Мудрый Юрист

Реализация уголовной политики государства в сфере налогообложения следственным комитетом Российской Федерации

Брижак Зинаида Игоревна, декан первого факультета повышения квалификации Академии Следственного комитета Российской Федерации, кандидат психологических наук, доцент.

Розовская Татьяна Игоревна, доцент кафедры уголовного права первого факультета повышения квалификации Академии Следственного комитета Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются проблемные вопросы противодействия налоговой преступности в России, а также разработанные в этой связи Следственным комитетом Российской Федерации законодательные предложения.

Ключевые слова: уголовная политика, налоговые преступления, Следственный комитет, законопроект.

Implementation of the criminal politics of the state in the sphere of criminal politics of the state in the sphere of taxation by the Investigatory Committee of the Russian Federation

Z.I. Brizhak, T.I. Rozovskaya

The article analyses problematic issues of counteraction of tax crimes in Russia, and a bill developed by this Investigative Committee of the Russian Federation on the corresponding issues.

Key words: criminal policy, tax crimes, investigative committee, bill.

В январе 2011 г. Следственному комитету Российской Федерации (далее - СК России) были переданы полномочия по расследованию уголовных дел о преступлениях в налоговой сфере <1>. Изменение подследственности указывает на высокий уровень доверия законодателя сотрудникам СК России, а также отражает приоритетные направления политики государства: борьба с коррупцией, развитие предпринимательства, создание надлежащего инвестиционного климата в стране, при котором все участники экономики находятся в равном положении и их права должным образом защищены. В этой связи расследованию уголовных дел о налоговых преступлениях уделяется повышенное внимание <2>.

<1> Федеральный закон от 29.12.2009 N 383-ФЗ (ред. от 07.02.2011) "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 4; СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
<2> Об итогах работы следственных органов Следственного комитета Российской Федерации за 2012 год и задачах на 2013 год: решение коллегии Следственного комитета Российской Федерации // Официальный сайт Следственного комитета Российской Федерации. URL: http://www.sledcom.ru.

За короткий период следователям СК России удалось освоить методику расследования дел данной категории и улучшить качество предварительного расследования <3>. Благодаря совместно выработанным решениям и четко скоординированной работе ФНС и СК России в бюджетную систему Российской Федерации возвращено 6,7 млрд. руб. "по делам налогоплательщиков, злоупотребляющих налоговым правом" <4>.

<3> Материалы совместной коллегии ФНС РФ и СК России. 03.06.2014 (официально не опубликованы).
<4> Из выступления руководителя ФНС России М.В. Мишустина на совместной коллегии ФНС и СК России 03.06.2014 // Официальный сайт Следственного комитета Российской Федерации. URL: http://www.sledcom.ru/actual/403794/.

Таким образом, вопреки мнению ряда исследователей, полагающих, что в СК России "не идут дела по экономике и налогам" <5>, количество возбужденных и направленных следователями СК России уголовных дел в суд неуклонно растет, ведь для успешного раскрытия и расследования преступлений в настоящее время ведомство имеет необходимый потенциал <6>.

<5> Поздняков М.Л. Каким не стать Следственному комитету России к 2017 г. // Уголовное судопроизводство. 2014. N 1. С. 21.
<6> См.: Борбат А.В. Интервью для журнала "Российский следователь" директора Института повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации, генерал-майора юстиции Анатолия Михайловича Багмета // Российский следователь. 2013. N 9. С. 2 - 6.

Но несмотря на отмеченный профессионализм, следователи СК России сталкиваются с нерешенными к настоящему времени проблемами осуществления уголовного преследования за налоговые преступления.

Так, в декабре 2011 г. в ст. 140 УПК РФ законодателем введен специальный повод возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях - материалы, которые направлены только налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела <7>. Благодаря этой новелле количество возбуждаемых уголовных дел о налоговых преступлениях снизилось почти втрое.

<7> Федеральный закон от 06.12.2011 N 407-ФЗ "О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7349.

Как указал Президент РФ, избранная Правительством РФ политика в отношении налоговой преступности на данный момент не является достаточно жесткой, при этом нормы об ответственности за налоговые преступления просто перестали выполнять свою функцию <8>.

