Мудрый Юрист

Об изменениях в законе о гражданстве

А.М. ЭРДЕЛЕВСКИЙ

Эрделевский Александр, профессор, доктор юридических наук.

В связи с состоявшимся недавно принятием Федерального закона от 04.06.2014 N 142-ФЗ "О внесении изменений в статьи 6 и 30 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон) представляется целесообразным рассмотреть некоторые вопросы, касающиеся соответствия этого Закона Конституции РФ.

Начнем с обзора текста Закона. Из него следует, что ст. 6 Федерального закона от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон о гражданстве) дополняется имеющим ряд исключений правилом о том, что гражданин РФ, имеющий также иное гражданство либо любой действительный документ, подтверждающий право на его постоянное проживание в иностранном государстве, обязан подать письменное уведомление о наличии иного гражданства или документа на право постоянного проживания в иностранном государстве в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту жительства такого гражданина в пределах РФ (в случае отсутствия такового - по месту его пребывания в пределах РФ, а в случае отсутствия у данного гражданина места жительства и места пребывания в пределах РФ - по месту его фактического нахождения в РФ) в течение шестидесяти дней со дня приобретения данным гражданином иного гражданства или получения им документа на право постоянного проживания в иностранном государстве (ч. 3 ст. 6 Закона о гражданстве). Обязанность подачи указанных сведений в отношении гражданина РФ, не достигшего возраста восемнадцати лет либо ограниченного в дееспособности, возлагается на его законного представителя (ч. 4 ст. 6 Закона о гражданстве).

Кроме того, ст. 6 Закона о гражданстве дополняется правилами подачи указанных выше уведомлений. Согласно ч. 5 ст. 6 Закона о гражданстве подача уведомления о наличии иного гражданства или документа на право постоянного проживания в иностранном государстве гражданином РФ, указанным в ч. 3 ст. 6 Закона о гражданстве, или законным представителем гражданина РФ, указанного в ч. 4 ст. 6 того же Закона, осуществляется лично или в установленном порядке почтовым отправлением при предъявлении лицом, подающим указанное уведомление, паспорта гражданина РФ или иного документа, удостоверяющего его личность на территории РФ.

Согласно ч. 6 ст. 6 Закона о гражданстве в такое уведомление вносятся следующие сведения о гражданине РФ, в отношении которого оно подается: а) фамилия, имя, отчество; б) дата и место рождения; в) место жительства (в случае отсутствия такового - место пребывания, а в случае отсутствия места жительства и места пребывания - место фактического нахождения); г) серия и номер паспорта гражданина РФ или иного документа, удостоверяющего личность указанного гражданина на территории РФ; д) наименование имеющегося иного гражданства, серия, номер и дата выдачи паспорта иностранного государства либо иного документа, подтверждающего наличие у указанного гражданина иного гражданства, и (или) наименование, серия, номер и дата выдачи указанному гражданину документа на право постоянного проживания в иностранном государстве; е) дата и основание приобретения иного гражданства или получения документа на право постоянного проживания в иностранном государстве; ж) сведения о продлении срока действия документа на право постоянного проживания в иностранном государстве или получении нового соответствующего документа; з) сведения об обращении в полномочный орган иностранного государства о выходе указанного гражданина из гражданства данного государства или об отказе от имеющегося у него документа на право постоянного проживания в иностранном государстве (в случае направления такого обращения).

К уведомлению должны прилагаться копия имеющегося у гражданина РФ, в отношении которого подается такое уведомление, паспорта иностранного государства либо иного документа, подтверждающего наличие иного гражданства, и (или) документа на право постоянного проживания в иностранном государстве, а также копия паспорта гражданина РФ или иного документа, удостоверяющего личность указанного гражданина на территории РФ, в том числе документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина на территории РФ и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, в случае, если указанное уведомление подано иностранным гражданином, являющимся законным представителем гражданина РФ, в отношении которого подается уведомление (ч. 7 ст. 6 Закона о гражданстве).

В соответствии с ч. 8 ст. 6 Закона о гражданстве форма и порядок подачи указанных выше уведомлений устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Все перечисленные правила применяются в отношении граждан РФ, имеющих (приобретших) гражданство одного и более иностранного государства либо получивших один и более документ на право постоянного проживания в иностранном государстве. В случае приобретения гражданином РФ каждого иного гражданства или получения им каждого нового документа на право постоянного проживания в иностранном государстве данный гражданин или его законный представитель обязан подать об этом новое уведомление (ч. 11 ст. 6 Закона о гражданстве).

