, включаемых в реестр, определен ч. 3 ст. 7.1 Закона о СРО.

5. Органы управления и специализированные органы саморегулируемых организаций. Меры дисциплинарных взысканий, налагаемые на членов саморегулируемых организаций

Органами управления СРО являются: общее собрание членов СРО; постоянно действующий коллегиальный орган управления; исполнительный орган. Функции постоянно действующего коллегиального органа управления могут осуществляться общим собранием членов саморегулируемой организации.

К специализированным органам СРО, которые не являются органами управления, но создаются в обязательном порядке, относятся: орган, осуществляющий контроль над соблюдением членами организации требований стандартов и правил СРО; орган по рассмотрению дел о применении в отношении ее членов мер дисциплинарного воздействия. Федеральными законами в отношении СРО отдельных видов деятельности может предусматриваться формирование иных специализированных органов. Например, в СРО оценщиков создается экспертный совет, членами которого проводится экспертиза отчетов об оценке.

Предусмотрено, что орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов организации мер дисциплинарного воздействия в случаях, установленных СРО, вправе принять решение о применении следующих мер дисциплинарного воздействия: 1) вынесение предписания, обязывающего члена СРО устранить выявленные нарушения и устанавливающего сроки устранения таких нарушений; 2) вынесение члену СРО предупреждения; 3) наложение на члена СРО штрафа; 4) рекомендация об исключении лица из членов СРО, подлежащая рассмотрению постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО; 5) иные установленные внутренними документами СРО меры.

Решения органа по рассмотрению дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия (за исключением решения, предусмотренного вышеуказанным п. 4) могут быть обжалованы в постоянно действующий коллегиальный орган управления в сроки, установленные СРО. Решение постоянно действующего коллегиального органа управления об исключении лица из членов СРО может быть обжаловано лицом, исключенным из членов организации, в суд.

Правовая природа указанных мер дисциплинарного воздействия является дискуссионной. Правовой науке известно понятие дисциплинарной ответственности как института трудового права. Дисциплинарная ответственность - это обязанность работника понести наказание, предусмотренное нормами трудового права, за виновное противоправное неисполнение своих трудовых обязанностей <46>. Очевидно, что ответственность участников СРО не может квалифицироваться таким образом. Г.О. Аболонин приводит аргументацию, согласно которой в основе дисциплинарного производства саморегулируемых организаций используется гражданско-правовой фундамент <47>. В.В. Романова приходит к выводу, согласно которому "юридическая ответственность членов саморегулируемых организаций имеет особое место среди различных видов юридической ответственности" <48>. Т.В. Кувакина предлагает использование термина "статусная ответственность", соотносит ее с гражданской, административной, уголовной и дисциплинарной ответственностью <49>.

<46> Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: учебник. М., 2005. С. 326.
<47> Аболонин Г.О. Дисциплинарное производство саморегулируемых организаций - на острие конфликта. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 14.
<48> Романова В.В. Указ. соч. С. 381 - 383.
<49> Кувакина Т.В. Ответственность профессиональных участников рынка ценных бумаг: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 158.

Полагаем, теория юридической ответственности не должна быть закостеневшим явлением. По мере развития и усложнения общественных отношений сложившиеся понятия и институты претерпевают существенные изменения. Это касается и видов ответственности. Сегодня, когда формируется теория саморегулирования, необходимо глубокое научное обоснование особой правовой корпоративной природы ответственности членов саморегулируемых организаций.

Важно и то, что Закон о СРО предусматривает открытый перечень мер дисциплинарного воздействия, возлагаемых на членов организации. Аналогичные нормы содержатся и в специальном законодательстве. Так, согласно пп. 6 п. 1 ст. 20 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" саморегулируемая организация аудиторов может применить и иные, помимо определенных данной статьей, установленные внутренними документами СРО аудиторов меры дисциплинарного воздействия. Данная норма, по сути, превращает права СРО по принятию в отношении своих членов мер дисциплинарного воздействия в неограниченные.

