Мудрый Юрист

Государственный совет франции как орган конституционного контроля

Кокотова Мария Александровна, аспирантка кафедры конституционного права, Уральская государственная юридическая академия.

Предметом рассмотрения данной статьи является место Государственного совета в системе французского конституционного контроля и его компетенция в данной сфере. Показано значение Государственного совета для формирования современной системы конституционного контроля, предполагающей осуществление названного контроля параллельно несколькими органами, наделенными различным объемом полномочий. Очерчена история появления и развития Государственного совета, влияние на его назначение и компетенцию доктринальных представлений различных периодов истории Франции, связанных с пониманием принципа разделения властей. Автор основывается на диалектическом подходе. В качестве специальных методов исследования права применяются институциональный, историко-правовой и формально-юридический методы познания. Делается вывод о том, что учреждение Государственного совета задолго до появления во Франции конституционного контроля и создания Конституционного совета, ставшее следствием широкого распространения доктрины парламентского суверенитета, предопределило создание во Франции современной системы, при которой конституционной контроль законов и актов органов исполнительной власти осуществляется разными органами. Этот пример демонстрирует влияние, оказываемое на практику государства даже тех идей, от которых уже отказалась доктрина.

Ключевые слова: Государственный совет, Конституционный совет, конституционный контроль, административная юстиция, общая воля, суверенитет парламента, верховенство законов, принцип разделения властей, контроль конституционности законов, контроль регламентарных актов.

State Council of France as a constitutional control body

M.A. Kokotova

Kokotova Maria Aleksandrovna - postgraduate student of the Department of Constitutional Law of the Urals State Law Academy.

The object of studies in this article concerns the place of the State Council within the system of French constitutional control and its competence in this sphere. The author shows the value of the State Council of France, influence of doctrinal ideas on separation of power in various periods of the French history on its formation and competence. The author bases her study upon the dialectic approach, also involving special methods of legal studies: such as institutional, historical legal, and formal legal cognition methods. The author makes a conclusion that formation of the State Council long before the constitutional control appeared in France and the Constitutional Council was formed has predefined the formation of the modern French system, when the constitutional control over the laws and acts of executive bodies is implemented by various bodies. This example demonstrates the influence on the practice of the state of the ideas, which were already dismissed.

Key words: the State Council, the Constitutional Council, constitutional control, administrative justice, common will, sovereignty of the parliament, supremacy of law, separation of powers principle, control over constitutionality of laws, control over regulations.

Современная организация конституционного контроля во Франции представляет результат соединения доктринальных воззрений различных периодов французской истории и практической необходимости. Хотя Франция принадлежит к романо-германской модели конституционного контроля, в ней реализован не самый распространенный ее вариант, предполагающий осуществление такого контроля несколькими органами, наделенными различным объемом полномочий (в их числе помимо Конституционного совета называют Государственный совет, Кассационный суд и подчиненные им суды). Распределение полномочий между ними сложилось исторически и поэтому представляет собой довольно сложную схему. Основным полномочием Государственного совета в этой системе является проверка конституционности актов органов исполнительной власти.

Государственный совет был образован не просто задолго до Конституционного совета, а в то время, когда создание органа, проверяющего конституционность законов, казалось немыслимым. Причиной такого отношения является доктрина парламентаризма, согласно которой принятие властью решений должно основываться на общей воле народа, выражаемой через его представителей. Как отмечает И. Мадьо, "здесь сказывается влияние Жан-Жака Руссо, для которого закон не мог быть ни ошибкой, ни орудием угнетения" <1>. Парламент, состоящий из представителей различных социальных групп, является в этой концепции выразителем воли народа и способом осуществления народом своей власти. Предполагалось, что представители народа всегда будут действовать в его интересах, а следовательно, их решения всегда будут разумны и справедливы.

<1> Madiot Y. Institutions politiques de la France. P., 1995. P. 56.

Из понимания Парламента как выразителя народного суверенитета логично следует идея невозможности ограничения его власти, в том числе путем проверки его решений. В то же время контроль за актами органов исполнительной власти, не избираемых народом, считался не только возможным, но и необходимым. В силу этого конституционный контроль законов во Франции появился достаточно поздно. В то же время контроль за органами исполнительной власти возник вскоре после Великой Французской революции.

Для осуществления этого контроля на восьмом году Республики, то есть Конституцией 1800 года, был создан Государственный совет, а "свою сегодняшнюю форму он приобрел в конце XVIII и в начале XIX века по Конституции VIII года Республики, то есть при Бонапарте" <2>.

