Мудрый Юрист

Политические партии в современной России (проблемы институционализации)

Комарова Валентина Викторовна, профессор, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Проведенный в статье анализ современного законодательства страны, закрепляющего статус политических партий, позволяет автору выделить проблемы институционализации; нормативного закрепления форм достижения политическими партиями уставных целей и программных задач. Доказано неравенство статусов политических партий в зависимости от представительства (или отсутствия такового) в представительных органах; нестабильность исследуемого законодательства, вызванная поиском оптимальных моделей организации и деятельности политических партий в современной России.

Ключевые слова: политическая партия, государство, многопартийность, представительство народа, формы реализации целей.

Political parties in modern Russia (problems of institutionalization)

V.V. Komarova

Komarova Valentina Viktorovna, Professor, PhD Law, Professor of the Department of Constitutional and Municipal law of Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education Kutafin Moscow State University of Law.

The author analyzes modern cn legislation which consolidates the status of political parties. On the basis of the abovementioned analysis the author defines the problems of institutionalization and statutory consolidation of forms of achieving statutory objectives and program tasks by political parties. The autor also proves the inequality of statuses of political parties depending on representation (or its absence) in representative bodies, as well as the instability of the studied legislation associated with the search of optimal models of organizations and activities of political parties in modern Russia.

Key words: political party, state, pluralism of parties, public representation, forms of realization of objectives.

Одна из новых для России форм народовластия - политическая партия в последнее время актуализировалась в силу распространения на всех уровнях формирования выборных органов публичной власти пропорциональной избирательной системы.

В Конституции Российской Федерации нет отдельных норм, регламентирующих статус политических партий, их место и роль в системе политических институтов, но есть нормы, содержащиеся в разных разделах Конституции, которые дают общее представление о конституционном статусе политических партий.

К примеру, статья 13 Конституции Российской Федерации, в которой признается идеологическое и политическое многообразие, многопартийность и провозглашается запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной. Общественные объединения признаются равными перед законом. Исходя из этого конституционного принципа государством гарантируется равенство политических партий перед законом, независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач, обеспечивается соблюдение прав и законных интересов политических партий. В соответствии со статьей 13 Конституции Российской Федерации запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание национальной и религиозной розни. Статья 30, в свою очередь, закрепляет право граждан на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Часть вторая данной статьи запрещает принуждение к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.

Базовым, но не единственным отраслевым актом, регулирующим статус политических партий, является Федеральный закон "О политических партиях" [13]. Динамика в регулировании института политических партий России прослеживается по двум направлениям: организационные правила - в первую очередь регламентация численности членов политической партии; во вторую очередь - формы работы политических партий, прежде всего в избирательном процессе, а также во взаимодействии с органами публичной власти.

Динамика регулирования количественного состава членов политической партии впечатляет. Первоначально Федеральным законом от 11.07.2001 "О политических партиях" было установлено, что в политической партии должно состоять не менее 10 тыс. членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов политической партии.

Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. N 168-ФЗ были внесены изменения в Закон о политических партиях, в соответствии с которыми вводились новые требования: в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии, в остальных региональных отделениях - более 250 членов партии в каждом. Инициатором введения данной нормы явилась доминирующая в то время в Государственной Думе политическая партия "Единая Россия". Реализация данных норм, направленных на создание преимуществ для крупных партий, как известно, привела к существенному сокращению числа партий, и в стране действовало только семь политических партий; при этом ряду из них было отказано в регистрации, что фактически вывело соответствующих партийных активистов из правового поля. В связи с этим появился феномен внесистемной оппозиции. Сложившаяся ситуация требовала новых законодательных решений.

По инициативе Президента РФ был принят Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. N 75-ФЗ, вводивший поэтапное сокращение требований, предъявляемых к политическим партиям. В частности, было установлено, что в партии должно состоять:

до 1 января 2010 г. не менее 50 тыс. членов партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов партии, в остальных региональных отделениях - не менее 250 членов партии;

с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г. не менее 45 тыс. членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 450 членов политической партии, в остальных региональных отделениях - не менее 200 членов партии;

с 1 января 2012 г. не менее 40 тыс. членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов политической партии, в остальных региональных отделениях - не менее 150 членов партии.

Однако данная либерализация законодательства оказалась недостаточной, поскольку не повлекла существенных сдвигов в партийном строительстве. В связи с этим был принят Федеральный закон от 2 апреля 2012 г. N 28-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях", согласно которому в политической партии должно состоять не менее 500 членов политической партии. При этом минимальная численность региональных отделений законом не регламентировалась. Было установлено, что требования к минимальной численности членов политической партии в ее региональных отделениях могут быть закреплены в уставе политической партии. Такое регулирование повлекло существенный рост числа политических партий после вступления в силу 4 апреля 2012 г. указанных законодательных новелл - по состоянию на 1 апреля 2014 года официально зарегистрированы 75 политических партий [20].

