Мудрый Юрист

Организация противодействия коррупции в военной организации

Зайков Д.Е., начальник юридической службы ФАУ "25 ГосНИИ химмотологии Минобороны России", кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены субъекты коррупционных отношений - организации (юридические лица) и их работники, необходимость выполнения ими ряда обязанностей по профилактике и противодействию коррупции.

Ключевые слова: военные организации, коррупционные проявления, противодействие, меры.

Organization fighting corruption within the military organization

D.E. Zajkov

The article describes the subjects of corruption relations - organizations (legal entities) and their employees, they need to fulfill a number of obligations on the prevention and fight against corruption.

Key words: military organizations, to corruption, counter-measures.

В качестве субъектов коррупционных отношений может выступать чрезвычайно широкий круг лиц, при этом значительную долю в их составе занимают организации (юридические лица) и их работники, наличие правовой связи между которыми нередко выступает как мотив (причина, основание) совершения коррупционных правонарушений. Законодатель, учитывая широкое распространение участия юридических лиц в коррупционных правонарушениях, а также крайне негативные последствия такой деятельности организаций в первую очередь для экономики страны, предусмотрел необходимость выполнения ими ряда обязанностей по профилактике и противодействию коррупции.

Следует указать, что данные положения в полной мере распространяются и на военные организации. Причем именно указанные субъекты с учетом их особого статуса, ведомственной подчиненности, финансирования за счет средств федерального бюджета и важности выполняемых задач требуют повышенного внимания на предмет коррупционности их деятельности.

Согласно ст. 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции) все организации вне зависимости от формы собственности, организационно-правовых форм, отраслевой принадлежности и иных обстоятельств обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции <1>, среди которых выделены следующие:

<1> Необходимо отметить, что в настоящее время ответственность организаций за невыполнение ими указанных обязанностей законодательством Российской Федерации не предусмотрена, что, видимо, объясняется необходимостью установления некоего моратория, обусловленного внедрением в отечественную правовую систему новых правовых институтов - институтов противодействия коррупции, требующих переходного периода для их адаптации в сложившееся правовое регулирование соответствующих отношений.

Вместе с тем, как представляется, указанный пробел в скором времени будет устранен.

Во исполнение указанной нормы права, а также подп. "б" п. 25 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" в целях формирования единого подхода к обеспечению работы по профилактике и противодействию коррупции в организациях Министерством труда и социального развития Российской Федерации 8 ноября 2013 г. утверждены Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции (далее - Методические рекомендации).

Необходимо отметить, что Методические рекомендации, согласно позиции Министерства труда и социального развития Российской Федерации, в первую очередь рассчитаны для применения в организациях, в отношении которых законодательством Российской Федерации не установлены специальные требования в сфере противодействия коррупции <2>.

<2> В организациях, которые не являются федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными корпорациями (компаниями), государственными внебюджетными фондами, иными организациями, созданными Российской Федерацией на основании федеральных законов, а также организациями, созданными для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

Вместе с тем, вопреки указанному мнению, как представляется, именно организации, созданные для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, в частности военные организации, должны обеспечить максимальную реализацию Методических рекомендаций. И основной причиной этого является потребность в ликвидации большого количества законодательных пробелов в правовом регулировании профилактики и противодействия коррупции в сфере трудовых отношений посредством локального нормотворчества.

Так, согласно абз. 5 подп. "в" п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. N 568 "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции" (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 568) работники военных организаций обязаны уведомлять работодателя (его представителя) и своих непосредственных начальников о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только им станет об этом известно, в письменной форме. Но в практической деятельности при реализации работниками военной организации указанного требования возникает ряд проблем.

Конфликт интересов - один из ключевых институтов антикоррупционного законодательства, который лежит в основе понимания и квалификации коррупционных действий, однако его понятие в законодательстве Российской Федерации закреплено неоднозначно <3>.

<3> Так, понятие конфликта интересов закреплено в ст. 27 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", ст. 75 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон об охране здоровья граждан), ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании), Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г., и многих других правовых актах.

Согласно разъяснению Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 9 января 2014 г. N 18-2/4062, с учетом того, что ст. 11.1 Закона о противодействии коррупции установлены обязанности, в том числе и работников, указанных в ч. 1 ст. 349.2 Трудового кодекса Российской Федерации, уведомлять об обращении к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, при рассмотрении вопроса о соблюдении этими работниками таких обязанностей следует руководствоваться определениями "конфликт интересов" и "личная заинтересованность", данными в ст. 10 Закона о противодействии коррупции.

Вместе с тем данная позиция представляется необоснованной хотя бы потому, что указанная норма права дает понятие конфликта интересов на государственной (муниципальной) службе, а одной из сторон такого конфликта прямо называет государственного (муниципального) служащего, что исключает возможность его применения для регулирования трудовых отношений.