<2> Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с фр. М., 1988. С. 400.

Государственный совет является высшей инстанцией в таком специфическом образовании, как система административной юстиции. Возникновение административной юстиции является следствием реализации на практике принципа разделения властей так, как он понимался в конце XVIII - начале XIX века. Предполагалась, что разделение властей должно обеспечивать их максимальную независимость друг от друга, а этому противоречила возможность судебного контроля иных ветвей власти. Независимость исполнительной власти от судебной должен был обеспечить отказ от судебного контроля за органами исполнительной власти и передачу полномочий по этому контролю самим органам исполнительной власти. Административная юстиция была создана как система специализированных органов исполнительной власти, уполномоченных контролировать остальные органы.

В настоящее время административная юстиция уже является скорее подсистемой судебной власти со специфической компетенцией <3>. Соответственно, изменилось и положение Государственного совета. Он был создан прежде всего как советник правительства <4> и затем как высшая инстанция в системе административных судов <5>. Хотя вначале "вторая функция была развита менее, чем первая" <6>, с течением времени она приобретала все большее значение. За время своего существования Государственный совет существенно укрепил свое положение и расширил полномочия. В его развитии выделяют следующие ключевые моменты:

<3> Про административную юстицию см., например: Sauve J.-M. La justice administrative a l'aube de la decennie 2010: quels enjeux? quels defis? Intervention sur la conference nationale des presidents des juridictions administratives <//http://www.conseilconstitutionnel.fr//Documentation//Contributionsetdiscours> (последнее посещение - 9 марта 2014 г.).
<4> Stirn B. Le Conseil d'Etat: son role, sa jurisprudence. P., 1991. P. 39.
<5> Во Франции действует Кодекс административной юстиции, составной частью которого является книга первая - Государственный совет, книга вторая - Административный трибунал и административные апелляционные суды и т.д.
<6> Debbasch C., Ricci J.-C. Contentieux administratifs. P., 2001. P. 58.

1806 г. - появление у Совета судебной функции и, соответственно, последующего конституционного контроля <7>.

<7> Morand-Deviller J. Droit administratif. P., 2011. P. 23.

1872 г. - достижение широкого практического освоения судебной функции, "золотой век административного правосудия" <8>.

<8> Chevallier V. Science administratif. P., 1986. P. 29.

1963 г. - реформа, в результате которой была создана современная структура Государственного совета <9>.

<9> Chapus R. Droit du contentieux administratif. P., 1995. P. 56.

Специфика осуществления Государственным советом конституционного контроля связана с особенностями правовой природы этого органа. Государственный совет, возникший еще до распространения идей Кельзена о создании специализированных органов, осуществляющих конституционный контроль, конечно, не был образован как такой орган. Безусловно, контроль законности актов органов исполнительной власти, осуществляемый Государственным советом, предполагает в том числе проверку их конституционности, и в настоящее время Государственный совет активно осуществляет такую проверку. Однако о возникновении конституционного контроля во Франции уже в 1800 г. можно говорить с большой долей условности.

По первоначальному замыслу вряд ли вообще предполагалась возможность какого-либо контроля за нормотворчеством. Ведь допуская возможность контроля за актами исполнительной власти, революционеры-создатели Конституции одновременно старались лишить эту власть регламентарных полномочий <10>, предоставив эти полномочия свободному от контроля парламенту. Впрочем, когда "эта прекрасная абстракция столкнулась с конкретной реальностью" <11>, правительство получило возможность принимать нормативные правовые акты, а Государственный совет - возможность проверять эти акты с точки зрения их законности.

<10> Morand-Deviller J. Op. cit. P. 317.
<11> Ibid. P. 317.

Однако в любом случае создание Государственного совета предопределило разделение компетенции в существующей в настоящее время системе контроля конституционности правовых актов.

Данная система возникла в результате преодоления доктрины суверенитета парламента. Разумеется, эта доктрина никогда не воспринималась буквально, и уже в XVIII веке выдвигались концепции ограничения законодательной власти. Такой концепцией было предоставление королю права вето как способ контроля за резолюциями парламентариев <12>. Ограничение власти парламента предполагает идея Монтескье о разделении властей, которое выступает как "самая сильная гарантия, которая может существовать, в той мере, в какой она была задумана как механизм, и заставляющий власти конкурировать, и провоцирующий, как следствие, стратегии защиты в их сфере, которые должны привести... к соблюдению Конституции" <13>.

<12> Rousseau D. Droit du contentieux constitutionnel. P., 2010. P. 12.
<13> Ibid. P. 12.

