Мудрый Юрист

Правовой режим предпринимательской деятельности, осуществляемой образовательными организациями

Сюбарева Ирина Федоровна, Федеральное государственное автономное образовательное учреждение ВПО "Балтийский федеральный университет им. И. Канта", доктор педагогических наук, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается специфика осуществления предпринимательской деятельности образовательными организациями; акцентируется внимание на проблемах унификации понятий в законодательстве и чрезмерного расширения видов деятельности, связанных с получением доходов, в сфере образования.

Ключевые слова: правовое регулирование, правовой режим, предпринимательская деятельность, сфера образования, образовательные организации.

Legal regime of entrepreneurship activities effectuated by educational organizations

I.F. Syubareva

Syubareva Irina Fedorovna, I. Kant Baltic Federal University, doctor of pedagogic sciences, candidate of juridical sciences.

The article reviews legal specifics of entrepreneurial activity by educational organizations; the emphasis is placed on the problems of unification of the concepts in the legislation and excessive expansion of profit earning activity in the sphere of education.

Key words: legal regulation, legal regime, entrepreneurship activity, sphere of education, educational organizations.

Прежде чем сказать об актуальности темы, следует сделать ремарку и сказать о том, что название статьи, возможно, у кого-либо вызовет вопросы. Тем не менее выбранное название продуманно, так как в рамках статьи будет рассматриваться предпринимательская деятельность исходя из ее определения гражданским законодательством и допустимых пределов ее осуществления, также очерченных гражданским законодательством (п. 1 ст. 2; абзац 2 п. 3 ст. 50).

В настоящее время Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" является основополагающим нормативно-правовым актом в сфере образования [1], положения которого создают правовую основу для обеспечения поставленных задач в сфере образования. Большое значение имеет создание необходимых правовых условий для расширения автономии образовательных организаций, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации (п. 1 ст. 28). Закон закрепляет основы осуществления образовательной и экономической деятельности в сфере образования, определяет особенности участия субъектов образовательного права в различных правоотношениях, механизм финансового обеспечения системы образования и др. В статье после общих положений о правовом статусе образовательных организаций рассмотрим две проблемы, связанные с заявленной темой: необходимости унификации понятий в законодательстве в части правового регулирования различных видов деятельности, осуществляемой образовательными организациями, и чрезмерного расширения видов деятельности, связанной с получением доходов.

Согласно ст. 2 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. Гражданским законодательством закреплены правовые формы учреждений, в которых могут создаваться образовательные организации: казенная, бюджетная, автономная, частная. Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" носит специальный характер и вправе устанавливать особенности правового положения образовательных учреждений (п. 3 ст. 120 ГК РФ [2]). Правоспособность образовательных учреждений является специальной, что предполагает наличие у них таких прав и обязанностей, которые соответствуют конкретным целям деятельности и закреплены в учредительных документах. Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (ст. 50 ГК РФ).

Анализируя гражданское и образовательное законодательство в части использования понятий, затрагивающих сферу экономической деятельности в образовании, обращает на себя внимание употребление различных понятий - экономической, предпринимательской, приносящей доход деятельности. Так, в гражданском законодательстве используются понятия предпринимательской деятельности и приносящей доход деятельности. ГК РФ в ст. 50 о коммерческих и некоммерческих организациях исходит из того, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (абзац 2 п. 3). В ст. 120 об учреждениях в части ответственности бюджетных учреждений говорится о доходах, полученных от приносящей доход деятельности (абзац 6 п. 2 ст. 120). В ст. 298 о распоряжении имуществом учреждения говорится в том числе о приносящей доход деятельности частного учреждения (абзац 2 п. 1 ст. 298), автономного учреждения (абзац 2 п. 2 ст. 298), бюджетного учреждения (абзац 2 п. 3 ст. 298), казенного учреждения (абзац 2 п. 4 ст. 298). Можно сказать, что в ГК РФ используется понятие предпринимательской деятельности, когда речь идет в целом о деятельности учреждений, и используется понятие приносящей доход деятельности, когда речь идет о распоряжении имуществом учреждения.

Федеральный закон "Об автономных учреждениях" [3] использует понятие приносящей доход деятельности. Так, в п. 3.7 ст. 2 говорится о средствах, получаемых автономным учреждением от приносящей доход деятельности. Федеральный закон "О некоммерческих организациях" [4] использует понятия предпринимательской деятельности и приносящей доход деятельность. В ст. 10 "Автономная некоммерческая организация" говорится о праве осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. В п. 2 ст. 24 говорится о том, что некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Как видим, ГК РФ использует понятия предпринимательской и приносящей доход деятельности (в части распоряжения имуществом учреждения), Федеральный закон "О некоммерческих организациях" - предпринимательской деятельности и приносящей доход деятельности, Федеральный закон "Об автономных учреждениях" - приносящей доход деятельности.

