Мудрый Юрист

Реализация конституционного права граждан на участие в управлении делами государства посредством политических партий

Липчанская Мария Александровна - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права, Саратовская государственная юридическая академия.

В статье представлены суждения автора относительно возможности и целесообразности выдвижения политическими партиями беспартийных кандидатов и граждан, состоящих в иной политической партии, на выборах различного уровня.

Ключевые слова: конституционное право на объединение, политические партии, избирательная система, участие граждан в управлении делами государства.

The article presents the author's judgment on the possibility and expediency of political parties nominating independent candidates and citizens who are in a political party in elections at various levels.

Key words: constitutional right of association, political parties, the electoral system, the participation of citizens in the management of state affairs.

В современных условиях поиска эффективной модели взаимодействия государства и институтов гражданского общества, стремления к повышению конструктивной политической активности граждан и вовлечению их в участие в управлении делами государства происходит перманентное совершенствование законодательства и правоприменительной практики в сфере политического строительства и избирательного процесса. Подтверждением этого являются идеи, высказанные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: "Политическая конкуренция - это безусловное благо для страны... Изменения, модернизация политической системы естественны и даже необходимы" <1>. При этом в условиях политических инноваций и нарастающих глобализационных процессов для государства по-прежнему актуальна проблема сохранения собственной политико-правовой идентичности <2>.

<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 дек. 2012 г. // Рос. газета. 2012. 13 дек.
<2> Заметина Т.В. Федеративные начала организации государственной власти в России // Закон и право. 2008. N 10. С. 30.

В ситуации перманентного изменения законодательства некоторые ученые говорят "об отсутствии устойчивой конституционной стратегии развития института политических партий как неотъемлемого элемента механизма народовластия" <3>. Вместе с тем в процессе развития России как государства с подлинным народовластием растет количество форм взаимодействия государства и общества, обеспечивающих реализацию конституционного права на участие в управлении делами государства, в том числе и посредством участия в деятельности политических партий.

<3> Постников А.Е. Конституционно-правовые основы взаимодействия политических партий и государства // Журн. рос. права. 2013. N 5.

Политические партии выступают социально-политическим институтом не только формирования и структурирования, но и функционирования законодательных (представительных) органов власти, аккумулирования и выражения волеизъявления граждан-избирателей. В связи с этим актуализируется проблема повышения конструктивной политической активности российских граждан, основанной на принципах идеологического и политического плюрализма, в рамках действующих основ конституционного строя России. Это чрезвычайно важно, поскольку по справедливому утверждению В.Т. Кабышева, "от уровня зрелости политической культуры зависит уровень развитости демократии всего нашего гражданского общества... Именно уровень политической культуры масс, степень ее развития определяют сегодня успех модернизации Российского государства и общества" <4>.

<4> Кабышев В.Т. Психология власти: механизм реализации и ответственности // Публичная власть: проблемы реализации и ответственности / Н.И. Матузов, А.В. Малько, В.Т. Кабышев и др.; Под ред. А.В. Малько, О.И. Цыбулевской. Саратов: Изд-во СГАП, 2011. С. 206 - 207.

Вопрос, который активно в настоящее время дискутируется в политико-правовом пространстве России, это возможность и целесообразность выдвижения политическими партиями беспартийных кандидатов и граждан, состоящих в иной политической партии, на выборах различного уровня.

Согласно ст. 7 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими на это право <5>. При этом политическая партия вправе выдвинуть в составе федерального списка кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данной политической партии <6>. Практика показывает, что политические партии активно пользуются правом выдвижения кандидатов как из своих рядов, так и из числа граждан, не обозначивших свою партийную принадлежность.

<5> До 1999 г. право выдвигать кандидатов имели также иные политические организации, политические движения. С принятием Федерального закона N 55-ФЗ от 30 марта 1999 г. все иные общественные объединения, кроме политических партий, были исключены из субъектов выдвижения кандидатов в представительные органы власти.
<6> О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ (в ред. от 28.12.2013) // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; 2013. N 52 (ч. 1). Ст. 6961.

Примеров включения в избирательный процесс по инициативе политических партий лиц, не являющихся их членами, достаточно много. Так, активно обсуждалось в прессе выдвижение Алексея Навального в мэры Москвы от партии РПР-ПАРНАС в 2013 г. Такое выдвижение стало возможным только в соответствии с имеющимся у партии правом выдвигать в кандидаты не члена партии и даже оппозиционера <7>. При этом не имеет значения, предложил ли сам гражданин свою кандидатуру для обсуждения партии, либо партия обратилась к нему с подобным предложением, либо это было обоюдным решением.

