Мудрый Юрист

Несовершенство законодательства об административных правонарушениях

Долгих Игорь Петрович, заместитель начальника кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Воронежского института МВД России.

Статья посвящена имеющимся в действующем КоАП нормативным пробелам, существенным образом влияющим на правоприменительную практику органов исполнительной власти.

Ключевые слова: покушение на административное правонарушение, административное расследование, законодательство субъектов РФ.

Imperfection of legislation on administrative offences

I.P. Dolgikh

The article is dedicated to existing normative problems in the effective Code of Administrative Offences of the Russian Federation that have a great impact on the law-enforcement practice of executive authorities.

Key words: attempted administrative offence, administrative inquiry, legislation of the constituent elements of the Russian Federation.

Несмотря на то что КоАП РФ вступил в силу уже давно, в нем по-прежнему есть много правовых пробелов, существенным образом влияющих на процессуальную деятельность органов исполнительной власти по привлечению лиц к административной ответственности. Кроме того, в правоприменительной практике зачастую возникают сложности с реализацией, казалось бы, качественно проработанных норм КоАП.

Большую озабоченность у должностных лиц, реализующих административно-правовые нормы на практике, вызывает отсутствие в КоАП института "неоконченного административного правонарушения" <1>. Лишь на первый взгляд человека, далекого от административной юрисдикции, этот вопрос может показаться несущественным и непринципиальным. На самом деле подобный пробел в законодательстве способствует тому, что лица, совершившие правонарушения, но не сумевшие довести их до конца по не зависящим от них причинам, уходят от ответственности, что в конечном итоге не способствует достижению целей административной деятельности органов исполнительной власти.

<1> См., напр.: Хорьков В. Возможности использования уголовно-правовой терминологии в КоАП // Уголовное право. 2006. N 1. С. 131.

Мало того, у лиц, избежавших ответственности по причине несовершенства действующего административного законодательства, возникает ощущение безнаказанности и вседозволенности, что толкает их на совершение новых правонарушений. Так, на практике не редки случаи, когда правонарушитель, пытаясь совершить хищение на сумму, не превышающую одну тысячу рублей (т.е. мелкое хищение), не успевает вынести незаконно изъятый товар за пределы предприятия или организации и обратить его в свою собственность.

Как известно, хищение чужого имущества - противоправное деяние с материальным составом, в объективную сторону которого в качестве обязательного признака входят общественно вредные (или общественно опасные) последствия. Они выражаются в причинении вреда общественным отношениям собственности, т.е. общественным отношениям, существующим по поводу владения, пользования и распоряжения тем или иным имуществом.

И в теории, и на практике хищение (и мелкое хищение в том числе) признается оконченным правонарушением с момента фактического изъятия имущества и наличия у виновного реальной возможности распоряжаться или пользоваться им по своему усмотрению как своим собственным. Отсутствие же у субъекта реальной возможности распоряжаться или пользоваться похищенным имуществом исключает состав оконченного хищения.

В уголовном законе существует институт "неоконченного преступления", позволяющий в подобных случаях квалифицировать преступные действия виновного как покушение на хищение чужого имущества.

Подобной нормы в КоАП, как уже было сказано выше, нет. На невозможность привлечения при таких обстоятельствах виновного лица к ответственности за незавершенный административный деликт указывал в своем Постановлении и Верховный Суд РФ <2>.

<2> Постановление Верховного Суда РФ от 9 февраля 2006 г. N 38-ад05-1.

Существует единственно возможный вариант решения указанной проблемы - безотлагательное принятие закона, вносящего изменения в КоАП, позволяющие привлекать к ответственности лиц, противоправная деятельность которых прервана на стадии покушения на административное правонарушение.

Вторая проблема действующего законодательства об административных правонарушениях - несовершенство института административного расследования. В соответствии с нормами ст. 28.7 КоАП административное расследование проводится в случаях, когда после выявления административного правонарушения в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе и некоторых других проводится экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.

Таким образом, законодатель ограничил перечень объектов административно-правовой охраны, в случае посягательства на которые возможно проведение административного расследования. Этот перечень исчерпывающий и расширительному толкованию не подлежит. В частности, закон не позволяет проводить расследование по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.

Представим себе, что совершено мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП), повод и основание для возбуждения административного дела есть. Однако лицо, совершившее правонарушение, задержано лишь через две недели после выявления факта противоправного деяния. Согласно требованиям ч. 1 ст. 28.7 КоАП проводить административное расследование при выявлении этого правонарушения нельзя. А в соответствии со ст. 28.5 КоАП протокол об административном правонарушении должен быть составлен либо немедленно после его выявления (по общему правилу), либо в течение двух суток (если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела).

Таким образом, в моделируемой нами ситуации лицо, совершившее правонарушение либо избежит справедливого наказания, либо будет нарушен закон.

Разрешить проблему возможно путем внесения изменений в ст. 28.7 КоАП, указав, что в случае проведения экспертиз или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, проводится административное расследование вне зависимости от объекта административно-правовой охраны.

Значительные сложности при осуществлении административных производств в рамках законодательств субъектов Федерации возникают из-за ограниченности видов административных наказаний, предусмотренных законами субъектов. В соответствии со ст. 3.2 КоАП из всех ныне существующих видов административных наказаний только два (предупреждение и административный штраф) могут устанавливаться законами субъектов РФ.

Так, Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 г. N 74-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области" в качестве административных наказаний указывает предупреждение и административный штраф. Однако многие правонарушения, упомянутые в Законе, исходя из здравого смысла и целесообразности, требуют в качестве санкции конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения, а зачастую - административный арест или обязательные работы. Поскольку назначение наказания в виде штрафа (а, как известно, для граждан по общему правилу он не может превышать 5000 руб.) подчас не способствует достижению целей наказания.

