Мудрый Юрист

Совершенствование судебного нормоконтроля и его перспективы в свете объединения высших судов

Евлоев Ильяс Муслимович, судья Конституционного Суда Республики Ингушетия, старший преподаватель Института экономики и правоведения (г. Назрань).

Статья посвящена вопросам разграничения подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами и перспективам определения подведомственности в свете объединения Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ.

Ключевые слова: судебный нормоконтроль, оспаривание нормативных правовых актов, подведомственность, объединение судов, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Improving of judicial compliance assessment and its prospects in light of the association of higher courts

I.M. Evloev

Evloev Ilyas Muslimovich, Judge of the Constitutional Court of the Republic of Ingushetia, Senior Lecturer, Institute of Economics and Law in Nazran.

The article considers the issues of the delineation of jurisdiction in cases about contestation of regulatory acts between the courts of general jurisdiction and arbitration courts and the prospects for determining jurisdiction in light of the association of the Supreme Court and the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation.

Key words: judicial compliance assessment, contestation of regulatory acts, jurisdiction, association of courts, courts of general jurisdiction, arbitration courts.

Вопросы разграничения полномочий между судами общей юрисдикции и арбитражными судами в сфере нормоконтроля обсуждаются достаточно давно. И в последнее время в связи с процессом объединения Верховного и Высшего Арбитражного судов <1> эти споры активизировались. Высказываются две диаметрально противоположные точки зрения. Одни авторы полагают, что в объединенной системе судов должно быть единое административное судопроизводство, другие считают целесообразным сохранить разграничение полномочий между судами общей и арбитражной юрисдикции. Сторонники первой позиции делают упор на необходимости выработки единой практики по таким делам и утверждают, что "существование двух параллельных систем их рассмотрения (суды общей юрисдикции и арбитражные суды) явно не способствует защите интересов как граждан, так и юридических лиц, вышедших один на один со всемогущими администраторами" <2>. По мнению второй стороны, исключение из подведомственности арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере экономической деятельности повлияет в негативную сторону на защищенность бизнеса, поскольку "в арбитражных судах уже сложилась практика эффективного и объективного рассмотрения таких дел" <3>. Кроме того, существует мнение, что административное судопроизводство следует передать конституционным (уставным) судам, поскольку дела, вытекающие из публичных административно-правовых отношений, по своей правовой природе больше относятся к конституционному, чем административному, судопроизводству <4>.

<1> Строго говоря, законодательство предусматривает не объединение высших судов, а упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ с передачей его полномочий Верховному Суду РФ, но будем придерживаться сложившейся терминологии, отражающей суть проводимой реформы.
<2> Колоколов Н. Новый шаг к административной юстиции // ЭЖ-Юрист. 2014. N 3. С. 3.
<3> Занина А. Суды просят проявить единообразие. Корпоративные юристы заступились за судебную реформу // Коммерсантъ (газета). 11.04.2014.
<4> Куликов А.В. К вопросу дополнительных полномочий конституционным (уставным) судам // Вестник Уставного суда Калининградской области. 2013. N 21 - 22. С. 127 - 132.

За прошедшие чуть более десяти лет соотношение полномочий судов общей и арбитражной юрисдикции в этой сфере менялось несколько раз, и весьма кардинально. И каждый раз такое изменение вызывало шквал критики со стороны как представителей судебной системы, так и ученых и юристов-практиков. Наглядным примером того, что с определением подведомственности не все ладно, стало Постановление Европейского суда по правам человека от 22.12.2009 по делу Безымянной против Российской Федерации, в котором суд констатировал нарушение самого существа права заявительницы на суд <5>. Дело хоть и не касалось вопросов судебного нормоконтроля, но в очередной раз привлекло внимание к несовершенству законодательства по вопросу разграничения полномочий между судами.

<5> Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2010. N 5.

Учитывая принцип универсальной подведомственности дел судам общей юрисдикции, изменение компетенции судов проще проследить по динамике развития арбитражного процессуального законодательства. Изначально Арбитражный процессуальный кодекс 1992 г. наделил арбитражные суды только правом косвенного нормоконтроля: установив несоответствие нормативного правового акта законодательству, суд должен был принять решение на основании этого законодательства. Возможность прямого нормоконтроля предусматривалась отдельными законами, например, ст. 13 Федерального закона от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <6>, ст. 138 Налогового кодекса РФ <7>.