<7> Чрезвычайный кандидат Навальный // URL: http://www.gazeta.ru/politics/2013/06/14_a_5380233.shtml (дата доступа: 10.02.2014).

Более того, существуют примеры, когда политическая партия включала в списки кандидатов лиц, ранее поддерживающих идеи других политических партий. Например, на дополнительных выборах депутатов Саратовской областной Думы (сентябрь 2013 г.) партией "Единая Россия" был выдвинут один из бывших лидеров партии "Патриоты России", победивший в предварительном внутрипартийном голосовании, Александр Сидоренко <8>. На уровне президентских выборов такая практика также имеется и активно используется. 10 декабря 2007 г. кандидатура первого вице-премьера Дмитрия Медведева была предложена на должность Президента России партиями "Единая Россия", "Справедливая Россия", "Аграрная партия" и "Гражданская сила" <9>.

<8> За кандидатуру А. Сидоренко проголосовало большинство выборщиков // URL: http://saratov.er.ru/news/2013/б/3/za-kandidatura-aleksandra-sidorenko-progolosovalo-bolshinstvo-vyborshikov/ (дата доступа: 10.02.2014).
<9> В. Путин поддержал кандидатуру Д. Медведева на пост Президента России // URL: http://www.1tv.ru/news/polit/93900 (дата доступа: 10.02.2014).

В настоящее время согласно п. 6 ст. 23 Федерального закона "О политических партиях" гражданин может быть членом только одной политической партии <10>, но его право вступить в любую политическую партию не может быть ограничено. В связи с этим возникают закономерные вопросы: корреспондирует ли с конституционным правом гражданина на объединение, на вступление в политическую партию обязанность партии принять его в свой состав, вправе ли политическая партия не принять гражданина России в свои ряды? Несет ли ответственность гражданин, в случае если он сменил свою партийную принадлежность, но по каким-либо причинам не исключен из списка членов покинутой партии и уже пополнил ряды новой?

<10> О политических партиях: Федер. закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2013. N 19. Ст. 2329.

В первом случае мы солидарны с рассуждениями С.А. Авакьяна, который считает, что отказ принять в партию гражданин не может обжаловать в суде. "Если он обратится с подобным заявлением, суд откажет именно потому, что речь идет о внутрипартийных делах"; "через суд надо добиваться не вступления в партию, а ее ликвидации в связи с дискриминационной политикой относительно права на членство" <11>, конституционного права на объединение.

<11> Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 86 - 87, 95.

Во второй ситуации, думается, решение также должен принимать суд. Например, в случае выдвижения гражданина в составе списка кандидатов на выборах другой политической партией на основании датировки заявлений о выходе и вступлении в партию в судебном порядке должна быть определена принадлежность гражданина к одной из партий. И уже суд выносит решение, нарушил ли гражданин норму федерального закона о принадлежности только к одной политической партии. Данный вывод можно проиллюстрировать практическим примером. На выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания шестого созыва в отношении кандидата И.В. Азовского, выдвинутого в составе федерального списка кандидатов политической партии "Правое дело", в ЦИК России направлялись письма о том, что указанный кандидат является членом партии ЛДПР <12>. Однако никаких правовых последствий данные письма не имели, поскольку ЦИК России не уполномочен устанавливать принадлежность гражданина к политической партии. ЛДПР следовало обратиться в суд.

<12> Письма Высшего совета ЛДПР от 13 окт. 2011 г. N 506/5в/с, от 24 нояб. 2011 г.; письмо Председателя ЛДПР от 24 нояб. 2011 г. N 132 // URL: http://ldpr.ru/leader/Letters/ (дата доступа: 10 февр. 2014 г.).

Здесь нельзя не отметить, что конституционное право граждан на объединение подразумевает не только право на свободное вступление в общественное объединение, в том числе и в политическую партию, но и беспрепятственный выход из него. При этом беспрепятственный выход из партии означает, во-первых, отсутствие каких бы то ни было условий для выхода из нее и в первую очередь отсутствие необходимости принятия соответствующего решения каким-либо органом партии. Именно на обратном основывалась целая серия решений Верховного Суда Российской Федерации, принятых в 2011 г., где суд обоснованно сделал вывод о том, что "прекращение членства в данной партии, независимо от оснований такого прекращения, оформляется решением руководящего органа партии с последующим снятием с партийного учета" <13>.

<13> Определения Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. N 33-Г11-33, от 25 нояб. 2011 г. N 33-Г11-31, от 1 марта 2011 г. N 19-Г11-3. Не опубликованы // URL: http://www.consultant.ru (дата доступа: 25 февр. 2014 г.).

