Мудрый Юрист

Реформа европейского суда по правам человека - текущее состояние и перспективы л. Гарлицкий *

<*> Перевод с польского языка Логвинца Александра Ивановича.

Гарлицкий Лех (Garlicki Lech), профессор права Варшавского университета, судья Европейского суда по правам человека (1998 - 2012 годы).

В данной статье рассматриваются три предложения по реформированию деятельности ЕСПЧ, которые находятся в процессе финального утверждения государствами-членами. Протокол N 15 создаст нормативно-правовую основу для доктрины о пределах усмотрения суда, которая вплоть до настоящего момента остается творением судебной практики Страсбургского суда. Протокол N 16 регулирует процедуру консультативных заключений, которые будут выноситься Страсбургским судом по запросу национальных высших судов. Оба Протокола были недавно приняты Советом Европы и должны быть ратифицированы государствами-членами. Более того, финальный текст проекта соглашения о присоединении ЕС к Европейской конвенции находится на последней стадии рассмотрения, и, если он не будет отвергнут Люксембургским судом, проект имеет большие шансы быть ратифицированным.

Ключевые слова: Европейский суд по правам человека, пределы усмотрения, консультативные заключения, присоединение ЕС к Европейской конвенции о правах человека.

Reform of the European court of human rights - current developments

L. Garlicki

This article deals with three current reform initiatives which are in the process of final confirmation by the member-states. The 15th Protocol will create a textual basis for the margin of appreciation doctrine, which up to now remains a jurisprudential creation of the Strasbourg court. The 16th Protocol provides for the procedure of advisory opinions which will be issued by the Strasbourg court upon requests of national highest courts. Both Protocols were recently adopted by the Council of Europe and now await ratification by the member-states. Furthermore, the final draft of the agreement on EU accession to the European convention is now in the last stage of consultations and, unless rejected by the Luxembourg court, may also have a good chance to enter into ratification stage.

Key words: European court of human rights, margin of appreciation, advisory opinions, EU accession to European convention on human rights.

1. Введение

В современном мире, несмотря на все потрясения и трудности, происходит не только широкое развитие идей демократии, верховенства закона и прав человека, но и их универсализация, особенно в Европе. Роль двух наднациональных европейских судов - Суда Европейского союза и Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) в этом процессе чрезвычайна важна, так как соответствует современной тенденции глобализации судебных институтов и процедур.

И здесь нет нужды говорить о значении судебной практики Страсбургского суда и его роли в укреплении верховенства права, как в "старых", так и в "новых" демократиях на нашем континенте. Следует только напомнить, что Суд постоянно сталкивается с разного рода проблемами и трудностями. С одной стороны, они связаны с огромным наплывом индивидуальных жалоб - больше 100000 заявлений находится в Страсбурге в очереди на рассмотрение, и только по наиболее важным из них вынесут судебные решения. С другой стороны, юриспруденция Суда в некоторых странах не только не вызывает энтузиазма, но и подталкивает их предпринимать непродуктивные меры.

Вышеуказанные проблемы, в частности необходимость повышения эффективности рассмотрения жалоб, уже в течение длительного времени находят свое отражение в различных проектах реформирования. Государства-члены изменяли правовые рамки функционирования Суда, а Суд, в свою очередь предпринимал разного рода попытки преобразования своих процедур и методов деятельности. Кульминацией этих усилий было вступление в силу в 2010 году Протокола N 14 к Европейской конвенции по правам человека, которая была задумана в первую очередь как инструмент для повышения эффективности системы Страсбургского суда.

