Мудрый Юрист

Актуальные вопросы прокурорского надзора в сфере внутренней миграции граждан Российской Федерации

Маматов Максим Владимирович, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье освещаются актуальные правовые и организационные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере внутренней миграции. При этом определены значимость, специфика и основные направления соответствующей работы прокуроров, необходимые в современных условиях формы и методы надзорной деятельности, примерные вопросы, подлежащие выяснению в ходе прокурорских проверок.

Ключевые слова: прокуратура, миграция, законность, гражданин.

Topical issues of prosecutor's supervision in the sphere of internal migration of citizens of the Russian Federation

M.V. Mamatov

Mamatov Maxim Vladimirovich, Chief Research Officer, Division of Problems of Prosecutorial Supervision and Strengthening of Legality in the Sphere of Constitutional Rights and Freedoms of Man and Citizen, Research Institute of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Candidate of Laws.

The article covers relevant law and organizational issues of prosecutor supervision for law execution in internal migration field. At the same time article determinates specific and importance, fundamental directions of corresponding prosecutors functioning, forms and methods of prosecuting activity, required under modern conditions, sample questions to be under clarification at prosecutor verifications time.

Key words: Office of public prosecutor, migration, legality, citizen.

В утвержденной 13 июня 2012 г. Президентом РФ Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. особое внимание уделяется одному из ключевых вопросов для нашей страны, успешное решение которого всецело отвечает интересам дальнейшего поступательного развития отечественной государственности, во многом предопределяет уровень фактической реализации прав и свобод россиян - внутренней миграции граждан РФ.

К сожалению, реальный потенциал данной сферы долгое время был недооценен. А между тем обеспечение высокой динамики в процессах внутригосударственного перемещения населения обусловливает дополнительные гарантии реализации конституционных прав граждан на труд и его справедливую оплату, отдых и охрану здоровья, а также гармоничного развития личности через удовлетворение разносторонних интересов в области образования и науки, культуры и искусства.

Трудно переоценить значимость повышения мобильности населения РФ в преодолении проблем занятости в моногородах, обеспечении трудовыми ресурсами новых промышленных производств, разрешении иных стоящих перед отечественной экономикой задач. Не случайно законодательство приоритетно ориентировано на восполнение трудовых ресурсов страны по возможности за счет оптимизации внутренних миграционных резервов, стимулирования внутренней миграции - это более предпочтительно для нашего государства и отвечает его интересам, поскольку: а) возникают дополнительные рычаги прогнозирования ситуации с занятостью коренного населения, а также управляемого на основе различных социально-экономических факторов распределения трудовых ресурсов по всей обширной территории Российской Федерации, в том числе в геополитически значимые регионы; б) отпадает необходимость значительных финансовых затрат на проведение специальных программ адаптации и правового просвещения иностранных граждан, снижается нагрузка на объекты социальной инфраструктуры; в) упрощается работа по осуществлению контроля за въездом/выездом, пребыванием и деятельностью иностранных мигрантов уполномоченными государственными органами с последующим перераспределением высвобождаемых штатных ресурсов для других функциональных задач; г) снижается острота угроз национальной безопасности (экстремистские проявления, незаконный оборот наркотиков и др.), появляются возможности раннего предупреждения и оперативного купирования социальной напряженности.

Поэтому обеспечение средствами прокурорского надзора законности в сфере внутренней миграции российских граждан является актуальным и имеет высокую значимость в контексте реализации государственной миграционной политики РФ.

В настоящее время данное направление работы в надзорной деятельности прокуроров охватывает следующий диапазон основных вопросов:

  1. Обеспечение законности правовых актов в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, прежде всего, в области:
  1. Соблюдение прав и свобод российских мигрантов по вопросам свободного выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации; трудовой занятости; пассажирских перевозок; жилищного обеспечения; доступа к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания; в сфере предоставления туристических услуг и др.
  2. Защита интересов жителей принимающих территорий.

Перечисленные вопросы являются взаимосвязанными и взаимозависимыми. Поэтому эффект, достигаемый в одной из указанных сфер правоотношений, обусловливает соответствующее изменение обстановки в иных отраслях рассматриваемого направления надзорной деятельности прокуроров. Для наиболее эффективной работы прокуроры должны понимать местную специфику и целенаправленно воздействовать на ведущие точки, обусловливающие неудовлетворительное состояние законности на поднадзорных территориях.

Как правило, в первоочередном порядке средствами прокурорского надзора требуется добиваться безоговорочного исполнения требований Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в РФ", оперативно пресекая незаконные действия по вытеснению с рынка труда российских граждан и замещения их иностранной рабочей силой, а также устраняя обстоятельства, этому способствующие.

Тем самым под надзором прокуроров должно находиться состояние реализации основных полномочий федеральных органов государственной власти, полномочий Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и собственно полномочий региональных властей в области содействия занятости населения (ст. ст. 7 - 7.2 Закона от 19.04.1991 N 1032-1).

