Мудрый Юрист

Интеграция и наднационализм

Нешатаева Т.Н., доктор юридических наук, профессор, заместитель Председателя Суда евразийского экономического сообщества, Суд евразийского экономического сообщества.

Введение: в статье рассматриваются правовые аспекты создания и функционирования нового интеграционного образования постсоветского пространства: Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС). Цель: анализируется практика функционирования международных организаций постсоветского пространства с точки зрения перспектив развития интеграционных процессов и реализации идеи наднациональности, в том числе и в ЕАЭС. Методы: методологическую основу составила группа общенаучных и специальных методов познания. Системное исследование основано на таких философских и общенаучных методах познания, как диалектика, индукция, дедукция, анализ, синтез, восхождение от абстрактного к конкретному, системный и структурно-функциональный подходы. Метод обобщения играет основную роль на этапе исследования и оценки международно-правового звучания работы ЕАЭС и его судебного органа. Результаты: показаны закономерность и обусловленность создания региональных интеграционных образований, характерной чертой которых является передача им государствами-членами суверенных функций. По мнению автора, наднационализм в широком смысле - это добровольное ограничение суверенной компетенции государственной власти. В основе такого ограничения - экономически обоснованный прагматизм, направленный на объединение хозяйственных ресурсов ради прогресса и развития. В основе последнего процесса лежит реализация принципа права наций на самоопределение. Показано, что компетенция межправительственной организации ограничивается вопросами общего сотрудничества, ее решения не распространяются на физических и юридических лиц государств-членов, в то время как компетенция наднационального союза расширяется до вопросов, традиционно входящих в компетенцию правительств, а решения органов международного института распространяются на физических и юридических лиц, действующих на территории государств-членов. С этой точки зрения Евразийский экономической союз относится к организациям наднационального типа. Особое место в статье посвящено исследованию места Суда ЕАЭС в системе институтов. Показано, что его полномочия (прямая юрисдикция (разрешение споров) и косвенная юрисдикция (нормоконтроль)) призваны устанавливать равновесие между властными органами наднационального объединения с целью опосредованной защиты прав субъектов экономической деятельности. Выводы: на основе проведенного исследования констатируется, что основа института создана. В качестве аргументов приведены следующие факты: закрепленный в судебных решениях наднационализм, реализованный подход к иерархии международно-правовых норм, дуалистический метод правового регулирования интеграционных отношений.

Ключевые слова: Евразийский экономический союз; интеграция; наднационализм; региональная международная организация; Суд ЕАЭС; международный договор; международный суд.

Integration and over nationalism

T.N. Neshataeva

Neshataeva T.N., the Court of the Eurasian economic community.

Introduction: this article examines the legal aspects of the establishment and functioning of the new integration of the subject of the former Soviet Union and the Eurasian Economic Union (hereinafter - EAEC). Purpose: the author explores the practice of the international organizations, the former Soviet Union and the prospects of development of integration processes and the implementation of supranational, including in EAEC. Methods: the study is based on the System of philosophical and scientific methods of cognition. Generalization method plays a major role during the investigation and assessment of international legal sound of EAEC and his court. Results: the author shows the pattern of conditionality and the establishment of regional integration organizations. The author believes that the characteristic feature of such organizations is to transfer the Member States of their sovereign powers. The author concludes that over nationalism - a voluntary limit the sovereign powers of the government. Special place in the article has been devoted to the court system in EAEC institutions. It is shown that its powers set the balance between governmental agencies supranational union to protect the rights of economic entities. Conclusions: the author states in connection with the research, that the foundation of the institute created.

Key words: Eurasian economic union; integration; over nationalism; regional international organization; the Court EAEC; an international treaty; the international court.

Начиная с Лиги Наций и по сей день национальные правительства по всему миру систематически делегируют свои полномочия международным организациям, специализирующимся в различных сферах международных (интернациональных, транснациональных) отношений.

Первоначально подобное делегирование полномочий связывалось исключительно с необходимостью управления территориями общего пользования. Неслучайно первые международные организации появились в связи с необходимостью развития судоходства на реках, протекающих по территории нескольких государств, - Рейн, Дунай и др.

В настоящее время острых теоретических разночтений по поводу роли и места межправительственных организаций в международных отношениях, равно как и в международном праве, не прослеживается. Однако это утверждение неприменимо к международным организациям наднационального типа.