<8> В. Путин предложил несогласным уходить в эксперты, как Кудрин. Публикация на сайте "Ведомости.ру". URL: http://www.vedomosti.ru/politics/news/18791561/putin-predlozhil-nesoglasnym-uhodit-v-eksperty-kak-kudrin#ixzz34t5cN5F0.

Следует подчеркнуть, что существующий порядок принятия решений о возбуждении уголовных дел о налоговых преступлениях является одной из причин низкой эффективности раскрытия налоговых преступлений, поскольку в сфере противодействия налоговой преступности правоприменитель лишился потенциала оперативно-розыскной деятельности. В настоящее время в России "по разным данным, остаются не выявленными около 60% преступлений" <9>.

<9> Интервью Председателя Следственного комитета Российской Федерации А. Бастрыкина "Российской газете". 17.01.2012 // Официальный сайт Следственного комитета Российской Федерации. URL: http://www.sledcom.ru/interview/81686.html.

Действительно система выявления латентных налоговых преступлений практически распалась. Теперь уголовные дела возбуждаются по результатам налоговых проверок ФНС, которыми лишь фиксируется факт недоимки, образовавшейся как в результате неосторожного, так и умышленного деяния <10>. Председатель СК России акцентировал внимание на том, что к настоящему времени сложилась ситуация, "при которой функцию по выявлению данного вида преступлений путем проведения оперативно-розыскной деятельности в полном объеме не осуществляет ни одно ведомство... На настоящем же этапе представляется необходимым возвратить полноценную функцию по выявлению налоговых преступлений органам внутренних дел" <11>.

<10> См., напр.: Морохин И.Н. Никакие изменения в НК РФ не могут повлиять на порядок возбуждения уголовных дел // Уголовный процесс. 2010. N 8. С. 34.
<11> Интервью Председателя Следственного комитета РФ А.И. Бастрыкина "Российской газете". 29.05.2014 // Официальный сайт Следственного комитета Российской Федерации. URL: http://www.sledcom.ru/smi/interview/402894.html.

Учитывая, что комплексный подход к противодействию экономическим преступлениям, реализации возможностей правоохранительных органов и использованию поискового потенциала оперативно-розыскной деятельности для документирования налоговых преступлений, установления умысла на их совершение может быть обеспечен в том числе и посредством введения общего порядка рассмотрения вопроса о возбуждении уголовных дел по ст. ст. 198 - 199.2 УК РФ <12>, СК России выступает за отмену "налогового" повода и восстановление порядка возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях, существовавшего до 2011 г. Соответствующий законопроект был внесен в Госдуму РФ Президентом РФ в октябре 2013 г. и уже принят в первом чтении. Он основан не только на позиции СК России, но также МВД России и Верховного Суда РФ <13>.

<12> См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 357559-6 "О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (об уточнении порядка возбуждения уголовных дел) // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://www.duma.gov.ru/systems/law/?status=2&number=357559-6&sort=date.
<13> Интервью Председателя Следственного комитета А.И. Бастрыкина "Российской газете". 21.01.2014. URL: http://www.rg.ru/printable/2014/01/21/bastrykin.html.

Примечательно, что, несмотря на предложение признать утратившим силу только одно положение УПК РФ, внесенный законопроект мгновенно вызвал многочисленные отклики в обществе и прежде всего в бизнес-сообществе.

Мы настаиваем на том, что внесение изменений в ст. 140 УПК РФ, точнее исключение из нее специального повода, предусмотренного ч. 1.1, не прихоть СК России, не погоня за показателями следственной работы и дополнительной нагрузкой для следователя, а объективная необходимость, вызванная целым "букетом" процессуальных "тупиков", в которые упирается следователь, расследующий дело о налоговом преступлении.

В частности, наличие арбитражного спора между налогоплательщиком и налоговым органом либо вступившее в законную силу решение арбитражного суда о признании решения налогового органа о привлечении налогоплательщика к ответственности незаконным влечет отмену постановления о возбуждении уголовного дела либо прекращение уже возбужденного.

