Мудрый Юрист

О некоторых проблемах привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения

Бараненкова И.В., кандидат юридических наук.

Проанализирован процесс формирования неоднозначной судебной практики по разрешению споров между привлеченными к дисциплинарной ответственности военнослужащими и органами военного управления при применении инструментария, предусмотренного антикоррупционным законодательством, в практической деятельности по профилактике коррупции.

Ключевые слова: военнослужащий, дисциплинарная ответственность, коррупционные правонарушения.

Some problems in attracting soldiers disciplined for corruption offenses

I.V. Baranenkova

Analyzed the formation of controversial judicial practices to resolve disputes between the disciplining of soldiers and military authorities in the application of tools provided by the anticorruption legislation, in practice for the prevention of corruption.

Key words: military, disciplinary responsibility, corruption.

Применение инструментария, предусмотренного антикоррупционным законодательством, в практической деятельности по профилактике коррупции повлекло за собой процесс формирования неоднозначной судебной практики по разрешению споров между привлеченными к дисциплинарной ответственности военнослужащими и органами военного управления. В этой связи представляется чрезвычайно важным точно соблюдать установленную антикоррупционным законодательством процедуру привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности <1>. Неукоснительное соблюдение указанной процедуры является, с одной стороны, гарантией соблюдения прав военнослужащих, с другой - обеспечением реализации принципа неотвратимости наказания за коррупционные правонарушения.

<1> Бараненкова И.В., Миронов О.И. Особенности дисциплинарной ответственности военнослужащих за коррупционные правонарушения // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 8. С. 18 - 22; Штаненко В.И., Цветков А.С. Увольнение военнослужащих в связи с утратой доверия // Там же. 2013. N 2.

Как справедливо отмечает В.М. Корякин, об антикоррупционном законодательстве уже можно говорить как об относительно самостоятельной подотрасли отечественной правовой системы <2>. В свою очередь, процедура привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения за годы развития и совершенствования антикоррупционного законодательства сформировалась уже в самостоятельное производство (далее - производство по коррупционным проступкам). Так, определены основания возбуждения этого производства, процедура проведения проверки и рассмотрения материалов проверки аттестационной комиссией, регламентирован процесс принятия решения о применении мер дисциплинарной ответственности. Представляется, что задачами производства по коррупционным проступкам (по аналогии с производством по делам об административных правонарушениях <3>) являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение в ходе проверки обстоятельств совершения коррупционного проступка, принятие решения по ее итогам, исполнение указанного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению коррупционных проступков.

<2> Корякин В.М. Антикоррупция-2013: законодательство совершенствуется // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 12. С. 2.
<3> Статья 24.1 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (принят Гос. Думой 20 декабря 2001 г., одобрен Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 декабря 2001 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 1. Ч. 1. Ст. 1.

Вместе с тем выполнение указанных задач, правильное и неукоснительное соблюдение всех требований антикоррупционного законодательства является порой для должностных лиц, осуществляющих процесс привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения, трудной, а иногда и неразрешимой проблемой. Связано это с тем, что нормы антикоррупционного законодательства, регламентирующие производство по коррупционным проступкам, касающиеся установленных антикоррупционным законодательством сроков (прежде всего срока давности привлечения к ответственности за совершение коррупционного правонарушения), все еще нуждаются в совершенствовании. Не менее важно законодательно закрепить возможные юридические последствия нарушения указанных сроков должностными лицами, участвующими в осуществлении производства.

Антикоррупционным законодательством установлены различные процессуальные сроки, и определяются они по-разному, например, календарной датой, указанием на действие, которое должно быть совершено, либо периодом времени.

Периодом времени определен срок давности привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения. Согласно п. 4 ст. 51.1 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" взыскания, предусмотренные подп. "д.1" и "д.2" п. 1 и подп. "е.1" п. 2 ст. 51 названного Федерального закона и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации о прохождении военной службы, применяются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении военнослужащим коррупционного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности военнослужащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссией). При этом взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.

Указанный срок давности является пресекательным, устанавливающим пределы осуществления уполномоченными должностными лицами своих полномочий в отношении привлечения нарушителя антикоррупционного законодательства к дисциплинарной ответственности. Таким образом, законодатель предоставил уполномоченным должностным лицам строго определенное время для реализации их обязанностей.

Латентный характер коррупционных правонарушений, сложность квалификации коррупционных проступков, необходимость всестороннего, полного, объективного выяснения в ходе проверки обстоятельств совершения коррупционного проступка требуют значительных затрат времени.

Законодатель исключает из течения срока давности время на проведение проверки и рассмотрение ее материалов комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссией).