Последние появились сравнительно недавно - во второй половине двадцатого столетия. Теоретическая разработка концепций создания таких организаций началась в 20 - 40-е годы прошлого века с работ европейских международников, разрабатывавших идеологию развития международных функций в праве и в правоотношениях и получивших общее название "функционализм" и "неофункционализм". Кратко суть этих концепций сводилась к утверждению, что международная функция должна быть опосредована через создание международного института.

Государства, создающие организацию нового типа, передают международному органу свои суверенные функции, затрагивающие само ядро властных полномочий по управлению территорией, населением и взаимоотношениями с другими акторами международной жизни. Например, в компетенцию международных наднациональных организаций включено правомочие устанавливать правила поведения, обязательные для физических и юридических лиц государств - членов организации; возможность для этих лиц обжаловать как нормативные акты, действия и бездействия, так и правомочия органов и должностных лиц института в международном суде; создание и поддержание в обращении единой валюты для всех государств - членов наднациональной организации и т.д.

По меткому замечанию профессора Вейтлера, "международная институциональная революция привела к тому, что наднациональные институты получили возможность проводить свою волю в государствах-членах, не обращаясь к институтам внутри государственного права".

Таким образом, необходимость международно-правового регулирования объединенных экономических структур и направлений привела к созданию международной организации особого наднационального типа. Характерной чертой таких организаций является передача им государствами-членами суверенных функций: а) по управлению экономическими отношениями не только государств-членов, но и межхозяйственных связей физических и юридических лиц, имеющих гражданство этих государств-членов или действующих на их территории; б) по осуществлению международного взаимодействия с другими участниками международных экономических отношений, имея в виду, что суверенитет - верховенство власти внутри страны и ее независимость на внешней арене. Логично сделать вывод, что наднационализм в широком смысле - это добровольное ограничение суверенной компетенции государственной власти. В основе такого ограничения - экономически обоснованный прагматизм, направленный на объединение хозяйственных ресурсов ради прогресса и развития.

  1. Задачей настоящего анализа является выделение особенностей проявления наднационализма в ЕАЭС как международной организации. Сравнение международного института с государством (федеративным, унитарным, конфедеративным) считаем относящимся к области научных предположений, так как в настоящее время отсутствует практика развития международных организаций в суверенное государство.

По этой причине утверждение о том, что создание ЕАЭС приведет к возрождению федеративного государства, представляется более чем парадоксальным, так как не учитывается генезис создания международной организации и суверенного государства. В основе последнего процесса лежит реализация принципа права наций на самоопределение, т.е. первичное право народов выразить волю на создание государства (присоединение к действующему государству), тогда как в основе создания международной структуры наднационального типа - вторичное волеизъявление уже действующих государств на передачу части своей компетенции, в том числе и суверенной, общему органу с целью решения объединенных задач.

Компетенция межправительственной организации ограничивается вопросами общего сотрудничества, ее решения не распространяются на физических и юридических лиц государств-членов, в то время как компетенция наднационального союза расширяется до вопросов, традиционно входящих в компетенцию правительств, а решения органов международного института распространяются на физических и юридических лиц, действующих на территории государств-членов. Кроме того, организация наднационального типа принимает на себя и функции в области международных отношений с третьими государствами и другими международными организациями.

С этой точки зрения Евразийский экономической союз относится к организациям наднационального типа, так как, согласно статьям 3 и 5 проекта Договора о ЕАЭС, Союз обладает компетенцией, переданной ему государствами-членами для осуществления в ряде областей единой политики. В сферах, относящихся к единой политике, органы Союза принимают обязательные для государств-членов акты, которые, согласно статье 19 Статута Суда ЕврАзЭС, в настоящее время подлежат оспариванию в Суде ЕврАзЭС по заявлению юридических и физических лиц, чьи права и интересы были нарушены такими актами. В будущем такие функции перейдут к Суду ЕАЭС.

Взаимосвязанное прочтение названных статей позволяет сделать вывод, что в области единой политики органы Союза принимают акты, обязательные не только для государств-членов, но и для физических и юридических лиц, действующих на территориях.

Статьи 1 и 7 проекта Договора о ЕАЭС предусматривают международно-правовую компетенцию не только в классической форме заключения международных договоров, но и в форме самостоятельного сотрудничества с иными государствами и международными организациями.