<6> См., например: Определения Верховного Суда РФ от 04.05.2001 N 58-Г01-20; от 12.07.2002 N 55-Г02-14 // СПС "КонсультантПлюс".
<7> Российская газета. 06.08.1998. N 148 - 149.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г. предусмотрел возможность оспаривания в арбитражном суде нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. В Постановлениях Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" <8> и Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <9> было дано разъяснение о том, что дела указанной категории подлежат рассмотрению в арбитражном суде, если арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

<8> Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.
<9> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.

Несмотря на такой единодушный в целом подход, на практике стали возникать многочисленные разногласия. Примером таких разночтений закона стала позиция судов по вопросу оспаривания нормативных актов муниципальных органов. Верховный Суд РФ в Обзоре законодательства и судебной практики за четвертый квартал 2004 г. сделал вывод, что отсутствует федеральный закон, относящий рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления к подведомственности арбитражных судов, в связи с чем эта категория дел подлежит рассмотрению судами общей юрисдикции независимо от субъекта обращения <10>. В то же время, по мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, к компетенции арбитражных судов, "если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности" <11>.

<10> Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2005 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 7.
<11> См., напр.: Постановления Президиума ВАС РФ от 12.10.2004 N 7739/04, от 19.07.2005 N 3926/05 // СПС "КонсультантПлюс".

Естественно, подобные расхождения в позициях высших судебных органов не лучшим образом отражались на эффективности правосудия и авторитете судебной власти в целом. Корректировки законодательства были неизбежны, и в 2010 г. законодатель определил конкретный, более расширенный перечень сфер деятельности, нормоконтроль в которых подведомственен арбитражным судам <12>. В ст. 29 АПК РФ были внесены изменения, предусматривающие, что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов в конкретных сферах деятельности, перечень которых был достаточно широким.

<12> Федеральный закон от 27.07.2010 N 228-ФЗ // Российская газета. N 169. 02.08.2010.

При этом, в отличие от общего правила, по делам этой категории законодатель окончательно отказался от такого критерия определения подведомственности дел, как субъектный состав, предусмотрев, что дела указанной категории подлежат рассмотрению арбитражным судом независимо от того, являются ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане. Эта новелла вызвала критику многих юристов, прежде всего представителей системы судов общей юрисдикции. В частности, звучали упреки в том, что "проверка законности нормативных правовых актов фактически полностью изъята у судов общей юрисдикции и перешла в ведение "экономической" юстиции, чего не знает ни одна правовая система в мире" <13>.

<13> Соловьев В.Н. К вопросу о распределении юрисдикционных полномочий между судами общей юрисдикции и арбитражными судами (научная полемика) // Вестник гражданского процесса. 2011. N 1. С. 12 - 16.

Однако процесс перераспределения полномочий в пользу арбитражных судов на этом не остановился: Федеральным законом от 30.12.2012 N 317-ФЗ подход к подведомственности арбитражного суда вновь был изменен и к его ведению отнесены все дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <14>.

<14> Собрание законодательства РФ. 31.12.2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7642.

Наконец, в 2013 г., после бурных обсуждений, вернулись к исходной модели определения подведомственности в сфере нормоконтроля: как и до 2010 г., арбитражные суды получили право рассматривать такие дела только в случае, если это отнесено к их компетенции федеральным законом <15>. При этом Высший Арбитражный Суд России разъяснил, что федеральным законом может не только напрямую устанавливаться возможность оспаривания нормативного акта в порядке арбитражного судопроизводства, но и содержаться указание о рассмотрении в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования, так как это означает в том числе и возможность обжалования в арбитражный суд нормативных правовых актов в этой сфере <16>.

<15> Федеральный закон от 07.06.2013 N 126-ФЗ "О внесении изменений в статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2013. N 23. Ст. 2884.
<16> Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" // Вестник ВАС РФ. 2013. N 10.

Вопрос о дальнейших перспективах совершенствования судебного нормоконтроля приобрел новое звучание после объединения Верховного и Высшего Арбитражного судов. В марте текущего года Президентом Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы внесен законопроект, предусматривающий полное исключение полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов из ведения арбитражных судов (за исключением полномочий Суда по интеллектуальным правам). В соответствии с проектом признаются утратившими силу п. 1.1 ч. 1 ст. 29 и глава 23 АПК РФ <17>. При этом в пояснительной записке эта новелла никак не объясняется, лишь констатируется, что проект принят "в целях реализации положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации", в связи с чем признаются утратившими силу положения, касающиеся подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании нормативных правовых актов.

<17> Проект Федерального закона "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации". Официальный сайт Государственной Думы. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=466670-6&02 (дата обращения: 28.04.2014).