Таким образом, за установленный в качестве срока давности месяц уполномоченным должностным лицам необходимо успеть произвести оценку поступившей информации (является ли информация достаточной) как основания для осуществления проверки <4>, для этого необходимо предварительно квалифицировать возможный коррупционный проступок, а также принять решение, руководствуясь материалами проверки и мнением аттестационной комиссии.

<4> Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 39. Ст. 4588.

Квалификация таких коррупционных проступков, как, например, непринятие военнослужащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, требует выяснения значительного количества обстоятельств, а значит, требует значительных затрат времени. Такая предварительная квалификация коррупционного проступка представляется чрезвычайно важной, поскольку оценка достаточности поступившей информации о совершении военнослужащим коррупционного проступка является фактически основанием принятия уполномоченным должностным лицом решения о проведении проверки. С одной стороны, должностное лицо должно обеспечить соблюдение принципа неотвратимости наказания за совершенный коррупционный проступок, а с другой - обеспечить защиту прав военнослужащего, о котором поступила указанная информация.

Что же касается затрат времени на принятие уполномоченным должностным лицом решения по материалам проверки о применении к военнослужащему меры юридической ответственности, то здесь важное значение имеет масштаб ведомства, в котором законодательством предусмотрена военная служба, и военно-административные особенности (должностное лицо, принимающее решение о проведении проверки, и должностное лицо, уполномоченное назначать гражданина на должность федеральной государственной службы или назначившее государственного служащего на должность федеральной государственной службы, могут не совпадать в одном лице и даже находиться на значительном удалении друг от друга территориально (например, один - на Камчатке, а другой - в Москве)). Таким образом, затраты времени на доклад <5> по результатам проверки должностному лицу, уполномоченному назначать гражданина на должность федеральной государственной службы или назначившему государственного служащего на должность федеральной государственной службы, а также на принятие указанным лицом решения о применении мер юридической ответственности могут быть значительными.

<5> Пункт 28 Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 39. Ст. 4588.

Помимо времени на проведение проверки и рассмотрение аттестационной комиссией материалов проверки, законодатель также исключил из срока давности привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения периоды временной нетрудоспособности военнослужащего, пребывание его в отпуске, другие случаи его отсутствия на службе по уважительным причинам. Такой подход вызывает недоумение, поскольку получается, если военнослужащий будет отсутствовать на службе по неуважительным причинам, то течение срока давности будет продолжаться, что недопустимо <6>.

<6> Пункт 4 ст. 51.1 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (принят Гос. Думой 6 марта 1998 г., одобрен Советом Федерации 12 марта 1998 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 13. Ст. 1475.

Представляется необходимым исключить из течения срока давности все случаи отсутствия военнослужащего на службе.

Кроме того, в случае противодействия со стороны военнослужащего проведению проверки и другим процедурам, связанным с производством по коррупционным проступкам (например, уклонение от вручения уведомления в письменной форме государственного служащего о начале в отношении его проверки), представляется обоснованным использование опыта, наработанного налоговым правом в отношении производства по делам о налоговых правонарушениях, а также в отношении процедуры проведения налоговых проверок.

Так, в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации течение срока давности привлечения к ответственности приостанавливается, если лицо, привлекаемое к ответственности за налоговое правонарушение, активно противодействовало проведению выездной налоговой проверки, что стало непреодолимым препятствием для ее проведения и определения налоговыми органами сумм налогов, подлежащих уплате в бюджетную систему Российской Федерации. Течение срока давности привлечения к ответственности считается приостановленным со дня составления акта, предусмотренного пунктом 3 статьи 91 Налогового кодекса Российской Федерации. В этом случае течение срока давности привлечения к ответственности возобновляется со дня, когда прекратили действие обстоятельства, препятствующие проведению выездной налоговой проверки, и вынесено решение о возобновлении выездной налоговой проверки <7>.

<7> Статья 113 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ "Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" (принята Гос. Думой 16 июля 1998 г., одобрен Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 31. Ст. 3824.

Таким образом, в ст. 51.1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" необходимо внести изменения, связанные с увеличением срока давности применения взыскания до 30 рабочих дней, установив, что течение срока давности начинается со дня, когда информация о совершении военнослужащим коррупционного правонарушения поступила должностному лицу, уполномоченному назначать гражданина на должность федеральной государственной службы или назначившему государственного служащего на должность федеральной государственной службы, и увеличением срока давности привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения до года.

Кроме того, необходимо законодательно установить исключение из срока давности привлечения к дисциплинарной ответственности все случаи отсутствия (не только по уважительным причинам) военнослужащего на службе, а также время, когда военнослужащий активно противодействовал установленным антикоррупционным законодательством необходимым процессуальным действиям, что стало непреодолимым препятствием для проведения в его отношении проверки.

Для правильного и единообразного применения норм антикоррупционного законодательства представляется целесообразным законодательно определить порядок исчисления сроков, установленных антикоррупционным законодательством.