Конечно, ранее существовавшие жесткие требования являлись в определенной степени препятствием к созданию новых партий, но и всерьез говорить о существовании федеральной политической партии как реальной политической силы при наличии в ее составе 500 членов, и в этом автор поддерживает М.С. Саликова, не представляется возможным, в большинстве случаев даже на региональном либо местном уровне [6; 148].

Статус политической партии зависит от того, имеет она представительство в органах власти или нет. Политическую партию, победившую на выборах в органы власти, можно отнести к формам демократии (комплексной группы) [3; 76], то есть вносящей порядок в осуществление народной демократии [1; 2223].

Партию, не представленную в выборном органе публичной власти, можно отнести к институтам гражданского общества.

Высокая социальная значимость политических партий объясняется довольно просто. В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О политических партиях" политические партии призваны выражать политическую волю граждан, обеспечивать их участие в общественных и политических акциях, выборах и референдумах, представлять интересы граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Статус политической партии, ее жизнедеятельность в правовом пространстве зависят от успеха ее деятельности в рамках избирательных процессов в Российской Федерации. С одной стороны, мы видим законодательно закрепленное право общественных объединений, в частности политических партий, выбирать формы и методы реализации уставных целей и решения задач, но, с другой стороны, в отношении политических партий, не участвующих в выборах в течение семи лет подряд, в соответствии со ст. 37 упомянутого Закона о политических партиях, - возможность ее ликвидации. Стоит обратить внимание на законодательно закрепленные разъяснения оснований для этого вида конституционно-правовой санкции политической партии. Законодатель, несмотря на наличие различных целей деятельности партии (к примеру, выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; участие в работе избранных органов публичной власти и т.д.), возможность ее ликвидации связывает только с участием в выборах на различных уровнях формирования публичной власти. Использование иных форм работы политической партии для выполнения своих уставных целей и программных задач (инициирование референдумов, народной инициативы, манифестаций и иных форм представления и защиты интересов членов партии) законодателем не учитывается.

Являясь необходимым элементом демократического общества, политические партии не в меньшей степени необходимы и для демократического государства [5; 23].

Как упоминалось ранее, в последние годы динамичным было регулирование форм участия политических партий в формировании выборных органов публичной власти и участии в их работе.

Динамика продвижения пропорциональной избирательной системы в современной России явилась основанием для увеличения роли политических партий в жизни государства и общества.

Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации до мая 2005 года проводились по смешанной избирательной системе равного представительства (225 депутатов по мажоритарной и 225 - по пропорциональной). Федеральный закон от 18.05.2005 "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" [10] закрепил новый порядок формирования депутатского корпуса - пропорциональную избирательную систему, которая была отменена в феврале 2014 года Федеральным законом от 22.02.2014 "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" [11], вернувшим смешанную избирательную систему.

Федеральным законом от 24.07.2002 в статью 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [12] была введена смешанная избирательная система для формирования депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Количество депутатов, избираемых по пропорциональной системе в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта с июля 2002 г. по ноябрь 2013 года, было не менее 50%. Федеральный закон от 02.11.2013 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [7] уменьшил до 25% количество депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе (это требование не распространяется на выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга).

Федеральный законодатель продолжил курс на увеличение роли политических партий как субъектов избирательного процесса и на муниципальном уровне. Так, Федеральным законом от 20.03.2011 в соответствующее отраслевое законодательство были внесены изменения и дополнения в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов [8]: не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов теперь должны формироваться по пропорциональной избирательной системе. По мнению автора, внедрение смешанной избирательной системы в два из пяти видов муниципальных образований безусловно нарушает унификацию избирательного законодательства и усложняет его применение в зависимости от вида муниципального образования. По сути, и в рамках муниципальных районов, городских округов возможна численность депутатов менее 20, и в этом случае требуемая международными актами доступность избирательного законодательства, вероятно, не выполняется, если учитывать возможность на муниципальном уровне не прямых выборов.

Нормами Федерального закона от 16.10.2012 [9] введены дополнительные гарантии политическим партиям, как субъектам избирательного процесса на муниципальном уровне: выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам (по мажоритарной и пропорциональной системе), причем не менее 10 депутатских мандатов должны быть сформированы по пропорциональной избирательной системе (за исключением представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов). Последнее исключение было снято Федеральным законом от 02.11.2013 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", так же как и требование по обязательности смешанной избирательной системы при формировании представительных органов муниципальных районов и городских округов.