Однако эти концепции не предполагали создание самостоятельного органа, уполномоченного осуществлять контроль конституционности законов. Только в XX веке распространение концепций конституционного контроля в Европе и соображения внутренней политики руководства Франции в совокупности с очевидной неадекватностью идеи верховенства закона действительности потребовали введения института конституционного контроля законов. Поэтому ныне действующая Конституция Франции, принятая в 1958 г., предусмотрела создание Конституционного совета - органа, уполномоченного контролировать конституционность законов до их вступления в силу. Тем самым практика произвела в доктрине "коренной перелом, освободившись от легисцентристской концепции, унаследованной от Руссо <14>".

<14> Morabito M. Histoire constitutionnelle de la France de 1789 a nos jours. P., 2010. P. 437.

Таким образом, во Франции возникла система конституционного контроля, осуществляемого параллельно двумя независимыми органами.

Разграничение компетенции между Конституционным и Государственным советами было проведено по кругу рассматриваемых актов. Государственный совет вправе осуществлять конституционный контроль в отношении регламентарных актов (т.е. актов органов исполнительной власти), Конституционный совет - в отношении законов. В настоящее время такое разграничение является не совсем точным, так как Государственный совет, как указывают исследователи, непосредственно связан не только с исполнением, но и "с подготовкой, принятием" <15> законов и в том числе участвует и в проверке их конституционности.

<15> Пилипенко А.Н. Принципы юридической безопасности во французском праве // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. N 4. С. 647.

Во-первых, Государственный совет дает заключения на проекты законов, вносимые правительством, причем их предоставление на рассмотрение Государственного совета является обязательным <16>. Впрочем, проект рассматривается Государственным советом на стадии внесения законодательной инициативы, а после принятия закона парламентом он рассматривается еще раз Конституционным советом. Поэтому мнение Государственного совета "не является "страховкой от всех рисков", ведь может случиться, что Конституционный совет выскажется иначе по вопросу о конституционности закона" <17>. К тому же, они "даются правительству, а не общественному мнению" <18> и потому не подлежат опубликованию.

<16> Code de justice administrative. <http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070933&dateTexte=20140310> (последнее посещение - 10 марта 2014 г.).
<17> Там же. С. 39.
<18> Debbasch C. Science administratif. P., 1989. P. 703.

Во-вторых, Государственный совет участвует в контроле конституционности вступивших в силу законов, проверяя допустимость жалоб, направленных в Конституционный совет через подчиненные ему административные суды или представленных ему непосредственно.

Это дает исследователям основание писать о контроле конституционности законов, осуществляемом Государственным советом <19>, хотя, конечно, участие Государственного совета в этом контроле является довольно опосредованным. При этом сам Государственный совет в своих решениях указывал, что такой контроль не входит в его полномочия <20>.

<19> См., например: Sauve J.-M. L'examen de la constitutionnalite de la loi par le Conseil d'Etat Journee d'etude organisee au Conseil d'Etat par le Centre de recherche en droit constitutionnel de l'Universite de Paris I Pantheon-SorbonneVendredi 1er avril 2011 <//http://www.conseild'Etat.fr//Documentation//Contributionsetdiscours> (последнее посещение - 9 марта 2014 г.).
<20> CE, 5 janvier 2005, N 257341, recueil Lebon <http://www.legifrance.gouv.fr/afnchJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000008235854&fastReqId=1736161534&fastPos=3> (последнее посещение - 13 марта 2014 г.).

Роль Государственного совета в развитии конституционного контроля не ограничивается осуществлением предоставленных ему в данной сфере полномочий. Поскольку Государственный совет возник значительно раньше Конституционного совета, многие разработанные им конструкции были восприняты Конституционным советом. Прежде всего Государственным советом разработано понятие общего принципа права <21>. Позиция о возможности признания неконституционным пробела в праве также была впервые сформулирована Государственным советом <22>.

<21> Sauve J.-M. Szafran C. Introduction historique au controle de l'administration en droit francais Seminaire "Internationalisation du droit" franco-chinois Pekin 6 - 8 octobre 2008. <//http://www.conseilconstitutionnel.fr//Documentation//Contributionsetdiscours> (последнее посещение - 9 марта 2014 г.).
<22> Sauve J.-M., Szafran C. Intervention a la conference sur "La reforme de la justice administrative" Faculte de droit de Poitiers Vendredi 28 novembre 2008. <//http://www.conseilconstitutionnel.fr//Documentation//Contributionsetdiscours> (последнее посещение - 9 марта 2014 г.).