К таким правонарушениям, в частности, относятся противоправные деяния, предусмотренные ст. 19 ("Нарушение правил распространения эротической продукции"), ст. 21.1 ("Изготовление или хранение с целью сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки"), ст. 21.2 ("Сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки"), ст. 21.4 ("Изготовление или хранение крепких спиртных напитков домашней выработки без цели сбыта") и другими статьями упомянутого Закона.

Представляется необходимым внесение изменений в ст. 3.2 КоАП, которые позволили бы расширить полномочия мировых судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, в части увеличения числа административных наказаний.

Говоря о проблемах правоприменительной практики, нельзя умолчать о несовершенстве административного законодательства в части возможности освобождения лица, в отношении которого осуществляется производство по делу, от административной ответственности при малозначительности правонарушения.

КоАП не дает перечня противоправных деяний, в случае совершения которых лицу может быть объявлено устное замечание. Не оговариваются Кодексом и критерии "малозначительности", при которой должностное лицо, уполномоченное разрешить административное дело, может освободить лицо от наказания.

Вместе с тем Верховный Суд РФ счел возможным указать на то, что при совершении правонарушений, предусмотренных ст. ст. 12.8 и 12.26 КоАП, устное замечание применяться не может, поскольку субъекты этих правонарушений существенным образом нарушают охраняемые законом общественные отношения в области дорожного движения. Следовательно, по мнению высшего судебного органа страны, они не могут быть освобождены от административной ответственности независимо от их роли, размера вреда, наступления последствий и их тяжести <3>. Подобной аргументации ни по статьям главы 12, ни по каким-либо иным статьям сам КоАП, являющийся основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы административной ответственности в России, до сих пор не содержит.

<3> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

На практике это приводит к тому, что абсолютно аналогичные дела, даже в одном и том же субъекте Федерации, рассматриваются по-разному. Большое значение при этом приобретает "субъективный фактор", относящийся к личности лица, в отношении которого осуществляется производство по административному делу. Все это в конечном итоге является благодатной почвой для различного рода злоупотреблений коррупционного характера.

Необходимо четко определить понятие "малозначительности", а также законодательно закрепить конкретный перечень объектов административно-правовой охраны, в случае посягательства на которые лицу при определенных условиях может быть объявлено устное замечание.

Затронув непростую проблему коррупционных рисков, нельзя не сказать о том, что отечественное законодательство об административных правонарушениях оказалось в стороне от активной деятельности государства по реализации антикоррупционных инициатив. К сожалению, совершенствование и унификация законодательства по борьбе с коррупцией происходит в основном в сфере уголовного права. Вместе с тем меры административно-правового воздействия могут послужить даже более эффективным средством достижения поставленных целей, поскольку общемировая тенденция борьбы с преступностью свидетельствует о приоритете профилактических мер перед мерами уголовного преследования <4>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья И.В. Бочарникова "Зарубежный опыт противодействия коррупции" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 9.

<4> См.: Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Следователь. 2008. N 10. С. 60.

При этом речь идет не только о введении в КоАП новых, антикоррупционных составов, но и о включении в него отдельной главы "Коррупционные правонарушения". В качестве основного вида административного наказания, предусмотренного такой главой, должна быть установлена дисквалификация государственных и муниципальных служащих. Сроки дисквалификации как вида административного наказания, предусмотренного КоАП, должны быть существенным образом оптимизированы в сторону увеличения.

Необходимо установить административную ответственность за взяточничество (получение и дачу взятки), разграничив понятие взятки как вида административного правонарушения и взятки как уголовно наказуемого деяния. Критерием разграничения при этом следует считать сумму взятки. Таким образом, будут исключены случаи ухода от какой-либо ответственности должностных лиц, освобожденных от уголовной ответственности в связи с малозначительностью деяния при небольшом размере взятки. Существующие в КоАП нормы, предусмотренные ст. 19.28 ("Незаконное вознаграждение от имени юридического лица"), по сути своей половинчаты и явно недостаточны для осуществления эффективной борьбы с коррупцией.

Кроме того, целесообразно наполнение упомянутой новой главы КоАП такими составами, как "Халатность", "Злоупотребление должностными полномочиями", "Превышение должностных полномочий" и т.п. От аналогичных уголовно наказуемых деяний "должностные" административные правонарушения будут отличаться лишь отсутствием общественно опасных последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов человека и гражданина либо интересов государства и общества.

Безусловно, в процессуальной деятельности органов исполнительной власти по привлечению лиц к административной ответственности возникают и иные трудности и проблемы. Причем многое зависит от конкретных условий работы, позиции прокуратуры и суда, сложившейся практики и т.п. Определить эти проблемы, а также попытаться найти способы их решения - неотложная задача сегодняшнего дня. Большим подспорьем в этом деле мог бы послужить административно-процессуальный кодекс, о необходимости принятия которого уже не первый год говорят видные отечественные юристы <5>.

<5> См., напр.: Масленников М.Я. Российский административно-процессуальный кодекс - реальный и самодостаточный // Административное право и процесс. 2012. N 2. С. 22.

Пристатейный библиографический список

КонсультантПлюс: примечание.

Статья И.В. Бочарникова "Зарубежный опыт противодействия коррупции" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 9.

  1. Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Следователь. 2008. N 10.
  2. Масленников М.Я. Российский административно-процессуальный кодекс - реальный и самодостаточный // Административное право и процесс. 2012. N 2.
  3. Хорьков В. Возможности использования уголовно-правовой терминологии в КоАП РФ // Уголовное право. 1996. N 1.