Таким образом, законодательно закрепленная цель и задача политической партии - участие в выборах нашла всеобъемлющий механизм реализации.

Политическая партия, не представленная в представительном органе публичной власти, тем не менее имеет возможность участвовать в его деятельности. Так, например, политические партии, не представленные в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, вправе участвовать в пленарных заседаниях этих органов; использовать иные формы, предусмотренные законодательством. Примером последних может быть инициирование, подготовка и проведение различных форм непосредственной демократии (к сожалению, действующее законодательство далеко не всегда закрепляет статус коллективного субъекта - политической партии как легального субъекта) [4; 1525].

Политическая партия, победившая на выборах, обладает помимо указанных возможностей правом использовать различные формы работы представительного органа (инициировать или блокировать законодательный процесс, участвовать в формировании и контроле за деятельностью иных органов публичной власти и т.д.).

Например, представленные в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации политические партии вправе вносить предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Президенту России.

Важнейшим направлением участия политических партий в осуществлении государственной власти в Российской Федерации является их парламентская деятельность.

Участие политических партий в деятельности парламента разнообразно. Это участие в формировании комитетов и комиссий <1>, прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, принятие решений в соответствии с установками своих партийных органов и т.д.

<1> В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации комитеты и комиссии формируются на основании пропорционального представительства депутатских фракций.

Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым представительным органом, его депутаты могут объединяться в группы, фракции и другие добровольные депутатские объединения на основе свободного волеизъявления. Как правило, депутатские фракции создаются по политическому принципу, депутатские группы - по территориальному, профессиональному или иному неполитическому принципу.

Одной из новых форм работы политических партий с органами публичной власти, с иными институтами гражданского общества для достижения своих программных целей и задач стал институт соглашений политических партий. В Законе о политических партиях закреплено право политических партий на заключение соглашений (п. 1 ст. 26).

Основные направления, по которым заключаются такого рода документы, можно условно подразделить на три группы: самая распространенная в России группа - соглашения политических партий в рамках избирательного процесса (например, соглашения политических партий о недопущении "грязных" избирательных технологий "За честные выборы"; соглашение о сотрудничестве от 21 сентября 2011 года региональных оппозиционных партий Калужской области, представленных в Законодательном Собрании) [19]; редко встречаются последующие три группы - соглашения для совместной реализации уставных целей (например, соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между партией "Единая Россия" и Союзом потребителей Российской Федерации, заключенное 22 ноября 2006 года, предметом которого стало установление основ сотрудничества в реализации программных целей в области развития потребительского рынка и защиты прав потребителей Российской Федерации) [18]; соглашения политических партий, прошедших в парламент (коалиционные соглашения - партия, получившая наибольшее количество голосов на выборах, но не имеющая необходимого большинства в парламенте, вынуждена договариваться с другими парламентскими партиями, имеющими схожие позиции по тем или иным вопросам. Например, в 2003 году соглашение Партии "Яблоко" и Союза правых сил (СПС)). Третья группа - соглашение политических партий с органами публичной власти: например, Соглашение между Правительством Республики Хакасия и общественными объединениями Республики Хакасия от 01.07.2005 "О социальном партнерстве, гражданском мире и согласии на 2005 - 2008 годы" [15]; Соглашение "О консолидации и солидарной ответственности" с региональной общественной организацией "Гражданское Собрание" Муниципального совета Красненского района Белгородской области от 29 марта 2010 г. [14]; Соглашение между региональными отделениями политических партий, зарегистрированными на территории Тамбовской области, и избирательной комиссией Тамбовской области от 4 октября 2007 г. [17].

Справедливым видится замечание С.С. Заикина: "Соглашения политических партий - политико-правовой институт, который достаточно распространен как в зарубежных странах, так и в России. Однако правовые исследования, посвященные его анализу, в России встречаются редко" [2; 17].

Несмотря на определенную самостоятельность политических партий, они могут пользоваться государственной поддержкой.

Согласно статье 32 Федерального закона о политических партиях, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления оказывают поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям посредством: обеспечения равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации; создания равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на условиях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям; обеспечения равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях.

Особенностью статуса политической партии, достигшей определенных результатов на выборах в федеральные органы власти (не на выборах в субъектах, не на местных выборах, а только на федеральных), является их государственная поддержка в виде государственного финансирования. Последнее осуществляется по итогам участия политических партий в выборах в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет средств федерального бюджета.

В редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года общий объем средств не мог быть менее 5 рублей за один голос избирателя. В действующей на данный момент редакции данного Федерального закона в статье 33 сказано, что общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не может быть менее двадцати рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо выборах Президента Российской Федерации.