Интересно и то, что Конституционный совет в некоторых аспектах повторил историю развития Государственного совета. Во-первых, как Государственный, так и Конституционный советы первоначально осуществляли только предварительный контроль, к которому впоследствии прибавился последующий. Во-вторых, оба эти органа, формально осуществляя лишь контроль, фактически активно занимались нормотворчеством <23>. В-третьих, и Государственный и Конституционный советы по мере своего существования становились все более значимыми органами, причем их компетенция была существенно дополнена их собственной практикой <24>, что, впрочем, является проявлением общей тенденции "усиления роли судебной власти <25>".

<23> О роли нормотворчества Государственного совета см., например: Pourhiet A.-M. Droit constitutionnel. P., 2012. Р. 68; Lochak D. La justice administrative. P., 1998. P. 114.
<24> Конечно, существуют и различия. Возникнув в разное время, конституционный контроль законов и конституционный контроль регламентарных актов обладают в силу этого разными характеристиками. Конституционный контроль законов изначально был только предварительным, конституционный контроль регламентарных актов возник сразу как последующий. Контроль законов осуществляется специально созданным для этого органом в порядке специализированного конституционного процесса, а контроль регламентарных актов - судом, в рамках административного судопроизводства.
<25> Карпенко К.В. Институт последующего (конкретного) конституционного контроля во Франции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. N 5. С. 781.

Система конституционного контроля Франции демонстрирует то, как идеи, от которых уже отказалась доктрина, продолжают жить в практике в силу сложившейся традиции и того, что отказ от них потребовал бы радикального изменения практики. Ведь сейчас необходимость строгого соблюдения принципа разделения властей, не допускающего какого-либо взаимодействия между ветвями власти, уже не признается, как и то, что деятельность органов исполнительной власти не может контролироваться другими ветвями власти. Однако разделение двух видов конституционного контроля осталось, и в настоящее время оно обосновано с организационной точки зрения. Поэтому вполне логично предоставление полномочий по контролю конституционности актов органов исполнительной власти Государственному совету, который уже осуществляет контроль законности этих актов и их соответствия международным нормам. К тому же споры о конституционности акта органически связаны со спорами о применении этих актов, которые рассматриваются органами административной юстиции, поэтому удобнее не передавать вопрос о конституционности в другой орган, а оставить его на рассмотрение того, кто разрешает основной спор.

Кроме этого, Конституционный совет на сегодняшний день не имеет ресурсов для проверки всех правовых актов, и французский законодатель не высказывает желания реформировать данный орган. В соответствии со статьей 56 Конституции Франции <26> Конституционный совет состоит всего из 9 назначаемых членов, к которым прибавляются члены по праву, к которым относятся бывшие президенты Республики (в этом качестве они остаются членами Совета пожизненно). В Конституционном совете нет палат, секций или иных структурных подразделений, все дела рассматриваются на совместном заседании, что также уменьшает число дел, которые могут быть рассмотрены Конституционным советом за ограниченный промежуток времени.

<26> Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 г. // Конституции зарубежных государств. М., 2009. С. 74.

У Государственного совета, напротив, есть достаточный для осуществления такого масштабного контроля кадровый и административный ресурс. В отличие от Конституционного совета, Государственный совет имеет сложную структуру: он возглавляется вице-председателем и состоит из секций, каждая из которых имеет собственный круг полномочий: секция, рассматривающая судебные споры, секция и пять секций, осуществляющих консультирование правительства. Помимо этого, Кодекс административной юстиции предусматривает множество различных форм принятия решений Государственным советом: коллегиальное принятие решений на пленарном собрании или на секции, причем состав присутствующих может варьироваться в зависимости от дела, и единоличное принятие решений <27>. Передача конституционного контроля актов органов исполнительной власти Конституционному совету потребовала бы его переформирования, тогда как сохранение этого полномочия за Государственным советом позволяет обойтись без организационных изменений.

<27> Code de justice administrative. <http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070933&dateTexte=20140310> (последнее посещение - 10 марта 2014 г.).