Таким образом, любой гражданин России, достигший указанного в законодательстве возраста, может быть выдвинут кандидатом на выборах в законодательные (представительные) органы власти от политической партии. Главным критерием "отбора" в этом случае является, как правило, его значимая общественная либо профессиональная деятельность, способность соблюдать правила политической этики. Однозначного, утвержденного перечня критериев к кандидату с точки зрения его профессиональной деятельности, индивидуальных особенностей поведения и моральных установок не существует. Решение вопроса о возможности выдвижения в кандидаты - субъективная оценка партийного большинства. В такой ситуации, как считает профессор А.А. Вилков, нельзя исключать и возможность привлечения беспартийных граждан к выдвижению в кандидаты, уже известных в каких-либо областях, - звезд шоу-бизнеса, журналистов, спортсменов с целью использования их имиджевого и социального ресурса, в данном случае поклонники и фанаты этих известных персон будут выступать как электоральные "мишени", с которыми, как правило, проводится определенная агитационно-пропагандистская деятельность <14>.

<14> См.: Вилков А.А. Конституционно-правовые основы и институциональные возможности участия граждан в оппозиции в современной России // Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России. Международный конституционный форум. Вып. 2: Сб. науч. ст. Саратов, 2010. С. 49.

Участвуют политические партии и в выборах главы Российского государства. Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ (в ред. от 28.12.2013) "О выборах Президента Российской Федерации" закрепляет право политических партий выдвигать кандидатуру на пост Президента РФ <15>. Такая возможность предоставлена только тем партиям, которые в соответствии с действующим законодательством имеют право принимать участие в выборах. От партии может быть выдвинута только одна кандидатура. Соответственно, кандидат может дать согласие баллотироваться только одной политической партии, если гражданин уже выдвинул свою кандидатуру в порядке самовыдвижения, то это исключает возможность выдвигаться ему от какой-либо политической партии.

<15> О выборах Президента Российской Федерации: Федер. закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ (в ред. от 28.12.2013) // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171; 2013. N 52 (ч. 1). Ст. 6961.

Таким образом, в законодательстве установлен запрет на выдвижение политической партией в качестве кандидата на пост Президента РФ кандидата - гражданина Российской Федерации, являющегося членом иной политической партии.

Указанные нормы-запреты на первый взгляд вполне логичны, следуют из конституционных принципов конкуренции политических партий, политического плюрализма, основываются на учете интересов электората каждой политической партии. Вместе с тем, не замыкаясь на партийной принадлежности выдвинутого кандидата, политическая партия, на наш взгляд, должна исходить из надындивидуальных конституционных ценностей, поскольку "законный интерес российского народа выражается в том, чтобы был избран достойный кандидат" <16>.

<16> См.: Горбунов В.А., Кликушин А.А. Защита судами общей юрисдикции публичных интересов избирательного корпуса // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 6. С. 22.

Предположим гипотетическую ситуацию, когда политическая партия в своих рядах не имеет достойной кандидатуры для выдвижения на пост Президента Российской Федерации. Полагаем, что при данных обстоятельствах партия должна иметь право обратить свое внимание на достойных претендентов - членов других политических партий, но только в случае, если они не выдвинуты своими партиями.

Примечательно, что одни из последних изменений законодательства о выборах, "диктуемые оппозицией и требованиями гражданского общества" <17>, привели к существенному снижению количества подписей, необходимых для выдвижения кандидатом в Президенты России: от 2 миллионов до 300 тысяч. В такой ситуации, как верно отмечает Н.А. Боброва, "кандидатам-тяжеловесам будет выгоднее выдвигаться не от партий, а от народа, по подписям. Ведь партия есть искусственное ограничение электорального поля выдвиженца" <18>.

<17> Боброва Н.А. Рецензия на учебное пособие: Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 11.
<18> Боброва Н.А. Указ. соч.

В связи с этим предлагаем отменить запрет, действующий в отношении возможности политической партии выдвигать в кандидаты лиц, являющихся членами других политических партий.

Другой, не менее сложный вопрос - право гражданина на одновременное членство в различных политических партиях. Согласно положению п. 6 ст. 23 Федерального закона "О политических партиях" гражданин Российской Федерации может быть членом только одной политической партии.

Следует подчеркнуть, что в зарубежном политическом законодательстве нет жесткого ограничения на двойное членство в политических партиях. Так, уставы отдельных европейских партий допускают "возможность одновременного членства в родственных в идеологическом отношении партиях (например, в Радикальной политической партии Нидерландов)" <19>. Партийная система Китайской Народной Республики допускает двойное членство в политических партиях, поскольку оппозиционные партии выступают по отношению к Коммунистической партии Китая как дружественные.

<19> Борисов И., Заславский С. Партии на будущих выборах // URL: http://www.modernlib.ru/books/igor_borisov/partii_na_buduschih_viborah/read/ (дата доступа: 10.02.2014).