Необходимым элементом правильной расстановки акцентов в организации надзорной работы является обязательное внимание прокуроров к вопросам получения мигрантами (российскими гражданами и иностранцами) вознаграждения за труд, причем без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, как это закреплено в ст. 37 Конституции РФ. Дело в том, что одна из основных причин широкого использования работодателями иностранной рабочей силы даже вопреки требованиям законов - доступность низкооплачиваемого труда, позволяющая минимизировать производственные издержки (такая ситуация способствует получению сверхдоходов и экономически выгодна бизнесу, но напрямую негативно сказывается на состоянии занятости и уровне оплаты труда местного населения, приводит к их замещению непритязательными иностранцами).

Причем практика свидетельствует, что в организациях иногда отмечаются явные диспропорции в оплате труда работников одинаковой квалификации и должностного положения для иностранцев и российских граждан. Кроме того, например, в Москве на вопрос трудоустройства, уровень оплаты труда россиян, приезжающих из других субъектов РФ, существенное влияние может оказывать факт наличия регистрации в столичном регионе, тогда как, согласно позиции Конституционного Суда РФ, сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не может порождать для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод <1>.

<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 N 9-П, от 02.02.1998 N 4-П, Определения Конституционного Суда РФ от 13.07.2000 N 185-О, от 06.10.2008 N 619-О-П, от 13.10.2009 N 1309-О-О и др.

В этой связи основной целью надзорной работы прокуроров в сфере трудовых отношений является борьба с дискриминацией мигрантов, а также вывод официальной и неофициальной заработной платы последних (особенно иностранцев) в легальное русло - методы такой работы в целом известны <2>.

<2> См.: Мачинский В. "Серый" рынок труда - реальность рыночных отношений? // Законность. 2006. N 1. С. 2 - 5; Яруллина И. "Серый" рынок труда // Законность. 2005. N 1. С. 15 - 16.

Прокурорам следует пресекать незаконную деятельность, направленную на возникновение административных барьеров, препятствующих свободе передвижения, изменению места пребывания или жительства граждан в пределах Российской Федерации, - согласно ст. ст. 27 и 55 Конституции РФ ограничение данного права допускается на основании закона только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Иногда вмешательства прокуроров требуют случаи игнорирования требований закона в части доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания или временного пребывания (отказ в обслуживании, дискриминация при ценообразовании и пр.), использования транспортной и иной инфраструктуры.

Одним из существенных условий реализации права граждан на свободное передвижение и выбор места жительства на территории Российской Федерации является надлежащее исполнение территориальными подразделениями ФМС России требований законодательства по вопросам паспортного документирования граждан, пресечения незаконных действий в этой сфере. На возникающие проблемы практики изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ, неоднократно обращал внимание в своих докладах Уполномоченный по правам человека в РФ.

Под пристальным вниманием прокуроров на поднадзорной территории должны находиться проблемы в сфере приобретения, получения и смены жилья, поскольку оно является одним из ключевых аргументов в процессах миграции населения.

Прежде всего, следует изучать, соответствуют ли требованиям закона отношения в сфере переселения из ветхого и аварийного жилья, предоставления жилья пострадавшим от стихийных бедствий, малоимущим и иным льготным категориям граждан; соблюдаются ли права участников долевого строительства жилья, права учащихся и государственных служащих на обеспечение жильем по основаниям, предусмотренным законом, и др., т.е. все те вопросы, которые формируют потоки миграции в населенных пунктах, между ними, районными административно-территориальными единицами, регионами страны.

Одновременно необходимо наращивать масштабные и систематические проверки исполнения требований законодательства в сфере аренды жилья, особенно в Москве и Московской области, других крупных региональных центрах и их сателлитах, что позволит не только "открыть" соответствующие отношения для органов миграционного и налогового контроля, но и отчасти будет способствовать большей доступности жилья для коренного населения ввиду исключения незаконных и спекулятивных интересов на этом рынке.

В то же время требуется высокая дисциплина в регистрационном учете граждан по месту пребывания и месту жительства, поскольку это один из основных элементов системы текущего мониторинга происходящих в стране миграционных перемещений, оценки масштабов соответствующих процессов. Значима не просто достоверная регистрация текущего положения дел, но и возможность оперативного доступа к этим данным, активное их использование для управления собственно миграционными потоками, расчета их фактического влияния, а также долгосрочного прогнозирования приемлемых сценариев дальнейшего формирования (для целей обеспечения деятельности и выработки сбалансированных решений органами государственного управления и контроля; недопущения перегруженности социально-экономической системы территорий; заблаговременного определения инфраструктурных потребностей переселенческих проектов; соотнесения характера и емкости рынка труда регионов и пр.).

Заведомо недостоверные сведения о регистрации гражданина по месту жительства препятствуют надлежащему исполнению обязанностей в сфере налоговых правоотношений, затрудняют осуществление воинского учета, предъявление к таким гражданам исковых требований, исполнение судебных решений, искажают картину избирательной активности граждан. Прокуроры должны добиваться на поднадзорной территории безусловного исполнения законодательных требований по регистрационному учету граждан еще и потому, что зачастую это является залогом нормализации положения в смежных сферах общественных отношений, ликвидации условий отдельных правонарушений.