При этом вынесение следователем промежуточных решений об отказе в возбуждении уголовного дела также опасная тенденция. Однако и возбуждение дела при таких обстоятельствах влечет отмену прокурором принятого решения <14>.

<14> См.: Боруленков Ю.П. Доследственная проверка: за и против // Российский следователь. 2013. N 19. С. 4 - 8.

Кроме того, налогоплательщик обжалует и обоснованность направления налоговым органом в СК России материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, что влечет прекращение уголовных дел. К примеру, такие решения были вынуждены принять следователи СУ СК России по Волгоградской области и Кабардино-Балкарской Республике, поскольку в судебном порядке действия налогового органа, направившего материал в следственное подразделение при наличии арбитражного спора, признаны незаконными <15>.

<15> Материалы совместной коллегии ФНС РФ и СК России 03.06.2014 (официально не опубликованы).

Такая же участь уготована материалам уголовных дел, возбужденных на основании решений налогового органа, обжалованных на стадии предварительного следствия в вышестоящий налоговый орган. Например, в СУ СК России по Ростовской области по причине отмены вышестоящим налоговым органом решения нижестоящего налогового органа ввиду нарушения существенных условий процедуры привлечения к налоговой ответственности в 2012 г. прекращено полностью расследованное уголовное дело в отношении руководителя ООО "Р". Причина - нивелирован повод к возбуждению уголовного дела о налоговом преступлении. При этом собранными в процессе расследования доказательствами подтвержден факт уклонения от уплаты налогов, установлен прямой умысел привлеченного в качестве обвиняемого лица.

Существующую практику следует признать не соответствующей как действующим нормам уголовно-процессуального и налогового законодательства, так и позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 21.12.2011 N 30-П, в котором сказано, что признание за вступившим в законную силу судебным актом, принятым в порядке гражданского судопроизводства, преюдициального значения при рассмотрении уголовного дела не может препятствовать правильному и своевременному осуществлению правосудия по уголовным делам, исходя из требований Конституции РФ <16>.

<16> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 N 30-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 90 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой граждан В.Д. Власенко и Е.А. Власенко" // СЗ РФ. 2012. N 2. Ст. 398.

Как представляется, в сложившихся условиях следователь лишается процессуальной самостоятельности, превращаясь в статиста, вынужденного пассивно наблюдать за спором налогоплательщика с налоговым органом. При этом не соблюдается принцип неотвратимости наказания за совершенное преступление.

На это обстоятельство обращалось внимание и органами прокуратуры <17>, и судьями <18>, поскольку наличие решения налогового органа, принятого в порядке п. 3 ст. 108 НК РФ, свидетельствует лишь о совершенном налоговом правонарушении и не имеет отношения к вопросу о наличии состава преступления.

<17> См.: информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 09.03.2010 N 69-11-2010 "О разъяснении норм Федерального закона от 29.12.2009 N 383-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (официально документ опубликован не был); Курочкин Д.Б. Изменения в НК РФ не могут ограничивать процессуальную самостоятельность следователей // Уголовный процесс. 2010. N 8. С. 38.
<18> Курченко В.Н. Возбуждение уголовного дела без решения налоговиков не просто возможно, но порой необходимо // Уголовный процесс. 2010. N 8. С. 33.

Не менее остро при оценке следователем материалов, поступивших из налогового органа, стоит проблема изменения суммы недоимки при производстве судебной налоговой экспертизы. В большинстве случаев это обусловлено отсутствием первичных бухгалтерских документов налогоплательщика, использованием налоговым органом "расчетного метода" при производстве налоговых проверок, а также неустановлением при производстве предварительного следствия вины лица в форме прямого умысла на неуплату всей исчисленной налоговым органом суммы недоимки.

Перечисленные обстоятельства препятствуют эффективному расследованию уголовных дел о налоговых преступлениях и своевременному привлечению к уголовной ответственности лиц, их совершивших <19>.

<19> См. подробнее: Березин И.Г., Розовская Т.И., Стаценко В.Г. Расследование преступлений, связанных с незаконным возмещением НДС: Учебно-практическое пособие. М., 2011. С. 60 - 89.