Библиография

  1. Брэбан Г. Французское административное право. Пер. с фр. М.: Прогресс, 1988.
  2. Chapus R. Droit du contentieux administratif. P.: Montchrestien Editions, E.J.A., 1995. 1121 p.
  3. Chevallier V. Science administratif. P.: Presses Universitaires Francaises, 1986. 592 p.
  4. Debbasch С Science administratif. P.: Editions dalloz, 1989. 815 p.
  5. Rousseau D. Droit du contentieux constitutionnel. Paris: Montchrestien, Lextenso editions, 2010. 586 p.
  6. Sauve J.-M. La justice administrative a l'aube de la decennie 2010: quels enjeux? quels defis? <http://www.conseil-etat.fr/node.php?articleid=2136> (последнее посещение - 9 марта 2014 г.).
  7. Sauve J.-M. L'examen de la constitutionnalite de la loi par le Conseil d'Etat (последнее посещение - 9 марта 2014 г.).
  8. Sauve J.-M., Szafran C. Introduction historique au controle de l'administration en droit franc ais. <http://www.conseil-etat.fr/node.php?articleid=332> (последнее посещение - 9 марта 2014 г.).
  9. Sauve J.-M., Szafran C. Intervention a la conference sur "La reforme de la justice administrative". <http://www.conseil-etat.fr/node.php?articleid=339> (последнее посещение - 9 марта 2014 г.).
  10. Lochak D. La justice administrative. P.: Editions Montchrestien, E.J.A., 1998. 531 p.
  11. Madiot Y. Institutions politiques de la France. Paris: Editions Dalloz, 1995. 143 p.
  12. Morabito M. Histoire constitutionnelle de la France de 1789 a nos jours. P.: Montchrestien, Lextenso editions, 2010. 543 p.
  13. Morand-Deviller J. Droit administratif. P.: Montchrestien, Lextenso editions, 2011. 776 p.
  14. Pourhiet A.-M. Droit constitutionnel. Paris: Editions economica, 2012. 531 p.
  15. Stirn B. Le Conseil d'Etat: son role, sa jurisprudence. Paris: Editions Nachetes, 1991. 145 p.
  16. Карпенко К.В. Институт последующего (конкретного) конституционного контроля во Франции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. N 5. С. 780 - 790.
  17. Пилипенко А.Н. Принцип юридической безопасности во французском праве // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. N 4. С. 646 - 652.

References

  1. Breban G. Frantsuzskoe administrativnoe pravo. Per. s fr. M.: Progress, 1988.
  2. Chapus R. Droit du contentieux administratif. P.: Montchrestien Editions, E.J.A., 1995. 1121 p.
  3. Chevallier V. Science administratif. P.: Presses Universitaires Francaises, 1986. 592 p.
  4. Debbasch C Science administratif. P.: Editions dalloz, 1989. 815 r.
  5. Rousseau D. Droit du contentieux constitutionnel. Paris: Montchrestien, Lextenso editions, 2010. 586 p.
  6. Sauve J.-M. La justice administrative a l'aube de la decennie 2010: quels enjeux? quels defis? <http://www.conseil-etat.fr/node.php?articleid=2136> (poslednee poseshchenie - 9 marta 2014 g.).
  7. Sauve J.-M. L'examen de la constitutionnalite de la loi par le Conseil d'Etat (poslednee poseshchenie - 9 marta 2014 g.).
  8. Sauve J.-M. Szafran C. Introduction historique au controle de l'administration en droit francais. <http://www.conseil-etat.fr/node.php?articleid=332> (poslednee poseshchenie - 9 marta 2014 g.).
  9. Sauve J.-M., Szafran C. Intervention a la conference sur "La reforme de la justice administrative". <http://www.conseil-etat.fr/node.php?articleid=339> (poslednee poseshchenie - 9 marta 2014 g.).
  10. Lochak D. La justice administrative. P.: Editions Montchrestien, E.J.A., 1998. 531 p.
  11. Madiot Y. Institutions politiques de la France. Paris: Editions Dalloz, 1995. 143 p.
  12. Morabito M. Histoire constitutionnelle de la France de 1789 a nos jours. P.: Montchrestien, Lextenso editions, 2010. 543 p.
  13. Morand-Deviller J. Droit administratif. P.: Montchrestien, Lextenso editions, 2011. 776 p.
  14. Pourhiet A.-M. Droit constitutionnel. Paris: Editions economica, 2012. 531 p.
  15. Stirn B. Le Conseil d'Etat: son role, sa jurisprudence. Paris: Editions Nachetes, 1991. 145 p.
  16. Karpenko K.V. Institut posleduyushchego (konkretnogo) konstitutsionnogo kontrolya vo Frantsii // Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya. 2013. N 5. C. 780 - 790.
  17. Pilipenko A.N. Printsip yuridicheskoi bezopasnosti vo frantsuzskom prave // Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya. 2013. N 4. S. 646 - 652.