Если на день вступления Закона в силу, то есть по состоянию на 04.08.2014, гражданин РФ уже имел иное гражданство или документ на право постоянного проживания в иностранном государстве, то указанные выше уведомления должны быть сделаны в течение шестидесяти дней с момента вступления Закона в силу, то есть до 04.10.2014.

Следует обратить внимание на то, что от обязанности подачи всех перечисленных уведомлений освобождены граждане РФ, постоянно проживающие за пределами РФ.

За несоблюдение указанных предписаний установлена уголовная и административная ответственность. В УК РФ введена ст. 330.2 "Неисполнение обязанности по подаче уведомления о наличии у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на его постоянное проживание в иностранном государстве", согласно которой неисполнение лицом установленной законодательством РФ обязанности по подаче в соответствующий территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, уведомления о наличии у гражданина РФ гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на его постоянное проживание в иностранном государстве, наказывается штрафом или обязательными работами.

В КоАП РФ введена ст. 19.8.3 "Нарушение установленного порядка подачи уведомления о наличии у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на его постоянное проживание в иностранном государстве", согласно которой нарушение установленного порядка подачи гражданином РФ или законным представителем гражданина РФ уведомления о наличии у гражданина гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на его постоянное проживание в иностранном государстве, выразившееся в несвоевременной подаче такого уведомления, либо в представлении сведений, которые должны содержаться в таком уведомлении, в неполном объеме, либо в представлении заведомо недостоверных сведений, влечет наложение административного штрафа.

Переходя непосредственно к оценке принятого Закона с точки зрения его соответствия Конституции РФ, необходимо предварительно отметить, что действовавшее с 1991 года российское законодательство о гражданстве никогда ранее не устанавливало обязанности граждан РФ производить какие-либо специальные уведомления о наличии у них гражданства другого государства или права постоянного проживания в другом государстве. Гражданин РФ был обязан сообщать о наличии у него гражданства иного государства лишь в определенных законодательством случаях, например при подаче заявления о выдаче загранпаспорта, об участии в выборах на определенную должность и др. Резкое изменение позиции законодателя по этому вопросу должно было иметь какие-то основания.

Поскольку в тексте самого Закона такие основания не названы, их можно попытаться выяснить из текста Пояснительной записки к проекту Закона. Как известно, согласно п. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, утв. Постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 N 2134-II ГД, при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должна быть, в частности, представлена пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта.

Такая Пояснительная записка существует. В ней установление обязанности гражданина РФ сообщать о наличии у него гражданства (подданства) иностранного государства обосновывается следующим образом: "Поскольку гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство (подданство) иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства, обязанности, значение для него гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается. Волеизъявление такого лица может обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка Российской Федерации и интересами ее народа, но и требованиями, вытекающими из принадлежности к иностранному государству" (выделено мной - А.Э.).

Нетрудно видеть, что в Пояснительной записке отсутствует какое-либо объяснение тому обстоятельству, почему именно сейчас возникла необходимость во введении устанавливаемых в Законе уведомлений. В какой-то мере можно согласиться с тезисом Пояснительной записки об объективном снижении для обладателя иностранного гражданства значения российского гражданства, если под объективным следует понимать предположительное снижение такого значения. Не вызывает возражений и соображение о возможности возникновения какого-либо рода конфликта интересов при изъявлении обладателем иного гражданства своей воли. Можно даже предположить, как это может выглядеть.

Например, в некоем иностранном государстве баллотируются на пост президента два кандидата, один из которых занимает дружественную по отношению к России политическую позицию, но имеет весьма низкие применительно к должности президента профессиональные качества, а другой настроен резко антироссийски, но его профессиональные качества высоки. Понятно, что в интересах России (ее народа) избрание первого из таких кандидатов, а в интересах иностранного государства (и, соответственно, ее народа) - второго. Российский гражданин, имеющий одновременно гражданство этого иностранного государства, оказывается перед выбором - в чью пользу сделать свое волеизъявление на выборах президента такого государства. Сделать выбор в пользу первого кандидата - значит, сделать волеизъявление в пользу России, но в ущерб интересам иностранного государства, в пользу второго - результат окажется противоположен. Подобная дилемма встала бы перед таким гражданином и в случае, если бы речь шла о выборах на пост Президента Российской Федерации. В случае наличия у гражданина лишь права постоянного проживания в иностранном государстве подобного конфликта интересов возникнуть в принципе не может. Впрочем, в Пояснительной записке о праве постоянного жительства вообще не упоминается, что будет более подробно затронуто ниже.