2. Конференция в Брайтоне 2012 года

Этот Протокол долгое время ждал своей ратификации всеми государствами-членами Совета Европы. В 2010 году Протокол был ратифицирован и введен в действие. Однако уже в процессе его утверждения было очевидно, что он не решает все трудности, с которыми сталкиваются в Страсбургском суде. Основная трудность возникает из-за огромного расхождения фактического уровня уважения прав человека в государствах-членах, в частности в тех 4 - 5 странах, откуда поступает более 60 % жалоб от общего количества. Очевидно, что до тех пор, пока эти страны не упорядочат свою внутреннюю ситуацию, невозможно эффективно разгрузить системы Страсбургского суда. В то же время в последние годы четко начали проявляться действия государств, которые по разным причинам недовольны прецедентным правом ЕСПЧ. Страны стремятся ограничить масштабы и эффективность юрисдикции Суда. Это обусловило новый контекст для обсуждения вопроса о реформе Суда, поскольку приходится сосредоточиваться не только на повышении эффективности судебных решений, но и на защите основ надлежащего функционирования наднациональной системы защиты прав человека.

На политическом уровне дискуссии по этим вопросам проходили на трех специально организованных межправительственных конференциях: в Интерлакене (2010), Измире (2011) и Брайтоне (2012). Тем не менее только первая из них была четко направлена на подлинное реформирование Суда, две последующие также привнесли четкие антисудебные акценты. Особенно конференция в Брайтоне была организована с идеей о политическом дисциплинировании Суда, и, более того, там планировалось предложить соответствующие изменения к тексту Конвенции <1>. Подобные намерения, которые, к сожалению, высказывались среди прочих страной "старой" демократии, коей является Великобритания, натолкнулись на сопротивление не только Суда, но и многих государств-членов (включая Польшу). Брайтонская конференция потерпела фиаско. Принятая на конференции политическая декларация <2> представляла собой набор сильно размытых обобщений, а чтобы хоть как-то "сохранить лицо", было предложено принять несколько поправок к Конвенции.

<1> См., например: Greer S., Wildhaber L. Revisiting the Debate about "constitutionalizing" the European court of human rights // Human Rights Law Review. 2012. N 4. P. 659 и след.
<2> Конференция высокого уровня по вопросу о будущем Европейского суда по правам человека (Брайтон, апрель 2012). URL: http://www.echr.coe.int.

Дальнейшие шаги предпринимались в рамках политических органов Совета Европы. Государствам-членам было предложено ратифицировать Протокол N 15 (от 24 июня 2013 года) и Протокол N 16 (от 2 октября 2013 года). Первый предполагает ратификацию всеми государствами-членами, а для вступления в силу второго будет достаточно и 10 ратифицировавших его стран. Одновременно осуществляется подготовка к гораздо более серьезным шагам, которые наступят с присоединением Европейского союза к Европейской конвенции по правам человека. Это повлечет за собой дальнейшие изменения в праве, налагающем обязательства на государств-членов.

3. Протокол N 15 - пределы усмотрения

Основное содержание поправок, предложенных в Протоколе N 15, сосредоточено на введении в письменный текст Конвенции двух понятий, уже давно сформированных в судебной практике ЕСПЧ, - "пределы усмотрения" и "субсидиарность" <3>. Как известно <4>, эти понятия дополняют друг друга и являются выражением принципа, что государствам-членам отводится первичная и основная роль в процессе применения положений Конвенции и они сохраняют определенную степень свободы в определении оптимального (желательно, соответствующего местным условиям) способа применения. А роль Страсбургского суда сосредоточена на последующей оценке, находятся ли конкретные акты и решения национальных властей в допустимых пределах.

<3> "Подтверждая, что в соответствии с принципом субсидиарности Договаривающиеся Стороны несут основную ответственность за обеспечение прав и свобод, гарантированных Конвенцией, действуя под надзором Суда, созданного на основании данной Конвенции, и в рамках пределов их усмотрения, определяемых Судом".
<4> См.: Koncepcja marginesu oceny w orzecznictwie ETPCz. , 2008.