Таким образом, вопреки мнению, сформировавшемуся в предпринимательской среде, СК России не собирается лишать налоговый орган его прав и прямых обязанностей. Вместе с тем полагаем, что решение налогового органа, принятое на основании норм законодательства о налогах и сборах, не должно служить "пропуском" уголовного дела в суд и нивелировать собранные по делу доказательства, в т.ч. полученные посредством оперативно-розыскных мероприятий. Решение налогового органа и в настоящее время не всегда может быть положено в основу обвинения именно в силу специфики процедуры его вынесения, установленной налоговым законодательством.

В целях повышения эффективности противодействия налоговой преступности СК России разработаны и иные предложения по совершенствованию уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

К числу наиболее значимых следует отнести проект закона о дополнении ч. 1 ст. 24 УПК РФ основанием, позволяющим принимать решение об отказе в возбуждении уголовного дела о налоговом преступлении в связи с выполнением условий, предусмотренных положениями ст. 76.1 УК РФ и примечаниями к ст. ст. 198 и 199 УК РФ <20>. Данное предложение соответствует и духу науки, а именно существующей тенденции конвенционализма в уголовном судопроизводстве <21>.

<20> См. подробнее: Маслов И.В., Новиков А.М. Нерешенные проблемы стадии возбуждения уголовного дела при рассмотрении сообщений о налоговых преступлениях // Уголовное право. 2011. N 5. С. 85 - 90.
<21> Направление в науке, основанное на установлении принципов удобства и целесообразности. См., напр.: Колоколов Н.А. В поисках convenient criminal law // Уголовное судопроизводство. 2014. N 1. С. 2.

Кроме этого, в СК России обращено внимание и на возникший в законодательстве пробел: невозможность привлечения к уголовной ответственности за уклонение от уплаты страховых взносов. В этой связи предложен проект соответствующей уголовно-правовой нормы <22>.

<22> С 1 января 2010 г. отменен единый социальный налог, его уплата заменена страховыми взносами, сбор которых осуществляется Пенсионным фондом РФ.

Анализ практики применения ст. 194 УК РФ об ответственности за уклонение от уплаты таможенных платежей позволил СК России выступить с законодательным предложением о расширении предмета преступления, предусмотренного ст. 199.2 УК РФ, указанием на денежные средства и имущество, за счет которых должно производиться взыскание таможенных платежей и страховых взносов. Проект закона находится в стадии согласования.

И конечно, нельзя не упомянуть о законопроекте, который в обществе уже получил название "бухгалтерского", о введении уголовной ответственности за фальсификацию, повреждение или уничтожение документов (регистров) бухгалтерского учета или отчетности. Мы полагаем, что указанная норма будет способствовать более эффективному расследованию не только налоговых, но и иных преступлений экономической направленности <23>.

<23> См.: Деловой завтрак "Российской газеты" с главой Следственного комитета РФ А.И. Бастрыкиным. URL: http://www.rg.ru/2014/01/21/bastrykin.html (дата обращения - 02.02.2014).

В заключение хотелось бы привести цитату Председателя СК России. "Многие общественные и политические деятели хорошо говорят о патриотизме. Но ими почему-то упускается из виду если не основная, то очень важная составляющая этого "высокого" чувства, - желание содержать родную страну. На мой взгляд, истинный патриотизм в сложившейся экономической ситуации заключается в том, чтобы сформировать в общественном сознании установку о недопустимости уклонения от уплаты налогов" <24>.

<24> См.: Интервью Председателя Следственного комитета РФ А.И. Бастрыкина "Российской газете". 29.05.2014 // Официальный сайт Следственного комитета Российской Федерации. URL: http://www.sledcom.ru/smi/interview/402894.html (дата обращения - 15.06.2014).