Специальный правовой акт - Трудовой кодекс Российской Федерации понятие конфликта интересов для работников военных организаций также не дает <4>.

<4> Хотя ч. 2 и ч. 3 ст. 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации устанавливают понятие личной заинтересованности и конфликта интересов, однако в отношении исключительно работников государственных корпораций (государственных компаний).

Кроме того, возникает еще очень важный вопрос о соотношении "общего" и "профессионального" <5> конфликтов интересов.

<5> Конфликт интересов, возникновение которого обусловлено важностью и специфичностью профессиональной деятельности работника, нередко - доверительностью отношений, возникающих между профессионалом и его клиентом (например, конфликт интересов медицинского работника).

Положениями каких нормативных правовых актов руководствоваться работнику военной организации (учебного заведения), являющемуся педагогическим работником: ст. 10 Закона о противодействии коррупции или ст. 2 Закона об образовании?

А работнику военной организации (военного госпиталя), являющемуся медицинским работником: ст. 10 Закона о противодействии коррупции или ст. 75 Закона об охране здоровья граждан?

Каково должно быть соотношение требований указанных правовых актов, являются ли Закон об образовании и Закон об охране здоровья граждан в рассматриваемой части специальными, например, по отношению к Закону о противодействии коррупции?

Не меньшей практической проблемой является и порядок урегулирования конфликта интересов с участием работников военных организаций.

В соответствии с абз. 4 подп. "в" п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации N 568 работники военных организаций обязаны принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и урегулированию возникшего конфликта интересов <6>.

<6> Согласно п. 7.1 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации непринятие работником военной организации мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, может явиться основанием для его увольнения.

Однако законодательство не содержит соответствующих процедур в отношении работников военных организаций <7>, а использование подобных положений Закона о противодействии коррупции или Закона о гражданской службе не представляется возможным: трудовое законодательство не знает таких институтов, как отвод (самоотвод) работника, отстранение от замещаемой должности (от исполнения должностных обязанностей) <8>, оно не предусматривает создание комиссий по соблюдению требований к деятельности работников военных организаций и урегулированию конфликтов интересов <9> и их компетенцию, а также соответствующие полномочия работодателя <10>.

<7> За исключением отдельных вопросов. Так, ст. 75 Закона об охране здоровья граждан содержит некий порядок урегулирования конфликта интересов, который тем не менее нельзя назвать ни полноценным, ни эффективным.
<8> По крайней мере, в том виде, который установлен Законом о гражданской службе.
<9> По аналогии с комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
<10> Зайков Д.Е. Противодействие коррупции: правила новые, проблемы старые // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 1. С. 8.

Приведенные примеры законодательных пробелов в регулировании противодействия коррупции в сфере трудовых отношений составляют лишь небольшую часть фактически имеющихся <11>, однако значительную их долю военная организация может устранить посредством локального нормотворчества <12>. И Методические рекомендации в указанной работе могут явиться хорошим подспорьем.

<11> См., напр.: Зайков Д.Е. Противодействие коррупции: несовершенство правового регулирования и правоприменительной практики // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 2. С. 2 - 11; Он же. Недостатки правового регулирования противодействия коррупции в сфере трудовых отношений // Законодательство. 2014. N 5. С. 28 - 35.
<12> Безусловно, самостоятельное локальное нормотворчество по указанным вопросам будет носить временный характер: с принятием соответствующих нормативных правовых актов оно должно быть скорректировано с учетом требований последних.

Задачами Методических рекомендаций являются:

При создании системы мер противодействия коррупции в военной организации Министерство труда и социального развития Российской Федерации рекомендует основываться на следующих ключевых принципах.

  1. Принцип соответствия политики военной организации законодательству Российской Федерации и общепринятым нормам (соответствие реализуемых антикоррупционных мероприятий Конституции Российской Федерации, заключенным Российской Федерацией международным договорам, законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам, применимым к военной организации).
  2. Принцип личного примера руководства (ключевая роль руководства военной организации в формировании культуры нетерпимости к коррупции и в создании внутриорганизационной системы предупреждения и противодействия коррупции).
  3. Принцип вовлеченности работников (информированность работников военной организации о положениях антикоррупционного законодательства и их активное участие в формировании и реализации антикоррупционных процедур).
  4. Принцип соразмерности антикоррупционных процедур риску коррупции (разработка и выполнение комплекса мероприятий, позволяющих снизить вероятность вовлечения военной организации, ее руководителя и работников в коррупционную деятельность, осуществляется с учетом существующих в деятельности военной организации коррупционных рисков).
  5. Принцип эффективности антикоррупционных процедур (применение в военной организации таких антикоррупционных мероприятий, которые имеют низкую стоимость, обеспечивают простоту реализации и приносят значимый результат).
  6. Принцип ответственности и неотвратимости наказания (неотвратимость наказания для работников военной организации вне зависимости от занимаемой должности, стажа работы и иных условий в случае совершения ими коррупционных правонарушений в связи с исполнением трудовых обязанностей, а также персональная ответственность руководства военной организации за реализацию внутриорганизационной антикоррупционной политики).
  7. Принцип постоянного контроля и регулярного мониторинга (регулярное осуществление мониторинга эффективности внедренных антикоррупционных процедур, а также контроля за их исполнением).