Окончательно принятое решение является результатом компромисса, достигнутого на Брайтонской конференции (см.: п. п. 12b, 15a, 15c, 25d и 25f Декларации). В то же время, однако, оно существенно отличается от первоначального предложения. Его авторы настаивали, чтобы в измененном тексте Конвенции появилась ссылка на пределы усмотрения, призванная быть гарантией их сохранения за государствами-членами, и одновременно запрет на ограничение или определение этих пределов Судом. Однако принятая формулировка не дает основания для такой интерпретации.

Во-первых, она помещена в последнем абзаце в преамбуле Конвенции. Это важно, в частности, потому, что в судебной практике ЕСПЧ преамбула рассматривается как отсылка к фундаментальным ценностям, на которых зиждется система Страсбургского суда, но в то же время за ней не признается самостоятельной нормативной значимости. Таким образом, положения преамбулы не предполагают отдельных контрольных механизмов, невозможно установить факт нарушения Конвенции со стороны государства только по отношению к положению, содержащемуся в преамбуле, и, следовательно, они напрямую не являются обязующими для Суда <5>.

<5> См.: Garlicki L. , nota 2 // Konwencja o ochronie praw i podstawowych / Pod red. L. Garlickiego. Komentarz. Warszawa, 2011. T. I.

Во-вторых, хотя можно считать, что предлагаемая формулировка не является всеобъемлющей и "может создать проблему для правильного понимания смысла" <6>, она имеет настолько сбалансированный характер, что ссылка на пределы усмотрения, которым всегда должно располагать каждое государство, дополняется напоминанием о том, что способ использования пределов усмотрения подлежит надзорной компетенции Суда. Это может быть интерпретировано как нормативное (аксиологическое) выражение принципов, которое уже было сформировано в судебной практике Суда. В то же время не вызывает сомнений напоминание о первичной ответственности государств за осуществление прав и свобод, гарантированных Конвенцией, ибо принцип субсидиарности всегда так понимался в судебной практике Суда.

<6> Мнение Суда по проекту Протокола N 15 к Европейской конвенции по правам человека от 6 февраля 2013 года, пункт 4. URL: http://www.echr.coe.int.

В-третьих, неясности были в значительной степени устранены в Пояснительном докладе, который был принят вместе с текстом Протокола N 15. В нем, в частности, подчеркивается, что "намерением [предлагаемых изменений] является усиление прозрачности и доступности этих особенностей системы Конвенции [то есть субсидиарности и пределов усмотрения] и обеспечение соответствия с доктриной пределов усмотрения, которая разработана в прецедентном праве суда" <7>. Также было отмечено, что официальное толкование Конвенции находится в компетенции Суда, а предел усмотрения зависит от конкретных обстоятельств рассматриваемого дела, а также затронутых прав и свобод. "Роль Суда заключается в оценке (с учетом пределов усмотрения национальных властей), являются ли решения, принятые национальными властями, совместимыми с Конвенцией" <8>. Ввиду того что пояснительные доклады рассматриваются в качестве официального толкования смысла положений международного договора, можно с уверенностью утверждать, что намерением сторон является поддержание трактовки доктрины пределов усмотрения, которая сложилась в существующей судебной практике Суда. В последнее время, таким образом, скорее произошло подтверждение (нормативное освящение) уже сформированного видения этой доктрины, нежели, как рассчитывали некоторые организаторы Брайтонской конференции, его пересмотр и ограничение роли Суда.

<7> Протокол N 15 "О внесении изменений в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод" // Пояснительный доклад. Пункт 7 (серии договоров Совета Европы, N 213).
<8> Там же. Пункты 8 - 9.

Кроме того, следует напомнить, что уровень обобщенности формулировок по-прежнему остается настолько высоким, что понимание их фактического содержания возможно только с помощью интерпретации. В этом вопросе сфера применения Конвенции четко прописана: по статье 32 "В ведении Суда находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции... которые могут быть ему переданы". И если возник спор о том, должным ли образом Суд учитывает новое положение преамбулы, то с юридической точки зрения этот вопрос может быть решен только самим Судом. Можно, например, представить себе, что в решении, принятом на уровне палаты, не был обеспечен достаточный предел усмотрения для властей государства-ответчика. Это государство может запросить о повторном рассмотрении дела в Большой палате, ссылаясь на новое положение преамбулы. Окончательное (и обязательное для всех участников системы Страсбургского Суда) решение должно всегда быть в ведении Большой палаты.