В частности, антикоррупционным законодательством необходимо четко определить порядок исчисления сроков. Так, например, следует определить, что сроки, установленные антикоррупционным законодательством, определяются календарной датой, указанием на событие, которое должно неизбежно наступить, или на действие, которое должно быть совершено, либо периодом времени, который исчисляется годами, кварталами, месяцами или днями. Течение срока начинается на следующий день после календарной даты или наступления события (совершения действия), которым определено его начало. Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года срока. При этом годом (за исключением календарного года) признается любой период времени, состоящий из 12 месяцев, следующих подряд. Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующие месяц и число последнего месяца срока. Если окончание срока приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в последний день этого месяца.

Антикоррупционным законодательством необходимо четко определить, что срок, определенный днями, исчисляется в рабочих днях, если срок не установлен в календарных днях. При этом рабочим днем считается день, который не признается в соответствии с законодательством Российской Федерации выходным и (или) нерабочим праздничным днем. В случаях, когда последний день срока приходится на день, признаваемый в соответствии с законодательством Российской Федерации выходным и (или) нерабочим праздничным днем, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день <8>.

<8> Подобное исчисление сроков установлено в Налоговом кодексе Российской Федерации (ст. 6.1).

Судебная практика показывает, что военнослужащие, уволенные в связи с утратой доверия за нарушения норм антикоррупционного законодательства, не согласные с решениями об их увольнении, как правило, первым делом стремятся найти в действиях должностных лиц государственных органов признаки нарушений, связанных с соблюдением процедуры привлечения военнослужащих к ответственности <9>. Причины очевидны - одно убедительное доказательство наличия нарушений в процедуре привлечения к ответственности нередко позволяет вообще исключить необходимость спора с государственным органом относительно существа самого коррупционного правонарушения, о законности и правомерности выявленных коррупционных правонарушений, послуживших основанием привлечения к ответственности. Впрочем, как уже отмечалось, некоторые военнослужащие могут предпринимать и целенаправленные действия, препятствующие осуществлению проверки и вынесению решений о применении мер ответственности за коррупционные правонарушения. Такими действиями (в совокупности) могут быть: уклонение от ознакомления или получения процессуальных документов, имитация надлежащего (ненадлежащего) извещения и т.д.

<9> Апелляционное определение Московского окружного военного суда от 16 мая 2013 г. N 33А-562 (опубликовано не было).

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 25 Постановления от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", при рассмотрении дела по существу суду надлежит, в частности, выяснять, соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом представителям командования воинской части, защищающим в суде правильность решения о привлечении военнослужащего к ответственности за коррупционные правонарушения, следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует (как указано в Постановлении) не любое, а лишь существенное несоблюдение установленного порядка.

В то же время для повышения эффективности антикоррупционных мер профилактики коррупции необходимо четко определить существенные условия процедуры привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения.

Представляется, что такими существенными условиями процедуры привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения должны быть: обеспечение возможности лица, в отношении которого проводилась проверка, участвовать в процессе рассмотрения материалов проверки лично и (или) через своего представителя и обеспечение возможности военнослужащего представить объяснения <10>.

<10> Подобный подход установлен п. 15 ст. 101 Налогового кодекса Российской Федерации в отношении существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки.

Законодательно определенный порядок исчисления сроков, определение существенных нарушений процедуры привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения позволят избежать неоднозначного толкования антикоррупционных норм должностными лицами. В свою очередь, это обеспечит, с одной стороны, защиту прав военнослужащих при применении к ним мер юридической ответственности за совершенные коррупционные правонарушения, а с другой - реализацию принципа неотвратимости наказания за коррупционные правонарушения.

В условиях совершенствующегося антикоррупционного правового регулирования производства по коррупционным проступкам, а также неоднозначной пока судебной практики должностным лицам, участвующим в процедуре привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, представляется необходимым:

  1. строго соблюдать не только сроки проведения всех процессуальных мероприятий, являющихся существенными условиями процедуры привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, но и другие сроки, которые регламентированы антикоррупционным законодательством;
  2. при обнаружении признаков совершения военнослужащим коррупционного правонарушения, организации соответствующей проверки и привлечении военнослужащего к дисциплинарной ответственности для обеспечения соблюдения указанных сроков целесообразно составлять подробный план действий, указав в нем все предусмотренные антикоррупционным законодательством процедуры (уведомления, направления запросов, беседы, подготовка докладов и т.п.), процессуальные сроки совершения указанных действий и ответственных за их совершение;
  3. при составлении плана следует учесть, что "взыскания применяются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении военнослужащим коррупционного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности военнослужащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссией). При этом взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения" <11>.
<11> Пункт 4 ст. 51.1 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (принят Гос. Думой 6 марта 1998 г., одобрен Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 12 марта 1998 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 13. Ст. 1475.