Так, ненадлежащее исполнение компетентными органами обязанностей по осуществлению контрольно-надзорных полномочий по вопросам соблюдения правил регистрационного учета явилось одной из причин, по которым в г. г. Новороссийске, Геленджике и Крымске значительное количество граждан проживало без регистрации, вынужденных в расчете на меры государственной поддержки после стихийного бедствия в июле 2012 г. массово обращаться в суды для установления юридического факта постоянного проживания в пострадавших домовладениях. Дополнительной иллюстрацией может служить факт проведения прокурорской проверки и принятия мер реагирования в связи с имевшими место в 2011 г. в Астраханской области случаями фиктивной регистрации граждан в целях искусственного увеличения количества избирателей на выборах главы муниципального образования "Степновский сельсовет" Красноярского района.

Значительная работа ведется прокурорами по проблеме так называемых "резиновых" домов (квартир), т.е. жилых объектов с большим количеством зарегистрированных и фактически не проживающих лиц. Это особенно актуально для крупных мегаполисов - финансовых центров страны и примыкающих к ним регионов, где высокий уровень жизни отвечает запросам мигрантов, а дороговизна жилья предопределяет развитие незаконных схем легализации этих лиц на соответствующих территориях.

Не должны оставаться за гранью прокурорского надзора и вопросы проживания граждан, в том числе иногородних работников, в не отведенных для этого местах (на строительных объектах, в подсобных и иных нежилых помещениях по месту работы и др.).

Кроме того, важно обращать внимание на организацию работы по пресечению деятельности лиц, оказывающих содействие в незаконном получении российского гражданства, регистрации по месту пребывания (жительства), оформлении российских паспортов и пр. Объявления о подобных "услугах" в общественных местах, СМИ, Интернете могут свидетельствовать о характере и распространенности в городах такого теневого рынка, существующего за счет выстраивания коррупционных схем либо подделки официальных документов. Каждый установленный факт таких предложений, неправомерного получения лицом соответствующего правового статуса должен подвергаться проверке компетентными органами.

Помимо этого, прокурорам целесообразно активно работать с нарушениями в рамках проблем, которые детерминируют процессы внутренней миграции (наличие на поднадзорной территории экологически вредных производств либо монополизации рынка труда отдельными работодателями; преступность в целом и коррупция в сфере государственного управления, образования и здравоохранения; большая концентрация незаконных мигрантов, возникновение очагов межэтнической напряженности; высокий уровень безработицы и низкая социальная обеспеченность жизни граждан как следствие неэффективной работы региональных и местных властей и др.). Мониторингу на предмет соответствия требованиям законов должны подвергаться мероприятия, реализуемые в соответствии с Федеральной целевой программой "Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011 - 2018 годы)" <3> и иными профильными документами.

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 02.08.2011 N 644 "О Федеральной целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011 - 2018 гг.)".

В рамках имеющихся полномочий прокурорам необходимо отстаивать законность и одновременно понуждать компетентные органы власти исполнять требования законодательства, направленные на создание комфортных условий среды для коренного населения и повышение привлекательности соответствующих территорий для проживания. В соответствии с п. 13 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" надлежит ориентироваться на корректировку существующих отношений надзорными средствами и приведение в соответствие с действующим законодательством.

Таким образом, учитывая актуальность рассмотренных проблем, прокурорам необходимо ориентироваться на активизацию надзора за исполнением законодательства в сфере внутренней миграции. Важно обеспечить систематический анализ состояния законности, по результатам которого планировать и проводить проверки по вышеизложенным вопросам, давать принципиальную оценку деятельности органов исполнительной власти и контролирующих органов и их влияния на миграционную ситуацию в целом, принять дополнительные меры, направленные на усиление межведомственного взаимодействия. Особое внимание должно быть уделено вопросам профилактики правонарушений.

Литература/использованные источники

  1. Постановление Правительства РФ от 02.08.2011 N 644 "О Федеральной целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 гг.)".
  2. Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".
  3. Зайцев С.П. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства в миграционной сфере // Законность. 2012. N 11. С. 3 - 6.
  4. Кожевников К. Борьба с незаконной миграцией требует новых подходов // Законность. 2011. N 9. С. 6, 7.
  5. Мачинский В. "Серый" рынок труда - реальность рыночных отношений? // Законность. 2006. N 1. С. 2 - 5.
  6. Прокурорский надзор в сфере трудовой миграции в Российской Федерации и Республике Казахстан: Пособие. М., 2012.
  7. Токтаньязов А.Б. Надзор за исполнением миграционного законодательства // Законность. 2012. N 10. С. 34 - 35.
  8. Яруллина И. "Серый" рынок труда // Законность. 2005. N 1. С. 15 - 16.