В таком подходе большим плюсом, безусловно, является исключение неопределенности в вопросах подведомственности. Какую бы редакцию АПК РФ мы ни брали, всегда присутствовали спорные моменты в разграничении нормоконтрольных функций, а любая неопределенность создает препятствия для надлежащей реализации права на судебную защиту. Передача же нормоконтроля в полном объеме (за исключением компетенции конституционных судов) одному судебному органу снимает вопросы в определении компетенции между судами общей и арбитражной юрисдикции.

Вместе с тем подобное разрубание "гордиева узла" создаст гораздо более сложную проблему квалифицированного рассмотрения специфичных дел, касающихся нарушения прав в экономической сфере. Арбитражные суды, которые в силу особенностей своей деятельности сталкиваются со спорами в отдельных сферах, также более квалифицированно могли бы дать оценку законности нормативных актов в этих сферах.

Аккумулирование полномочий по судебному нормоконтролю в руках одного вида судов имело бы смысл при создании системы административной юстиции, которая была бы равноудалена и от общей, и от арбитражной юрисдикции. Это позволило бы административным судам внутри себя осуществлять специализацию по предметному принципу без передачи части компетенции иным судам. (А без специализации при разрешении таких разноплановых вопросов, по нашему мнению, в любом случае не обойтись.) Но для этого необходимо структурно обособить административные суды. По нашему мнению, оптимальным вариантом было бы создание самостоятельной системы административных судов, не входящих в систему Верховного Суда РФ, на чем некоторые ученые настаивали с самого начала обсуждения вопроса о создании административных судов <18>. Сложно не согласиться с позицией Т.Г. Морщаковой, которая отмечает, что, во-первых, специализация судов является естественным процессом в современном развитии судебных систем, а во-вторых, в делах, где идет речь о противостоянии человека и государства, следует исключить постороннее влияние на суды <19>.

<18> Власов А.А. Какой будет административная юрисдикция? // Российская юстиция. 2002. N 11. С. 17 - 19.
<19> Бычкова О., Козьмин Д. Слияние судов: кому это выгодно? (интервью с Т. Морщаковой). Официальный сайт радиостанции "Эхо Москвы". URL: http://www.echo.msk.ru/programs/dozor/1102760-echo (дата обращения: 16.04.2014); Перцев А., Ключевский Д. Владимир Путин и общий план. Сайт: firstnews.ru. URL: http://www.firstnews.ru/articles/id370238-u-vladimira-putina-poyavilsya-novyy-plan/ (дата обращения: 16.04.2014).

Однако сегодня, в свете интегративной судебной реформы, очевидно нежелание законодателя создавать дополнительные суды, в связи с чем любое дальнейшее совершенствование судебной системы возможно только в рамках единой судебной иерархии. При таких обстоятельствах сохраняются два возможных пути решения этого вопроса. Во-первых, можно сохранить существующее разделение полномочий по нормоконтролю между судами общей и арбитражной юрисдикции. В этом случае сохраняется проблема разграничения подведомственности, решение которой зависит от определения четких критериев такого разграничения, и в первую очередь критериев отнесения дел к подведомственности арбитражных судов.

Второй путь, который явился бы логичным продолжением судебной реформы, заключается в выделении из структуры судов общей юрисдикции и арбитражных судов специализированных административных судов как отдельной подсистемы, входящей в судебную систему, возглавляемую Верховным Судом Российской Федерации, на чем настаивают не только представители Верховного Суда России <20>, но и другие юристы <21>. Это решение в настоящей ситуации было бы наиболее удачным, учитывая накопленный опыт самостоятельного функционирования в системе судов общей юрисдикции подсистемы военных судов и проводимую процедуру включения подсистемы арбитражных судов.

<20> Пушкарская А. Верховный Суд объединился с "Народным фронтом" в борьбе за административные суды // Коммерсантъ (газета). 31.10.2011.
<21> См., напр.: Фоков А.П. Современные проблемы административной юстиции в России: административные суды: "за" и "против" // Российский судья. 2012. N 2. С. 2 - 5; Анишина В.И., Артемов В.Ю., Большова А.К. и др. Правосудие в современном мире: монография / под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М.: Норма, Инфра-М., 2012. С. 582; Овечкин М.А. Специализированные суды в системе судов общей юрисдикции в Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... к.ю.н. Саратов, 2006. 26 с.; Колоколов Н. Указ. соч. С. 3.