4. Протокол N 15 - оставшиеся изменения

Иные изменения, внесенные Протоколом N 15 и не являющиеся переломными, оказались весьма полезными.

Во-первых, внесены изменения в статьи 21 и 23 путем отмены жесткого правила, что сроки полномочий судей ЕСПЧ истекают, когда судья находится в своей должности семь лет. Это имело смысл на фоне более ранних решений, допускающих возможность переизбрания судей после окончания мандата. Поскольку Протокол N 14 ввел принцип одного девятилетнего срока полномочий, не было никакой необходимости вводить дополнительные условия прекращения мандата. В то же время был введен верхний возрастной ценз для кандидатов. В день подачи национального списка кандидаты должны быть не старше 65 лет. В то же время не был введен нижний возрастной предел (например, 45 лет), что может вызвать некоторые сомнения.

Во-вторых, были внесены изменения в статью 30, что исключило возможность возражения сторон против постановления Палаты об уступке юрисдикции в пользу Большой палаты. По новому правовому положению, уступка зависит исключительно от усмотрения Палаты, в которую дело попадает в порядке первой очередности. Несомненно, это ускорит разбирательство в случаях, которые в силу своей важности и так в конечном итоге попадут на рассмотрение Большой палаты.

В-третьих, поправкой к пункту 1 статьи 35 предусматривается снижение с шести до четырех месяцев срока подачи индивидуальных жалоб. Это было сделано в соответствии с предложениями ЕСПЧ. Этот шаг должен ускорить сроки вынесения решений о неприемлемости жалоб.

В-четвертых, внесена поправка в подпункт "b" пункта 3 статьи 35, которая упрощает формулировку основания для отклонения жалобы, если она касается несущественных вопросов. Это положение было введено Протоколом N 14, но Суд использовал его не так часто <9>. Повлечет ли предложенная поправка (которая не шла от самого суда) какие-нибудь изменения, покажет время.

<9> Подробнее об этом см.: Kondak I. Noty 49 i nast. do art. 35 // Konwencja o ochronie praw i podstawowych / Pod red. L. Garlickiego. Komentarz. T. II. Warszawa.

5. Протокол N 16 - новые консультативные заключения

Протокол N 16 касается процедуры вынесения Судом так называемых консультативных заключений. Это реализация предложений, которые уже в течение длительного времени выдвигались некоторыми экспертами, что нашло политическое подтверждение в Интерлакенской декларации 2010 года.

Основной целью этого изменения является усиление и институционализация диалога между национальными верховными судами и ЕСПЧ, что должно способствовать устранению причин конфликтов и разночтений в судебной практике. Речь идет о совершенно другой процедуре, отличной от ранее существующих консультативных заключений (ст. ст. 47 - 49 Конвенции), которые могут быть выданы только по инициативе Комитета Министров Совета Европы и на практике не играют почти никакой роли <10>.

<10> Подробнее об этом см.: Kondak I. Noty do art. 47 - 49 // Konwencja o ochronie praw i podstawowych / Pod red. L. Garlickiego. Komentarz. T. II. Warszawa.