В качестве локального правового акта, определяющего важнейшие основы антикоррупционных отношений в военной организации, Методические рекомендации предлагают установить антикоррупционную политику, которая представляет собой комплекс взаимосвязанных принципов, процедур и конкретных мероприятий, направленных на профилактику и пресечение коррупционных правонарушений в деятельности военной организации <13>.

<13> Антикоррупционную политику и другие локальные правовые акты военной организации, регламентирующие отношения по профилактике и противодействию коррупции, рекомендуется принимать в форме локальных нормативных актов, что позволит обеспечить обязательность их выполнения всеми работниками военной организации.

Содержание антикоррупционной политики военной организации должно определяться спецификой ее деятельности и особенностями условий, в которых функционирует военная организация.

В антикоррупционной политике рекомендуется отразить следующие вопросы:

Наиболее важным моментом, на который следует обратить внимание в антикоррупционной политике военной организации, является определение перечня лиц <14>, на которых возлагаются соответствующие обязанности по профилактике и противодействию коррупции.

<14> Например, в дополнение к работникам, замещающим должности, определенные Приказом Министра обороны Российской Федерации от 25 октября 2012 г. N 3313дсп в качестве коррупционно опасных должностей, обязанным соблюдать ограничения, запреты и обязанности, установленные нормативными правовыми актами в целях профилактики и противодействия коррупции.

Так, на всех работников военной организации (вне зависимости от занимаемой должности, стажа работы и иных условий) могут быть распространены следующие обязанности по профилактике и противодействию коррупции:

<15> Указанные обязанности являются общими, в основном направленными на профилактику коррупционных правонарушений.

Для отдельных категорий работников военной организации, например осуществляющих функции по закупке товаров, работ, услуг, в дополнение к общим также могут устанавливаться специальные обязанности по профилактике и противодействию коррупции, учитывающие специфику их работы <16>.

<16> Как общие, так и специальные обязанности работников военной организации целесообразно закрепить в их трудовых договорах (дополнительных соглашениях к ним).

В свете изложенного важнейшее значение приобретает регламентация реализуемых военной организацией антикоррупционных мероприятий и процедур, направленных, в частности, и на установление порядка выполнения ее работниками обязанностей по профилактике и противодействию коррупции.

Именно в рамках указанных действий может быть выполнена задача ликвидации законодательных пробелов в регулировании противодействия коррупции в сфере трудовых отношений посредством локального нормотворчества - как обеспечение реализации требований нормативных правовых актов в части соблюдения обязанностей, запретов и ограничений работниками военной организации, замещающих должности, определенные Приказом Министра обороны Российской Федерации от 25 октября 2012 г. N 3313дсп в качестве коррупционно опасных должностей, так и установление антикоррупционных процедур с участием иных категорий работников военной организации.

Например, подобными локальными правовыми актами могут стать Положение о порядке недопущения и возникновения и урегулирования конфликта интересов и Положение о комиссии по соблюдению требований к трудовой деятельности работников, предотвращению возникновения и урегулированию конфликта интересов <17>.

<17> С определением полномочий указанной комиссии, определением порядка ее образования и деятельности, а также регламентацией соответствующих процедур.

При этом задачами комиссии по соблюдению требований к трудовой деятельности работников, предотвращению возникновения и урегулированию конфликта интересов можно определить:

<18> В настоящее время указанные процедуры в отношении работников военных организаций на законодательном уровне никоим образом не урегулированы.

Другой немаловажный локальный правовой акт, призванный регламентировать отношения по профилактике и противодействию коррупции в военной организации, - Порядок уведомления уполномоченного должностного лица о фактах обращения в целях склонения работников к совершению коррупционных правонарушений, устанавливающий процедуру уведомления о соответствующих фактах, а также регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений.

Безусловно, значимым с точки зрения установления единых норм поведения работников военной организации для профессионального выполнения ими своих трудовых обязанностей, а также формирования нетерпимого отношения к коррупции является принятие в военной организации кодекса этики и служебного поведения работников.

