Мудрый Юрист

Универсальные международные стандарты в сфере предоставления убежища

Сазон Константин Дмитриевич, адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.

В статье рассматриваются универсальные международные стандарты рекомендательного характера в сфере предоставления убежища. На основе анализа правового содержания Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Декларации о территориальном убежище 1967 г. автором делается вывод о месте и роли исследуемых актов в системе источников международного и внутригосударственного права.

Ключевые слова: Всеобщая декларация прав человека, Декларация о территориальном убежище, международное право, убежище.

Universal international standards in the sphere of provision of an asylum

K.D. Sazon

Sazon Konstantin Dmitrievich, adjunct of the Chair of Constitutional and Municipal Law of Moscow University of the Ministry of Internal Service of Russia.

The article considers the universal international standards of recommendatory nature in the field of asylum. On the basis of the analysis of the legal content of the universal Declaration of human rights of 1948 and the Declaration on territorial asylum 1967, the author makes the conclusion about the place and role of the investigated acts in the system of the sources of international and domestic law.

Key words: The universal Declaration of human rights, the Declaration on territorial asylum, international law, asylum.

Система международно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере предоставления убежища, включает в себя универсальные и региональные международно-правовые акты. В свою очередь, они представлены документами, имеющими общеобязательную юридическую силу, а также источниками "мягкого права" <1>, которые носят рекомендательный характер. Особое место в системе занимают акты, издаваемые вспомогательными органами различных международных организаций. Наибольшее значение среди них имеют заключения Исполнительного комитета программы Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

<1> Иванов Д.В., Бобринский Н.А. Правовой статус лиц, ищущих убежище, в современном международном праве. М.: Статут, 2009. С. 7.

Принимая во внимание, что объем настоящей статьи не позволяет в достаточной степени рассмотреть основные положения всех источников международного права в заявленной сфере, основное внимание в работе будет уделено универсальным международно-правовым актам рекомендательного характера, таким как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Декларация о территориальном убежище 1967 г., положения которых, несомненно, являются неотъемлемой частью международного правового механизма защиты прав беженцев и лиц, ищущих убежище.

Обратившись к положениям Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (далее - Всеобщая декларация), отметим, что в соответствии со ст. 14 "каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем" <2>. Во второй части этой же статьи устанавливается запрет на возможность обладания данным правом лицами, преследование которых основано на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН.

<2> Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "КонсультантПлюс".

Несмотря на то, что Всеобщая декларация не устанавливает обязанность государства по предоставлению убежища, в литературе подчеркивается особое место Всеобщей декларации в системе источников международного права и отмечается важность закрепления права хотя бы искать и пользоваться убежищем <3>.

<3> Зинченко Н.Н. Право убежища как международно-правовой институт // Российская юстиция. 2011. N 5. С. 16.

Анализ положений ст. 14 позволяет автору статьи следующим образом прокомментировать ее правовое содержание. Во-первых, впервые на международном уровне право искать и пользоваться убежищем (далее - право убежища) рассматривается как личное право индивида, которое, руководствуясь положениями преамбулы Всеобщей декларации, следует относить к неотъемлемым правам человека. С точки зрения содержания право убежища состоит из возможности искать и пользоваться убежищем.

Во-вторых, Всеобщая декларация не предусматривает корреспондирующей обязанности государства по предоставлению убежища преследуемым лицам, что позволяет утверждать о наличии абсолютного права государства по определению оснований и порядка предоставления убежища.

В-третьих, Всеобщая декларация устанавливает, что правом убежища можно воспользоваться только в случае преследования лица. Существенной особенностью такого подхода считаем отсутствие какой-либо конкретизации причин преследования, что позволяет рассматривать в качестве субъектов данного права не только политических и общественных деятелей <4>, а любого человека, которому могут угрожать или грозят преследования. Подобной позиции придерживается и профессор С.А. Авакьян, который отмечает, что во Всеобщей декларации прав человека политический аспект права убежища напрямую не называется <5>. Следовательно, причиной преследования могут быть не только политические мотивы.

<4> В соответствии со ст. 36 Конституции РСФСР 1978 г. право убежища предоставлялось "за защиту интересов трудящихся и дела мира, за участие в революционном и национально-освободительном движении, за прогрессивную общественно-политическую, научную или иную творческую деятельность".
<5> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учебное пособие. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 859.