Предваряя возможные злоупотребления СРО своими полномочиями, считаем необходимым применение следующей правовой конструкции: установление в Законе о СРО открытого перечня мер дисциплинарного воздействия, который может быть дополнен иными федеральными законами; определение специальными законодательными актами исчерпывающего перечня мер дисциплинарного воздействия, возлагаемых на членов соответствующих СРО, на основе Закона о СРО и с учетом специфики того или иного вида предпринимательской либо профессиональной деятельности.

В заключение отметим, что совершенствование правового обеспечения саморегулирования необходимо. Развитие данного правового института предпринимательского права и соответствующих общественных отношений, входящих в предмет предпринимательского права, должно быть направлено на обеспечение частных и публичных интересов с целью достижения их баланса.

Основные нормативные правовые акты

Гражданский кодекс РФ

Градостроительный кодекс РФ

Кодекс РФ об административных правонарушениях

Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации"

Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"

Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях

Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности"

Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"

Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе"

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях"

Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности"

Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ"

Федеральный закон от 18 июля 2009 года N 190-ФЗ "О кредитной кооперации"

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении"

Литература

Аболонин Г.О. Дисциплинарное производство саморегулируемых организаций - на острие конфликта. М.: Волтерс Клувер. 2010.

Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (постатейный) [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".

Герасимов А.А. Саморегулируемые организации: теоретические и практические проблемы правового регулирования и деятельности. М., 2012.

Гринев В.П. Безопасность и саморегулирование в строительстве. М.: Инфра-М, 2013.

Кузнецов О.В., Стрельников С.С., Зульфугарзаде Т.Э., Федотов В.Е. Саморегулируемые организации: научно-практическое пособие / под общ. ред. О.В. Кузнецова. М.: Финакадемия, 2009.

Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут. 2013. Современное предпринимательское право: монография / отв. ред. И.В. Ершова. М.: Проспект, 2014.

Сухов Е.П. Саморегулируемые организации. Юридические, финансовые, налоговые аспекты. М.: ГроссМедиа. 2010.

Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.

Диссертационные исследования

Аганина Р.Н. Правовое регулирование аудиторской деятельности в РФ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Баймуратова З.М. Саморегулируемые организации в сфере предпринимательской деятельности: административно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М, 2010.

Богомолова Т.П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в современной России: социологический анализ: дис. ... канд. социол. наук. М., 2001.

Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

Владыка Е.В. Проблемы правового регулирования деятельности арбитражного управляющего: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Волжанин А.В. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих: дис. ... канд. экон. наук. М., 2007.

Герасимов А.А. Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

Грачев Д.О. Правовой статус саморегулируемых организаций: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

Дзгоев Т.В. Правовое положение саморегулируемой организации аудиторов: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Ершов А.А. Правовое регулирование аудита в Российской Федерации: финансово-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

Журина И.Г. Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Зельвинская А.А. Повышение компетенции саморегулируемых предпринимательских структур как ключевой фактор их развития: дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2008.

Казинец Л.А. Механизм формирования и обеспечения конкурентоспособности саморегулируемых организаций в строительной отрасли: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

Колябин А.Ю. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих как юридическое лицо: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: дис. ... д-ра экон. наук. М., 2005.

Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений: проблемы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013.

Любавин Д.М. Становление саморегулируемых бизнес-сообществ как фактор повышения конкурентоспособности малых предприятий: дис. ... канд. экон. наук. М., 2006.

Максимович О.Н. Саморегулирование в сфере предпринимательской деятельности как проявление гражданско-правового метода регулирования общественных отношений: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007.

Марьина А.А. Субъекты аудиторской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Михайлова Т.А. Регулирование и саморегулирование предпринимательской деятельности: дис. ... канд. экон. наук. М., 2006.

Руф А.Л. организация деятельности саморегулируемых аудиторских объединений: дис. ... канд. экон. наук. М., 2005.

Салин П.Б. Становление и развитие института саморегулируемых организаций в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009.

Скоробогатов В.Ю. Саморегулирование как свойство правовой системы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.

Юхнин А.В. Правовые проблемы организации деятельности арбитражных управляющих: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.