Итак, какие правовые последствия в предложенном примере может иметь осведомленность Российской Федерации о наличии у ее гражданина одновременно и гражданства другого государства? Совершенно никаких, поскольку, согласно ч. 1 ст. 6 Закона о гражданстве, гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Российская Федерация не сможет повлиять на возможность такого гражданина выразить свою волю по своему усмотрению ни при выборах президента иностранного государства, ни при выборах Президента РФ. Аналогичным образом будет обстоять дело и в любом другом случае, когда речь пойдет о волеизъявлении гражданина, имеющего наряду с российским гражданство другого государства (заметим, что в пояснительной записке упоминается именно о волеизъявлении гражданина).

Иным образом могло бы обстоять дело, если бы речь шла о действиях (деятельности) гражданина РФ при наличии у него другого гражданства. В отдельных случаях законодательство РФ может предусматривать (и предусматривает) запрет гражданину РФ заниматься определенной деятельностью при наличии у него другого гражданства. Но о действиях гражданина РФ в Пояснительной записке вообще не упоминается, применительно к возможному волеизъявлению устанавливаемые в Законе уведомления оказываются юридически безразличными.

Изложенное позволяет сделать вывод о противоречии Закона ряду норм Конституции РФ.

Так, наличие у гражданина РФ гражданства другого государства или в особенности права постоянного проживания в иностранном государстве является применительно к его отношениям с Российской Федерацией элементом его частной жизни в той мере, в какой с этими обстоятельствами может быть связано его волеизъявление, а не его фактические действия или деятельность, и он, согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ, имеет право на ее неприкосновенность.

Часть 1 ст. 24 Конституции РФ запрещает, в частности, сбор и использование информации о частной жизни лица без его согласия, а в Законе устанавливаются правила о принудительном представлении информации гражданином РФ о наличии у него другого гражданства или права постоянного проживания в иностранном государстве.

Согласно ч. 1 ст. 26 Конституции РФ никто не может быть принужден к указанию своей национальной принадлежности. Между тем подпункт "е" п. 6 ст. 6 Закона о гражданстве обязывает гражданина РФ сообщать основание приобретения иного гражданства или получения документа на право постоянного проживания в иностранном государстве, а во многих случаях, как известно, именно национальная принадлежность гражданина является основанием приобретения им иного гражданства или права проживания в иностранном государстве. Следовательно, в этом случае оказывается нарушена ст. 26 Конституции РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ни один из этих подлежащих особой защите объектов в Пояснительной записке к проекту Закона прямо не назван. Если все же пытаться назвать какие-то объекты, ради защиты которых и могло бы быть допустимым ограничение названных выше прав и свобод человека и гражданина, то в контексте Пояснительной записки такими объектами могли бы быть только оборона страны и безопасность государства. Однако ущерб этим объектам может быть причинен не волеизъявлением, а действием, за совершение которого УК РФ устанавливает самостоятельную ответственность.

Следует обратить внимание и на ст. 56 Конституции РФ, согласно которой в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, однако при этом не подлежат ограничению, в частности, право на неприкосновенность частной жизни и запрет на сбор информации о частной жизни лица без его согласия.

Выше уже отмечалось, что об уведомлении о праве гражданина РФ на постоянное проживание в иностранном государстве в Пояснительной записке к проекту Закона вообще не упоминается. Это дает основания полагать, что Закон в части возложения на гражданина РФ обязанности уведомления о наличии у него документа, удостоверяющего его права на постоянное проживание в иностранном государстве, и установления ответственности за неисполнение этой обязанности противоречит Конституции РФ не только в связи с содержанием Закона, но и в связи с нарушением порядка его принятия.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, при осуществлении своих законодательных полномочий Государственная Дума обязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, причем не только прямо закрепленный ст. ст. 104 - 108 Конституции РФ, но и вытекающий из иных ее положений, конкретизированных в Регламенте Государственной Думы, наличие которого рассматривается Конституцией Российской Федерации в качестве обязательного условия организации парламентской деятельности. Необходимым процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции РФ порядка принятия федеральных законов является соблюдение Государственной Думой процедур законодательной деятельности (например, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 года N 2-П и от 29 октября 2010 года N 19-П). Нарушение Государственной Думой процедурных правил, вытекающих из Конституции РФ, позволяет констатировать отход от ее требований. Аналогичной позиции придерживается в своей практике Европейский суд по правам человека, увязывая требование о соблюдении парламентской процедуры при принятии решений, затрагивающих права и свободы, с недопустимостью нарушения решением палаты парламента принципа правовой определенности (Постановление от 9 января 2013 года по делу "Александр Волков (Oleksandr Volkov) против Украины").