В-четвертых, преследование не должно являться следствием совершения неполитического преступления и деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Из числа субъектов права убежища исключаются лица, преследуемые за совершение общеуголовных преступлений, а также за деяния, противоречащие целям и принципам ООН (например, преступления против мира, военные преступления).

В-пятых, Всеобщая декларация не определяет право убежища как исключительное право для "политических" преступников. Вместе с тем названные лица являются субъектами данного права. Использование в тексте Декларации формулировки "неполитическое" преступление позволяет сделать вывод о наличии "политических" преступлений и лиц, преследуемых за их совершение, которые обладают правом убежища. Представляется, что существование данного положения обусловлено особенностями исторического развития института убежища. Сегодня общеизвестно, что вопрос определения политического характера преступлений является предметом долгих дискуссий в научной среде <6>. Ретроспективный анализ особенностей становления и развития института убежища показал, что наибольшую политическую "окраску" право убежища приобрело в период Великой французской революции. Закрепление в ст. 120 якобинской Конституции положения о том, что "французский народ дает убежище иностранцам, изгнанным из своего отечества за дело свободы", предопределило на долгие годы вперед отношение к институту убежища как праву невыдачи политических эмигрантов <7>. По мнению М.Д. Шаргородского, именно в то время зародилась идея невыдачи политических преступников <8>. Нельзя не отметить, что в настоящее время отдельные авторы поддерживают представленный подход и соглашаются с тем, что предоставление убежища носит преимущественно политический характер <9>.

<6> См.: Очкасова И.В. "Право убежища" как сдерживающий принцип в осуществлении экстрадиции в международных отношениях // Проблемы международного права. 2009. N 3. С 489.
<7> См.: Ушаков Н.А. Право убежища: Дис. ... к.ю.н. М., 1950. С. 63 - 94.
<8> Шаргородский М.Д. Выдача преступников и право убежища в международном уголовном праве / В кн.: Шаргородский М.Д. Избранные труды / Сост. и предисловие д.ю.н., проф. Б.В. Волженкина. СПб.: Издательство "Юридический центр пресс", 2004. С. 593.
<9> Быкова Е.В. Политическое убежище: правовой институт или политический инструмент? // Миграционное право. 2012. N 2. С 35.

В-шестых, убежищем можно воспользоваться только на территории другого государства. Для реализации права убежища необходимо пересечение международной государственной границы. Еще раз подчеркнем, что государство не наделено обязанностью по предоставлению убежища. Возможность и порядок пересечения государственной границы устанавливается государством во исполнение своего суверенитета, верховенства и полноты власти над своей территорией. Кроме того, указание на "право искать и пользоваться убежищем в других странах" должно пониматься как признание невозможности предоставления убежища в местах, не являющихся территорией государства, его предоставляющего. Следовательно, убежищем можно пользоваться, только находясь на территории, которая физически является составной частью территории государства и на которую распространяется его суверенитет в полном объеме. Поэтому считаем, что существование такой формы убежища, как дипломатическое, под которым понимается предоставление какому-либо лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении иностранного дипломатического представительства или консульского представительства, а также на иностранном военном корабле <10>, противоречит положениям Всеобщей декларации. В подтверждение сказанного укажем отмечаемый исследователями факт того, что общее международное право в принципе отрицает правомерность дипломатического убежища. Его предоставление расценивается как использование помещений представительства в целях, несовместимых с дипломатическими функциями <11>. Полагаем, что правило экстерриториальности дипломатических и консульских представительств в данном случае не является основанием для предоставления убежища. Это не только несовместимо с функциями таких представительств, но и противоречит самой природе территориального верховенства государства над своей территорией. В противном случае, невозможность осуществления всей полноты власти в отношении определенной части территории стоит признать свидетельством ограниченной международной правосубъектности государства.

<10> См.: Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007. С. 778.
<11> Демин Ю.Г. Современные тенденции в предоставлении убежища и укрытия в помещениях дипломатических представительств // Московский журнал международного права. 1992. N 4. С. 94.