В Российской Федерации до вступления в силу Федерального закона "О политических партиях" правовое регулирование политических партий, созданных в форме общественных организаций или общественных движений, осуществлялось Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", который не содержал и не содержит правовых запретов на участие граждан в других общественных объединениях. В процессе разработки проекта Федерального закона "О политических партиях" была внесена поправка, допускающая возможность "двойного членства граждан в различных партиях" <20>. Впоследствии она была отклонена большинством голосов депутатов нижней палаты федерального парламента.

<20> Россиянам запретят двойное членство в партиях // URL: http://lenta.ru/russia/2001/05/24/money/nadezhdin.htm (дата доступа: 10 февр. 2014 г.).

Представляется, что конституционный принцип политического плюрализма и конституционное право граждан на объединения теоретически допускают возможность одновременного членства гражданина в различных политических партиях. Думается, запрет должен быть не нормативного установления, а морального характера. Иными словами, каждый человек должен самостоятельно решить, поддерживает он одну политическую партию и, соответственно, входит в ее ряды или у него отсутствуют политические убеждения и/или морально-этические установки и гражданин примыкает к различным политическим партиям.

Представленные в статье предложения направлены на совершенствование избирательного законодательства и законодательства о политических партиях для обеспечения реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства посредством политических партий. Это, в свою очередь, будет способствовать становлению в России подлинного народовластия, основанного на политическом плюрализме как одной из основ конституционного строя.

Список литературы

  1. Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. 320 с.
  2. Боброва Н.А. Рецензия на учебное пособие: Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России // Конституционное и муниципальное право. 2012. 11.
  3. Борисов И., Заславский С. Партии на будущих выборах // URL: http://www.modernlib.ru/books/igor_borisov/partii_na_buduschih_viborah/read/ (дата доступа: 10 февр. 2014 г.).
  4. Вилков А.А. Конституционно-правовые основы и институциональные возможности участия граждан в оппозиции в современной России / Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России. Международный конституционный форум. Вып. 2: Сб. науч. ст. Саратов, 2010. С. 46 - 50.
  5. Владимир Путин поддержал кандидатуру Дмитрия Медведева на пост Президента России // URL: http://www.1tv.ru/news/polit/93900.
  6. Горбунов В.А., Кликушин А.А. Защита судами общей юрисдикции публичных интересов избирательного корпуса // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 6. С. 22.
  7. За кандидатуру А. Сидоренко проголосовало большинство выборщиков // URL: http://saratov.er.ru/news/2013/6/3/za-kandidaturu-aleksandra-sidorenko-progolosovalo-bolshinstvo-vyborshikov/ (дата доступа: 10 февр. 2014 г.).
  8. Заметина Т.В. Федеративные начала организации государственной власти в России // Закон и право. 2008. N 10. С. 30.
  9. Кабышев В.Т. Психология власти: механизм реализации и ответственности // Публичная власть: проблемы реализации и ответственности / Н.И. Матузов, А.В. Малько, В.Т. Кабышев и др.; Под ред. А.В. Малько, О.И. Цыбулевской. Саратов: Изд-во СГАП, 2011. С. 206 - 207.
  10. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ (в ред. от 28.12.2013) // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; 2013. N 52 (ч. 1). Ст. 6961.
  11. О выборах Президента Российской Федерации: Федер. закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ (в ред. от 28.12.2013) // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171; 2013. N 52 (ч. 1). Ст. 6961.
  12. О политических партиях: Федер. закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2013. N 19. Ст. 2329.
  13. Определения Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. N 33-Г11-33, от 25 нояб. 2011 г. N 33-Г11-31, от 1 марта 2011 г. N 19-Г11-3. Не опубликованы // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru (дата доступа: 25 февр. 2014 г.).
  14. Письма Высшего совета ЛДПР от 13 окт. 2011 г. N 506/5в/с, от 24 нояб. 2011 г.; письмо Председателя ЛДПР от 24 нояб. 2011 г. N 132 // URL: http://ldpr.ru/leader/Letters/ (дата доступа: 10 февр. 2014 г.).
  15. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 дек. 2012 г. // Рос. газета. 2012. 13 дек.
  16. Постников А.Е. Конституционно-правовые основы взаимодействия политических партий и государства // Журн. рос. права. 2013. N 5.
  17. Россиянам запретят двойное членство в партиях // URL: http://lenta.ru/russia/2001/05/24/money/nadezhdin.htm (дата доступа: 10 февр. 2014 г.).
  18. Чрезвычайный кандидат Навальный // URL: http://www.gazeta.ru/politics/2013/06/14_a_5380233.shtml. (дата доступа: 10 февр. 2014 г.).