Новая процедура оставляет исключительное право инициативы национальным высшим и конституционным судам (то есть в польском случае - это Конституционный трибунал, Верховный суд, Высший административный суд и Государственный суд; в российском случае - это Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд), при этом решение относительно использования данной инициативы может принимать только запрашивающий суд. Что процедурно означает термин "запрашивающий суд", определяется национальным законодательством, однако пункт 2 статьи 1 Протокола требует, чтобы запрос был представлен в связи с конкретным делом, рассматриваемым в запрашивающем суде. Поэтому можно полагать, что исключительное право инициировать данную процедуру будет у судебных инстанций. Это может привести к определенным сходствам с процедурой предварительных запросов в суд ЕС, но необходимо помнить об отличиях обеих правовых систем, а также о различном уровне обязательности решений, выносимых судами в Люксембурге и Страсбурге.

Запросы могут быть направлены по вопросам о принципах, касающихся интерпретации или применения прав и свобод, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней (п. 1 ст. 1). Это похоже на формулировку, используемую в пункте 2 статьи 43 Конвенции, который в контексте передачи дела в Большую палату говорит о серьезном вопросе, касающемся толкования или применения положений Конвенции". Роль ЕСПЧ должна заключаться в разъяснении или формулировке принципов (стандартов) общего характера, а не в указании правильного способа ее применения к конкретным фактам дела. Последние могут рассматриваться судом только в том случае, когда после рассмотрения дела на национальном уровне будет подана индивидуальная жалоба в соответствии со статьей 34 Конвенции. При этом следует подчеркнуть, что предварительное формулирование консультативного заключения не исключает последующего рассмотрения такой жалобы, хотя, конечно, можно предполагать, что Суд будет рассматривать свое заключение как авторитетный прецедент.

Запрос о вынесении консультативного заключения должен быть обоснован, а также содержать относимые юридические и фактические обстоятельства рассматриваемого дела (п. 3 ст. 1). Как указано в Пояснительном докладе, это означает, что запрашивающий суд должен будет предоставить информацию о:

  1. предмете основного производства, а также о соответствующих фактах (или по крайней мере их краткое описание), выявленных в ходе разбирательства в национальных судах; 2) соответствующих положениях национального законодательства; 3) проблеме, требующей объяснения в консультативном заключении, в частности определение прав и свобод, касающихся этой проблемы; 4) по мере необходимости - краткое изложение позиции сторон по этой проблеме; 5) насколько это возможно и целесообразно, краткое изложение позиции, которую запрашивающий суд занимает по этой проблеме <11>. Несомненно, что запрашивающий суд не будет в состоянии предвидеть ситуацию окончательного урегулирования, поэтому ему придется быть осторожным в представлении ЕСПЧ своих юридических взглядов.
<11> Протокол N 16 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Пояснительный доклад. Параграф 12 (серии договоров Совета Европы, N 214).

Запрос национального суда не обязывает ЕСПЧ к выдаче консультативного заключения. Запрос подлежит изучению со стороны коллегии из пяти судей Большой палаты (что опять же вызывает аналогии с процедурой, предусмотренной статьей 43 Конвенции), которая принимает решение о дальнейшей судьбе дела. Как можно предположить, коллегия будет в первую очередь изучать функциональные предпосылки (то есть связь вопроса с разрешением индивидуального дела) <12>. Несомненно, также будет оцениваться, насколько вопрос является важным, чтобы потребовалось консультативное заключение; как и в случае передачи дела в Большую палату, Суду в этом случае предоставляется довольно большая степень свободы. Отказ в удовлетворении запроса должен быть мотивирован.

<12> В Пояснительном докладе отмечено (п. 10), что отправной точкой должен быть конкретный случай и исключена возможность запроса о консультативном заключении по делу, касающемуся абстрактного контроля норм. Такая же позиция и у мнения суда от 6 мая 2013 года по Протоколу N 16, пункт 7. URL: http://www.echr.coe.int.

Консультативные заключения будут приниматься только Судом, выступающим как Большая палата, что будет придавать таким заключениям статус особо авторитетного прецедента. Консультативные заключения подлежат публикации, должны быть мотивированными, а судьи будут иметь возможность представить свое особое мнение (ст. 4).