Подводя краткий итог сказанному, отметим, что Всеобщая декларация прав человека является фундаментальным международным актом в сфере прав человека, закрепляет право убежища как личное право индивида, реализация которого зависит от воли государства, являющегося адресатом ходатайства о предоставлении убежища. Положения Всеобщей декларации выступают необходимым правовым основанием дальнейшего формирования не только международного, но и национального законодательства в сфере убежища.

Международно-правовым актом универсального характера, представляющим собой важный элемент международной системы правового регулирования отношений, связанных с предоставлением убежища, является Декларация ООН о территориальном убежище, которая была принята Резолюцией 2312 (XXII) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1967 г. <12>. Н.Н. Зинченко, анализируя текст Декларации, обращает внимание на неоднократные ссылки на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека и приходит к выводу, что тем самым в Декларации о территориальном убежище признается базовый характер данной статьи в вопросах, связанных с предоставлением убежища <13>. В качестве авторского комментария отметим, что Декларация представила собой попытку мирового сообщества сформулировать правовые основания предоставления государством убежища на своей территории и закрепила ряд принципов, которыми должны руководствоваться государства в своей практике, касающейся предоставления территориального убежища. Содержание этих принципов, по-нашему мнению, заключается в следующем:

<12> Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права. 1996. С. 338 - 339.
<13> Зинченко Н.Н. Право убежища как международно-правовой институт // Российская юстиция. 2011. N 5. С. 17.

В завершение еще раз подчеркнем, что Декларация о территориальном убежище по своей правовой природе носит рекомендательный характер и поэтому не обладает общеобязательной юридической силой. Однако, несмотря на это, она является выражением международного согласия относительно важности соблюдения закрепленных в ней принципов, включая принцип невысылки (non-refoulment) <14>.

<14> Зинченко Н.Н. Соблюдение принципа запрещения принудительного возвращения беженцев как гарантия их безопасности // Международное публичное и частное право. 2011. N 1. С. 14.

Следует констатировать, что в современном международном праве до сих пор не принят универсальный договор об убежище, который обладал бы общеобязательной силой и включал бы в себя основные принципы использования этого института на территории каждого государства <15>. Вместе с тем отмечаем, что Всеобщая декларация прав человека и Декларация о территориальном убежище являются общепризнанными международными документами, положения которых используются при формировании национального законодательства, регулирующего отношения по предоставлению убежища. Значение названных источников для законотворческой и правоприменительной практики подтверждается общепризнанным характером рассматриваемых источников международного права.

<15> Ястребова А.Ю. Институт убежища в международном и конституционном праве: современные доктрины и особенности регулирования в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 21.

Литература/использованные источники

  1. Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007. 858 с.
  2. Быкова Е.В. Политическое убежище: правовой институт или политический инструмент? // Миграционное право. 2012. N 2. С. 34 - 37.
  3. Всеобщая декларация прав человека (принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы "КонсультантПлюс".
  4. Декларация о территориальном убежище (принята 14.12.1967 Резолюцией 2312 (XXII) Генеральной Ассамблеи ООН). Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 338 - 339.
  5. Демин Ю.Г. Современные тенденции в предоставлении убежища и укрытия в помещениях дипломатических представительств // Московский журнал международного права. 1992. N 4. С. 94 - 103.
  6. Зинченко Н.Н. Право убежища как международно-правовой институт // Российская юстиция. 2011. N 5. С. 16 - 18.
  7. Зинченко Н.Н. Соблюдение принципа запрещения принудительного возвращения беженцев как гарантия их безопасности // Международное публичное и частное право. 2011. N 1. С. 13 - 15.
  8. Иванов Д.В., Бобринский Н.А. Правовой статус лиц, ищущих убежище, в современном международном праве. М.: Статут, 2009. 301 с.
  9. Очкасова И.В. "Право убежища" как сдерживающий принцип в осуществлении экстрадиции в международных отношениях // Проблемы международного права. 2009. N 3. С. 488 - 494.
  10. Ушаков Н.А. Право убежища: Дис. ... к.ю.н. М., 1950.
  11. Шаргородский М.Д. Избранные труды / Сост. и предисл. д.ю.н., проф. Б.В. Волженкина. СПб.: Издательство "Юридический центр пресс", 2004. 657 с.
  12. Ястребова А.Ю. Институт убежища в международном и конституционном праве: современные доктрины и особенности регулирования в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 21 - 24.