Следует заметить, что на первом этапе развития ЕАЭС список сфер единой экономической политики весьма узок: международному институту переданы лишь таможенная политика, внешняя торговля и защита промышленного производства с целью развития конкуренции. Иные сферы экономического сотрудничества будут развиваться по схеме сотрудничества, т.е. будут оставаться в совместной компетенции государств-членов и организации. К таким вопросам в настоящее время относятся денежно-кредитная, валютная и финансовая сферы, налогообложение, предпринимательская деятельность, интеллектуальная собственность и т.д. Не исключено, что по мере развития некоторые из совместных интересов перейдут в сферу единой политики, т.е. будут решаться органами Союза, в то время как иные (культура, социальное и трудовое обеспечение, др.) традиционно останутся в компетенции национальных правительств. Например, прописывается дорожная карта к передаче функций по созданию единой финансовой политики: в 2015 г. будет создан наднациональный финансовый регулятор, к которому к 2025 году перейдут все функции в области финансов.

  1. Евразийский суд следует скорее рассматривать как правопреемника Суда ЕврАзЭС, который создается на основе двух основополагающих договоров - Статута Суда Евразийского экономического сообщества от 5 июля 2010 г. (далее - Статут) и Договора об обращении в Суд Евразийского экономического сообщества хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенностях судопроизводства по ним от 9 декабря 2010 г. Утверждение, что Евразийский суд будет связан с Судом ЕврАзЭС, основывается и на том факте, что только последний вправе рассматривать споры, вытекающие из вопросов, относящихся к компетенции Таможенного союза и Единого экономического пространства. Более того, судебный орган фактически состоялся лишь как Суд Таможенного союза и Единого экономического пространства, но не как Суд ЕврАзЭС, так как Таджикистан и Киргизия отказались от участия в этом Суде (Киргизия не направила судей, а Таджикистан не ратифицировал Договор от 10 декабря 2000 г.).

Юрисдикция Суда ЕврАзЭС, как и компетенция будущего Суда ЕАЭС, включает две группы полномочий: прямую юрисдикцию (разрешение споров) и косвенную юрисдикцию (нормоконтроль).

Учитывая, что система наднациональной власти также характеризуется основополагающими элементами принципа разделения властей, необходимо подчеркнуть особую роль Суда как органа, призванного устанавливать равновесие между властными органами наднационального объединения с целью опосредованной защиты прав субъектов экономической деятельности.

Известно, что генетической особенностью судебной власти является ее способность и возможность "оказывать влияние на решения и действия других властей, уравновешивать их". Именно способность судебной власти вести поиск баланса интересов, уравновешивания ценностей, лежащих в основе интеграции, и будет определять, на наш взгляд, эффективную деятельность Суда Союза.

Учитывая, что на Суд возложена задача защиты интересов как органов публичной власти, так и частных лиц, уже в настоящее время можно выделить три основные функции международного суда в наднациональном интеграционном объединении: правоохранительную, правозащитную, нормоустановительную.

Примеры:

  1. Способ взаимосвязанного прочтения нескольких нормативных актов, в том числе и национальных, судом чаще всего применяется при вынесении решений по запросам: преюдициальным (от судов) и о консультативном заключении (от органов).

Существует мнение, что именно преюдициальные заключения должны сыграть решающую роль в евразийской интеграции через право, то есть создание единообразной практики применения норм права ЕАЭС национальными судами, на которые и ляжет основная тяжесть судебного толкования и применения этих норм. Отсюда интерес представляет сам подход Суда ЕврАзЭС к преюдициальным заключениям, который уже нашел свое выражение в решении Большой коллегии от 19 июля 2013 г., что соответствует практике международных судов, прежде всего Суда Евросоюза, для которого преюдициальные заключения стали системообразующим элементом в построении эффективного правопорядка.

Дуализм правового регулирования можно считать особенностью права ЕЭП на современном этапе развития, выявленной Судом.