Поэтому усматриваются достаточные основания полагать, что отсутствие в Пояснительной записке к проекту Закона упоминания об обязанности гражданина РФ уведомлять о наличии у него документа, удостоверяющего его право на проживание в иностранном государстве, и его ответственности за неисполнение этой обязанности представляет собой нарушение п. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, влекущее противоречие Закона в его части, касающейся права гражданина РФ на постоянное проживание в иностранном государстве, Конституции РФ не только в связи с его содержанием, но и в связи с нарушением порядка его принятия.

Следует также обратить внимание на то, что в Законе, несмотря на его относительно небольшой объем, усматривается значительное количество неясностей, неопределенностей, неточностей и противоречий. Назовем лишь некоторые из них. Так, например, в Законе, как и в российском законодательстве в целом, отсутствует определение понятия "постоянное проживание".

В ч. 4 ст. 6 Закона о гражданстве устанавливается обязанность законного представителя гражданина РФ, не достигшего возраста восемнадцати лет или ограниченного в дееспособности, подать уведомление в отношении такого гражданина. Между тем в российском законодательстве отсутствует понятие "законный представитель" применительно к совершеннолетнему гражданину, ограниченному в дееспособности. Согласно п. 1 ст. 30 ГК гражданин, который вследствие пристрастия к азартным играм, злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над этим гражданином устанавливается попечительство, однако попечитель не является законным представителем такого гражданина. Следовательно, сам совершеннолетний ограниченный в дееспособности гражданин оказывается освобожден от обязанности подачи уведомления, о котором идет речь в ч. 4 ст. 6 Закона о гражданстве, а законного представителя для исполнения этой обязанности у него быть не может, что дает основания усматривать нарушение установленного в ч. 1 ст. 19 Конституции РФ принципа равенства всех перед законом.

В то же время в Законе не упоминается о совершеннолетних гражданах, признанных судом недееспособными вследствие психического расстройства (п. 1 ст. 29 ГК). Над такими гражданами устанавливается опека, причем опекуны являются их законными представителями. Однако такие законные представители, не будучи названы в Законе, не несут обязанности подачи уведомления в отношении подопечных, а сами подопечные по понятным причинам сделать этого не могут. Получается, что законный представитель совершеннолетнего гражданина, признанного судом недееспособным вследствие психического расстройства, оказывается (применительно к подаче уведомления в отношении подопечного) в лучшем положении, чем законный представитель, например, двухлетнего ребенка, являющегося полностью недееспособным в силу возраста.

И это лишь некоторые из встречающихся в Законе неясностей и противоречий. При таких обстоятельствах установление Законом уголовной ответственности за невыполнение предусмотренных им обязанностей противоречит позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой любое преступление, а равно и меры уголовной ответственности за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть уголовно-правовые последствия своих действий или бездействия.

Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного применения его норм (Постановления от 15 июля 1999 года N 11-П и от 27 мая 2003 года N 9-П). Особую значимость требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе общего правового регулирования приобретают применительно к уголовному законодательству, являющемуся по своей правовой природе крайним (исключительным) средством, с помощью которого государство реагирует на факты противоправного поведения в целях охраны общественных отношений, если она не может быть обеспечена должным образом только с помощью правовых норм иной отраслевой принадлежности (Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 года N 270-О).

Как указывается в Постановлении Конституционного Суда от 27.05.2008 N 8-П, принцип формальной определенности закона, предполагающий точность и ясность законодательных предписаний, будучи неотъемлемым элементом верховенства права, выступает как в законотворческой, так и в правоприменительной деятельности в качестве необходимой гарантии обеспечения эффективной защиты от произвольных преследования, осуждения и наказания. Уголовная ответственность может считаться законно установленной и отвечающей требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ лишь при условии, что она адекватна общественной опасности преступления и что уголовный закон ясно и четко определяет признаки этого преступления.

В целом изложенное дает достаточные основания для вывода о противоречии Закона Конституции РФ и необходимости его принципиальной и существенной корректировки.