Политические партии имеют право на получение государственной поддержки в виде данного финансирования в следующих случаях:

если федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу; либо если зарегистрированный кандидат на должность Президента Российской Федерации, выдвинутый политической партией, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Полагающаяся политической партии сумма распределяется по годам, равным сроку полномочий Государственной Думы, и выплачивается ежегодно (в размере пятидесяти рублей, умноженных на число голосов избирателей, полученных федеральным списком кандидатов, выдвинутым политической партией). По результатам выборов Президента РФ эта сумма выплачивается единовременно (в размере двадцати рублей, умноженных на число голосов избирателей, полученных выдвинутым политической партией зарегистрированным кандидатом на должность Президента Российской Федерации).

Таким образом, проведя анализ правового статуса политических партий в современной России, мы видим особый механизм реализации (или все-таки нарушение?) принципа равноправия в институте общественных объединений (например, государственная поддержка политических партий, в отличие от большинства иных организационно-правовых форм общественных объединений; дополнительные основания для ликвидации);

в правовом статусе политических партий (государственная финансовая поддержка партий, достигших определенных результатов на выборах в федеральные органы власти).

Согласимся с Б.С. Эбзеевым в том, что, "провозглашая принципы демократического федеративного правового государства и народного суверенитета в качестве фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации, Конституция одновременно предусматривает рациональную организацию политического процесса и обеспечение политического единства народа в условиях не только разделения властей, но также многопартийности и политического плюрализма" [7; 157].

Тем не менее трудно оспорить вывод о том, что стабильное законодательное регулирование института политических партий в современной России отсутствует, что искажает смысл института политических партий как представителей воли народа на уровне публичной власти и их роль в возможности воздействия на публичную власть.

Литература

  1. Варлен М.В. Особенности реализации правового статуса политической партии через выдвижение кандидатов в депутаты // Право и политика. 2009. N 11. с. 2223 - 2230.
  2. Заикин С.С. Соглашения политических партий в конституционном праве России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2013. 37 с.
  3. Комарова В.В. Механизм народовластия современной России: Монография. М.: Формула права, 2006. 560 с.
  4. Комарова В.В. Общественные объединения в системе прямой демократии // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 12. С. 1523 - 1528.
  5. Лебедев В.А. Конституционный идеал и политическая реальность: парадоксы российской многопартийности // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 8. С. 23 - 27.
  6. Федеральный закон от 24.07.2002 N 107-ФЗ "О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3024.
  7. Федеральный закон от 02.11.2013 N 303-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 44. Ст. 5642.
  8. Федеральный закон от 20.03.2011 N 38-ФЗ "О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов" (ред. от 02.05.2012) // СЗ РФ. 2011. N 13. Ст. 1685.
  9. Федеральный закон от 16.10.2012 N 173-ФЗ "О внесении изменений в статью 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и статью 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 43. Ст. 5786.
  10. Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
  11. Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 8. Ст. 740.
  12. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
  13. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
  14. Решение Муниципального совета Красненского района Белгородской обл. от 29.03.2010 N 206 "О Соглашении о консолидации и солидарной ответственности" // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 10 апреля 2014 года).
  15. Соглашение между Правительством Республики Хакасия и общественными объединениями Республики Хакасия от 01.07.2005 N 27-Д "О социальном партнерстве, гражданском мире и согласии на 2005 - 2008 годы" // Вестник Хакасии. 2005. 21 июля. N 38.
  16. Саликов М.С. Партийная система России: динамика конституционно-правового регулирования // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрПЮА, 2012. N 4 (85). С. 148 - 155.
  17. Соглашение между региональными отделениями политических партий // Избирательная комиссия Тамбовской области. URL: http://tambov.izbirkom.ru/way/971298.html (дата обращения: 10 апреля 2014 года).
  18. Соглашение о сотрудничестве СПРФ и Роспотребнадзора // Союз потребителей Российской Федерации. URL: http://www/potrebitel.net/documents/agreements/index.html (дата обращения: 5 апреля 2014 года).
  19. Соглашение политических партий // ЛайвПарк. URL: http://livepark/pro/blog/editonal/5957.html (дата обращения: 5 апреля 2014 года).
  20. Список зарегистрированных политических партий // Министерство юстиции Российской федерации. URL: http://minjust.ru/ru/nko/gosreg/partu/spisok (дата обращения: 5 апреля 2014 года).
  21. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. URL: http://www.cikrt.ru/banners/vib_arhiv/electday/vib_12oct2008/cogl_l50808.html (дата обращения: 5 апреля 2014 года).
  22. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. URL: http://zoom.cikrt/ru/room/EdFields.asp?nqr=-l&ndoc-8&npg=-1 (дата обращения: 5 апреля 2014 года).
  23. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России, опыт синтетического исследования. М.: Проспект, 2014. 336 с.