Литература

  1. Федеральный закон от 29.12.2009 N 383-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред. от 07.02.2011) // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 4; СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
  2. Федеральный закон от 06.12.2011 N 407-ФЗ "О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7349.
  3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 N 30-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 90 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой граждан В.Д. Власенко и Е.А. Власенко" // СЗ РФ. 2012. N 2. Ст. 398.
  4. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
  5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
  6. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (Протокол от 10 октября 2013 г. N 41К (932)) // Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: http://audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/preliminary-control/resume_2014.pdf - 15.06.2014.
  7. Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 357559-6 "О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (об уточнении порядка возбуждения уголовных дел) // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://www.duma.gov.ru/systems/law/?status=2&number=357559-6&sort=date (дата обращения - 12.06.2014).
  8. Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 09.03.2010 N 69-11-2010 "О разъяснении норм Федерального закона от 29.12.2009 N 383-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (официально документ опубликован не был).
  9. Решение коллегии Следственного комитета Российской Федерации "Об итогах работы следственных органов Следственного комитета Российской Федерации за 2012 год и задачах на 2013 год" // Официальный сайт Следственного комитета Российской Федерации. URL: http://www.sledcom.ru (дата обращения - 03.07.2013).
  10. Материалы совместной коллегии ФНС РФ и СК России 03.06.2014 (официально не опубликованы).
  11. Тезисы выступления А.Г. Силуанова на парламентских слушаниях, посвященных основным направлениям налоговой политики на 2014 - 2016 годы. URL: http://www.minfin.ru/ru/press/transcripts/index.php?id_4=19186.
  12. Интервью Председателя Следственного комитета Российской Федерации А. Бастрыкина "Российской газете". 17.01.2012 // Официальный сайт Следственного комитета Российской Федерации. URL: http://www.sledcom.ru/interview/81686.html (дата обращения - 20.04.2013).
  13. Интервью Председателя Следственного комитета А.И. Бастрыкина "Российской газете". 21.01.2014. URL: http://www.rg.ru/printable/2014/01/21/bastrykin.html (дата обращения - 20.04.2013).
  14. Интервью Председателя Следственного комитета РФ А.И. Бастрыкина "Российской газете". 29.05.2014 // Официальный сайт Следственного комитета Российской Федерации. URL: http://www.sledcom.ru/smi/interview/402894.html (дата обращения - 15.06.2014).
  15. Багмет А.М. К вопросу о процессуальной самостоятельности следователя // Российская юстиция. 2013. N 9. С. 54 - 56.
  16. Березин И.Г., Розовская Т.И., Стаценко В.Г. Расследование преступлений, связанных с незаконным возмещением НДС: Учебно-практическое пособие. М., 2011. С. 60 - 89.
  17. Берлявский Л.Г., Расчетов В.А. Следственный комитет Российской Федерации: Конституционно-правовые основы организации и деятельности // Российский следователь. 2014. N 5. С. 52 - 55.
  18. Борбат А.В. Интервью для журнала "Российский следователь" директора Института повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации, генерал-майора юстиции Анатолия Михайловича Багмета // Российский следователь. 2013. N 9. С. 2 - 6.
  19. Боруленков Ю.П. Доследственная проверка: за и против // Российский следователь. 2013. N 19. С. 4 - 8.
  20. Колоколов Н.А. В поисках convenient criminal law // Уголовное судопроизводство. 2014. N 1. С. 2.
  21. Курочкин Д.Б. Изменения в НК РФ не могут ограничивать процессуальную самостоятельность следователей // Уголовный процесс. 2010. N 8. С. 38.
  22. Курченко В.Н. Возбуждение уголовного дела без решения налоговиков не просто возможно, но порой необходимо // Уголовный процесс. 2010. N 8. С. 33.
  23. Маслов И.В., Новиков А.М. Нерешенные проблемы стадии возбуждения уголовного дела при рассмотрении сообщений о налоговых преступлениях // Уголовное право. 2011. N 5. С. 85 - 90.
  24. Морохин И.Н. Никакие изменения в НК РФ не могут повлиять на порядок возбуждения уголовных дел // Уголовный процесс. 2010. N 8. С. 34.
  25. Поздняков М.Л. Каким не стать Следственному комитету России к 2017 г. // Уголовное судопроизводство. 2014. N 1. С. 21.
  26. Цветков Ю.А. Кризис социально-правовой идентичности следователя и прокурора // Уголовное судопроизводство. 2014. N 1. С. 14 - 19.