Следует отметить, что принятие решений по запросам является самой сложной компетенцией Суда, так как само обращение неизменно свидетельствует о пробельности правового регулирования и необходимости закрытия правовых лакун судебным прецедентом. При этом следует учитывать, что наднациональный суд носит региональный характер и призван следить, чтобы в тех нормах, которые появляются в национальном и наднациональном праве, не искажались цели интеграции и не нарушались основные права хозяйствующих субъектов. Основные правила создаются в наднациональном органе - Евразийской экономической комиссии. Наднациональный орган также состоит из людей, которые могут ошибаться, что приводит к отступлению от задач и целей интеграции. В нашем случае такой целью выступает создание объединенной экономики. Суд - охранитель этой идеи, и он может осуществлять свою функцию только одним способом: Суд должен четко видеть, что сказано в Договоре об объединении и что получилось в конкретной норме, разработанной международной или национальной бюрократией. И обязательно между нормами появятся зазоры, т.е. такие формулировки, которые не позволяют рассматривать вопрос однозначно, как было задумано основателями ЕЭП, имеющими намерение создать наднациональную структуру в целях регулирования интеграционных отношений. Наднациональные суды и формируются для единообразного толкования общих норм права, решающих поставленную задачу нормотворчески, прецедентно: точечным образом, создавая нормы права, которые скрепляют все три вида правового регулирования интеграционных отношений: международный договор, норму, изданную международной бюрократией, и норму, принятую национальными властями, в том числе национальными судами. Задача Суда - скрепить эти акты таким образом, чтобы ни в коем случае цель и задача - создание объединенной экономики - не была нарушена и выхолощена. Решение подобной задачи - долгий и трудный процесс, ибо судьи, представляющие разные культуры, ментальность, правосознание, могут по-разному представлять себе пути достижения "божественной задачи" - создания единообразного понимания интеграционной нормы. По этой причине дело о толковании порой заканчивается отказом от выполнения этой функции и, как следствие, сопровождается непересекающимися "особыми мнениями", в которых порой и могут содержаться крупицы единой интеграционной нормы, которые будут взяты на вооружение в дальнейшей нормоустановительной работе институтов интеграционного Союза.

Следует отметить, что ответ на запрос - новая форма деятельности для судей, так как национальные суды Беларуси, Казахстана и России не использовали форму преюдициального запроса и к этой форме судебной деятельности нет вкуса у судей национальных судов. По этой же причине эту форму судебной деятельности не принимают чиновники, как национальные, так и международные. Эта функция Суда вызывает наибольшее неприятие - достаточно сказать, что в проекте Соглашения о ЕАЭС вообще предложено исключить право национального суда на преюдициальный запрос. Такой подход представляется нерациональным, так как механизм снятия противоречий до зарождения юридического спора на стадии конфликта при толковании писаных норм является своего рода предотвращением развития конфликтного правоотношения исключительно правовыми способами через судебное толкование. В этом смысле международные суды, реализующие толкование норм международного права, имеют очень важное значение в качестве а) предохранительного механизма, предотвращающего перерастание конфликта в судебный спор и б) в качестве органа, уточняющего правовые формулировки будущего международного правила поведения. Представляется, что функция рекомендуемого толкования - свидетельство зрелости интеграционных институтов, их уважения и доверия своему судебного органу. В свою очередь, ответственная правотолковательная деятельность суда без политиканства, национализма и личных предпочтений, нацеленная на создание единого правового пространства, служит залогом интеграции и объединения экономик.

В литературе уже высказывались сомнения в том, что Суд Союза способен выполнить подобную интеграционную задачу путем создания обоснованных, взвешенных, неформализованных, убедительных решений. Многие из высказанных замечаний справедливы, ибо создание международно-правового судебного акта толковательного характера займет длительный отрезок времени и потребует выработки своей собственной модели международно-правового судебного решения, как в отношении споров, так и в отношении толкований. Иными словами Суду потребуется время для превращения ремесленника в мастера, равно как и интеграционные институты нового Союза лишь по истечении первоначального периода становления выработают свои собственные методы, способы и механизмы наднационализма во имя эффективной экономической системы.

Учитывая, что трехлетний период работы Суда ТС и ЕЭП является преамбулой появления Суда Союза, следует признать, что основа института создана: наднационализм закреплен в судебных решениях, заложены подходы к иерархии международно-правовых норм, закреплен дуалистический метод правового регулирования интеграционных отношений, определены основные функции судебного органа, создается идеологический фундамент для правотолковательной деятельности в целях предотвращения межгосударственных споров. Получат ли эти основы развитие в будущем, покажет время, но хочется верить, что все те затраты интеллектуального и нравственного характера, которые выпали на долю первого состава Суда ЕврАзЭС, окажутся востребованными последователями и пользователями их трудов.

Информация для цитирования:

Нешатаева Т.Н. Интеграция и наднационализм // Вестник Пермского Университета. Сер.: Юридические науки. 2014. Вып. 2(24). С. 243 - 248.

Neshataeva T.N. Integracija i nadnacionalizm [Integration and supranationalism] // Vestnik Permskogo Universiteta. Ser.: Juridicheskie nauki - Perm University Herald. Series: Yuridical Sciences. 2014. N 2(24). P. 243 - 248 (In Russ).