Вообще перечень локальных правовых актов военной организации, необходимых для всестороннего и качественного регулирования отношений в целях профилактики и противодействия коррупции, достаточно широк <19>, однако необходимость и актуальность их принятия должны определяться с учетом всех обстоятельств и специфики деятельности военной организации.

<19> Например, Положение об организации и проведении регулярной оценки результатов работы по профилактике и противодействию коррупции, Положение о порядке осуществления оценки коррупционных рисков в целях выявления сфер деятельности военной организации, наиболее подверженных таким рискам, и разработки соответствующих антикоррупционных мер, Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы локальных нормативных актов и проектов локальных нормативных актов и др.

Кроме того, следует учитывать и то обстоятельство, что согласно подп. "р" п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014 - 2015 гг., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. N 226, Правительству Российской Федерации поручено определить до 1 октября 2014 г. перечень нормативных правовых актов, которые необходимо разработать в целях противодействия коррупции:

<20> Указанное обстоятельство может явиться основанием для приостановления локального нормотворчества военной организации в части профилактики и противодействия коррупции вплоть до принятия соответствующих нормативных правовых актов.

При всем этом возникает еще одна немаловажная проблема - практическая реализация требований как нормативных правовых актов, так и локальных правовых актов военной организации, регулирующих отношения по профилактике и противодействию коррупции, всех установленных процедур и проводимых антикоррупционных мероприятий требует значительных организационных и материальных ресурсов <21>. Для обеспечения такой потребности Методические рекомендации содержат пожелание об определении в военной организации структурного подразделения или должностного лица, ответственного за противодействие коррупции, исходя из необходимости, задач, специфики деятельности, штатной численности, организационной структуры, материальных ресурсов и других признаков.

<21> К наиболее масштабным и затратным следует отнести организацию и осуществление приема от обязанных работников военной организации сведений об их доходах (расходах), имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах (расходах), об имуществе и обязательствах имущественного характера их супругов и несовершеннолетних детей, организацию выполнения в военной организации требований Постановления Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. N 10 "О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации" (см., напр.: Зайков Д.Е. Проблемы правового регулирования антикоррупционных отношений, связанных с получением подарков работниками военных организаций // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 5. С. 34).

Кроме того, объемными и требующими профессионального подхода являются и мероприятия по обучению работников по вопросам профилактики и противодействия коррупции, а также их консультирование по указанным проблемам.

Несомненно, возложение дополнительного объема обязанностей по профилактике и противодействию коррупции на какое-либо подразделение или должностное лицо военной организации <22> отрицательно скажется как на эффективности выполнения ими таких обязанностей, так и на результативности выполнения ими их основной функции. При этом нередко возможность создания (в основном в силу финансовых причин) специализированных подразделений (соответствующей должности) для выполнения исключительно задач по профилактике и противодействию коррупции у военной организации также отсутствует.

<22> Как правило, в роли таковых выступают кадровое подразделение, юридическое подразделение либо их отдельные должностные лица.

Вместе с тем существует одно обстоятельство, которое все же должно серьезно подвигнуть военную организацию к проведению основательной работы по локальному нормотворчеству в части профилактики и противодействия коррупции.

Так, в силу ч. 1 ст. 14 Закона о противодействии коррупции в случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанное положение нашло выражение в ст. 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) <23>, согласно которой в качестве состава административного правонарушения определены незаконные передача, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу, лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом, лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением.

<23> Статья 19.28 КоАП РФ "Незаконное вознаграждение от имени юридического лица".

При этом санкцией для юридического лица за совершение указанного административного правонарушения <24> установлены штраф в размере минимум от 1000000 руб. до 100000000 руб. <25> и конфискация соответственно денег, ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, иных имущественных прав.

<24> Как правило, лицом, чьи неправомерные действия приводят к привлечению юридического лица к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ, является ее руководитель, хотя в указанной роли могут оказаться и другие работники организации.
<25> В зависимости от размера незаконного вознаграждения.

Так, за дачу взятки судебному приставу в размере 8000 руб. представителем общества в интересах общества последнее было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 1000000 руб. с конфискацией денежных средств в размере 8000 руб. <26>.

<26> Постановление Саратовского областного суда от 28 мая 2013 г. по делу N 7-297/13. Представитель общества был привлечен к уголовной ответственности по ч. 3 ст. 30, ч. 1 ст. 291 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Бесспорно, выполнение военной организацией требований ст. 13.3 Закона о противодействии коррупции и Методических рекомендаций не сможет в случае наличия соответствующих оснований исключить ее привлечение к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ, однако создаст такие условия (правовые, моральные, организационные), которые позволят как свести указанную вероятность к минимуму, так и максимально исключить (предупредить) совершение коррупционных правонарушений.