Консультативные заключения не будут иметь обязательной силы (ст. 5), что является очевидным следствием определения их как консультативных. Похоже, однако, что на практике изложенная там позиция будет носить квазиобязательный характер. С одной стороны, во внутренней процедуре ЕСПЧ постановления Большой палаты являются обязательными для всех других судебных инстанций, поэтому можно предполагать, что палаты при работе с индивидуальными жалобами будут руководствоваться позицией Большой палаты. С другой стороны, можно предполагать, что дела, по которым получено консультативное заключение, будут считаться настолько хорошо судебно рассмотренными, что будут признаваться неприемлемыми жалобы на те дела, в которых национальные суды надлежащим способом применили консультативные заключения <13>.

<13> Подробнее об этом см.: Пояснительный доклад, пункт 26.

Необязательный характер консультативного заключения означает, что ни суд первой инстанции, ни другие суды не имеют юридического обязательства принимать их во внимание в своих решениях. На практике, однако, существует предположение, граничащее с уверенностью, что решение национального суда, несовместимое с позицией, отраженной в консультативном заключении, в конечном итоге приведет к признанию нарушения Конвенции в соответствии со статьей 34. В этом смысле консультативные заключения будут иметь такую же юридическую силу, как и другие решения и постановления ЕСПЧ.

Трудно также предсказать, какое практическое значение будет иметь процедура консультативных заключений. Важной является возможность ее использования для диалога между судами. Все, однако, будет зависеть от готовности национальных судов обращаться с соответствующими запросами и от готовности ЕСПЧ занимать позицию по существу.

6. Присоединение ЕС к Конвенции - последние шаги в сторону присоединения

Проблема присоединения Европейского союза к Европейской конвенции по правам человека не является чем-то новым, но в свете Лиссабонского договора у ЕС появились юридические обязательства касательно присоединения <14>. Переговоры ведутся, и после замедления работы на рубеже 2011 и 2012 годов в конечном итоге они привели к разработке соглашения по присоединению <15>.

<14> Garlicki L. Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw - przygotowania i problemy // Europejski . 2011. N 1. S. 14 i nast.
<15> См.: Доклад группы по ведению переговоров представленному главе Комитета по правам человека Совета Европы от 10 июня 2013 года (47 1 (2013) 008 rev2). См. также: The EU Accession to the ECHR / Ed. by V. Kosta, N. Skoutaris, V. Tzevelekos. Oxford, 2014 (in print), в частности: Drzemczewski A. EU Accession to the ECHR: The Negotiation Process... S. 17 i nast.

Основные положения Соглашения касаются:

<16> Подробнее об этом см.: Garlicki L. Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw - przygotowania i problemy // Europejski . 2011. N 1. S. 17.
<17> Особенно решения по делу Босфор (2005) и M.S.S. (2010).

Все эти положения были сформулированы довольно сложным юридическим языком, который является отражением трудных переговоров как между Европейским союзом (Комиссией) и Советом Европы, так и между Комиссией и государствами - членами ЕС. Многие вопросы намеренно были оставлены нераскрытыми до конца либо только упоминались.

Проект был передан на рассмотрение Суда ЕС, который, однако, должен только изучить его совместимость с первичным законодательством ЕС, а не комментировать содержание. В мае 2014 года Суд ЕС провел заседание по этому вопросу, но решение будет вынесено только к осени. Если мнение Суда ЕС будет положительным, откроется путь к окончательному согласованию проекта документа, его принятию и открытию процедуры ратификации, которая также будет иметь очень сложный характер.

Перспектива вступления, следовательно, по-прежнему остается довольно отдаленной, на пути может возникнуть еще немало препятствий (нет даже уверенности, какую позицию займет Суд ЕС, который должен определиться к осени 2014 года <18>). В конечном счете будет необходимо провести десятки ратификаций, и отрицательный голос хотя бы одного государства может привести к краху всей процедуры.

<18> Drzemczewski A. EU Accession to the ECHR... S. 27.