Естественно, такие суды не должны быть частью какой-то из существующих структур. В связи с объединением Верховного и Высшего Арбитражного судов вызывает сомнение целесообразность реализованных в Федеральном законе от 12 марта 2014 г. N 5-ФКЗ положений о внутренней специализации в судах общей юрисдикции - образовании специализированных коллегий (составов) судей на региональном уровне <22>. Более того, поскольку административная юстиция, а в особенности судебный нормоконтроль, представляет собой противостояние физического или юридического лица с государством и существенно затрагивает интересы законодательной и исполнительной ветвей власти, что неизбежно ставит вопрос о возможности оказания административного давления на суд, представляется целесообразным придание административным судам экстерриториального характера по примеру военных судов.

<22> Российская газета. 14.03.2014. N 59.

Увы, исходя из смысла указанного выше законопроекта, который в настоящее время уже принят в первом чтении, создание отдельной ветви административных судов тоже не планируется. Законодатель пошел по третьему (и, по нашему мнению, наихудшему) пути: согласно проекту из ведения арбитражных судов изымается только нормоконтроль. Иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, сохраняются как за судами общей юрисдикции, так и за арбитражными судами. То есть фактически на уровне ниже федерального сохраняется двойственная система административной юстиции: в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. А значит, ни о каком самостоятельном административном судопроизводстве, даже в рамках единой системы Верховного Суда России, речь не идет.

Передача части полномочий (а именно нормоконтроля) в ведение другого вида судов при сохранении в целом раздельного административного судопроизводства вызывает по меньшей мере недоумение. Такой подход представляется инертным развитием процесса, начавшегося с разработки Кодекса административного судопроизводства, без учета проводимого объединения Верховного и Высшего Арбитражного судов. Такая крайне упрощенная попытка снять возникающие коллизионные вопросы не решает первичную задачу обеспечения эффективного функционирования судебной системы в сфере административного судопроизводства. Полагаем, законодателю стоило бы вернуться к предлагавшейся Верховным Судом России еще в начале 2000-х гг. идее создания специализированных административных судов, предоставив им максимальную самостоятельность по аналогии с военными и арбитражными судами.

Литература

  1. Анишина В.И. и др. Правосудие в современном мире: монография / В.И. Анишина, В.Ю. Артемов, А.К. Большова и др.; под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 704 с.
  2. Бычкова О., Козьмин Д. Слияние судов: кому это выгодно? (интервью с Т. Морщаковой) / О. Бычкова, Д. Козьмин. Официальный сайт радиостанции "Эхо Москвы". URL: http://www.echo.msk.ru/programs/dozor/1102760-echo (дата обращения: 16.04.2014).
  3. Власов А.А. Какой будет административная юрисдикция? / А.А. Власов // Российская юстиция. 2002. N 11. С. 17 - 19.
  4. Глазкова М.Е. Применение европейских стандартов отправления правосудия в российском арбитражном процессе: монография / М.Е. Глазкова. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Анкил, 2012. 200 с.
  5. Занина А. Суды просят проявить единообразие. Корпоративные юристы заступились за судебную реформу / А. Занина // Коммерсантъ (газета). 11.04.2014.
  6. Колоколов Н. Новый шаг к административной юстиции / Н. Колоколов // ЭЖ-Юрист. 2014. N 3. С. 3.
  7. Куликов А.В. К вопросу дополнительных полномочий конституционным (уставным) судам / А.В. Куликов // Вестник Уставного суда Калининградской области. 2013. N 21 - 22. С. 127 - 132.
  8. Курбатов А.Я. Защита прав и законных интересов в условиях "модернизации" правовой системы России / А.Я. Курбатов. М.: Юстицинформ, 2013. 172 с.
  9. Овечкин М.А. Специализированные суды в системе судов общей юрисдикции в Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... к.ю.н. / М.А. Овечкин. Саратов, 2006. 26 с.
  10. Перцев А., Ключевский Д. Владимир Путин и общий план / А. Перцев, Д. Ключевский. Сайт: firstnews.ru. URL: http://www.firstnews.ru/articles/id370238-u-vladimira-putina-poyavilsya-novyy-plan/ (дата обращения: 16.04.2014).
  11. Пушкарская А. Верховный Суд объединился с "Народным фронтом" в борьбе за административные суды / А. Пушкарская // Коммерсантъ (газета). 31.10.2011.
  12. Соловьев В.Н. К вопросу о распределении юрисдикционных полномочий между судами общей юрисдикции и арбитражными судами (научная полемика) / В.Н. Соловьев // Вестник гражданского процесса. 2011. N 1. С. 12 - 16.
  13. Фоков А.П. Современные проблемы административной юстиции в России: административные суды: "за" и "против" / А.П. Фоков // Российский судья. 2012. N 2. С. 2 - 5.