Что касается использования понятий в образовательном законодательстве, в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации" используется более широкое понятие экономической деятельности по сравнению с используемыми понятиями предпринимательской деятельности и приносящей доход деятельности в ГК РФ, Федеральных законах "Об автономных учреждениях", "О некоммерческих организациях"; применяется понятие приносящей доход деятельности (п. 16 ст. 36: п. 5 ст. 54), а понятие предпринимательской деятельности вовсе отсутствует. Все вышеуказанные понятия имеют различный смысловой объем. Понятие приносящей доход деятельности включает понятие предпринимательской деятельности, которое, несомненно, является более узким по содержанию, а понятие экономической деятельности включает их обоих. Безусловно, из всех вышеназванных понятий понятие экономической деятельности сегодня соответствует сложившимся экономическим отношениям в сфере образования, так как позволяет учитывать многогранность деятельности образовательных организаций и осуществление ее многочисленных видов, связанных или не связанных с получением дохода.

Подчеркнем абсолютно новый подход, выстроенный в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации", к сфере образования в части осуществления различных видов деятельности. До недавнего времени в законодательстве об образовании последовательно в разных редакциях использовались понятия "предпринимательская деятельность" и "приносящая доход деятельность". Статья 47 утратившего силу Закона РФ "Об образовании" называлась "Предпринимательская и иная приносящая доход деятельность образовательного учреждения", перечень видов деятельности определялся в этой же статье (торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций и др.) [5]. Последняя действовавшая редакция ст. 47 предопределяла широкий подход к самим видам деятельности, которыми могли заниматься образовательные учреждения. К ним относились выполнение работ, оказание услуг, производство и реализация некоторых видов продукции и другие виды. Образовательное учреждение осуществляло перечисленные в своем уставе виды приносящей доход деятельности по договорам с юридическими и физическими лицами на возмездной основе. Учредитель был вправе приостановить приносящую доход деятельность образовательного учреждения, если она шла в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу. Законодатель выделял не только приносящую доход деятельность (ст. 47 Закона РФ "Об образовании"), но и платные дополнительные услуги государственных и муниципальных образовательных учреждений (ст. 45), платную образовательную деятельность негосударственных образовательных учреждений (ст. 46). Можно было говорить об особом режиме осуществления предпринимательской деятельности, в силу которого предпринимательская деятельность должна была соответствовать основной (образовательной деятельности), имела вспомогательный характер по отношению к основной (образовательной) деятельности и должна была обязательно закрепляться в учредительных документах учреждения. В разное время учеными обращалось внимание на разброс в научной литературе экономических и юридических терминов (бюджетная/внебюджетная, доходная/внебюджетная, платная, коммерческая); смешение понятий "приносящая доход" и "предпринимательская" деятельность; использование в гражданском законодательстве понятий "приносящая доход" и "предпринимательская" деятельность, в бюджетном и налоговом - "коммерческая", "основная уставная" деятельность. Неоднократно указывалось на необходимость унификации терминологии.

Как видим, законодатель идет по пути унификации понятий в образовательном законодательстве и использует понятие "экономическая деятельность", исключая ранее использовавшиеся "приносящая доход деятельность", "предпринимательская деятельность". Термин "экономическая деятельность" используется лишь в названии главы и не повторяется, тем более не раскрывается в статьях Закона. В главе 13 (ст. ст. 99 - 104) "Экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования" речь идет о видах экономической деятельности, затрагивающей разные направления хозяйствования: по управлению имуществом собственника, по распоряжению результатами интеллектуальной деятельности образовательных организаций, по осуществлению образовательной деятельности на основе договоров. В образовательном законодательстве не названы (не обозначены) сами виды предпринимательской или приносящей доход деятельности, которые могут сегодня осуществляться в сфере образования, никак не очерчивается сфера предпринимательства. Если ранее в п. 1 ст. 47 Закона РФ "Об образовании" говорилось, что образовательные учреждения имеют право на ведение приносящей доход деятельности, предусмотренной уставом постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых созданы образовательные учреждения, и соответствует указанным целям, то сегодня четкие границы предпринимательства в сфере образования образовательным законодательством не определены. Сегодня дозволительный подход в образовательном законодательстве позволяет образовательным организациям включать в уставы необоснованные виды предпринимательской и приносящей доход деятельности, которые не запрещены законом, но, тем не менее, с большой долей условности относятся к основной (образовательной) деятельности. При этом забывается, что гражданским законодательством предъявляются требования к предпринимательской деятельности некоммерческой организации - соответствие ее целям, ради которых она создана (ст. 50 ГК РФ). Никак к ней нельзя отнести с учетом данного критерия те виды деятельности, которые сегодня включены в уставы образовательных организаций, например, приобретение акций, облигаций и иных ценных бумаг, деятельность по предупреждению и тушению пожаров, осуществление посреднических услуг и другие виды. Этот перечень можно продолжить: для этого надо зайти на официальные сайты образовательных организаций и посмотреть их уставы.

Сегодня, очевидно, возможности осуществления образовательными организациями деятельности, связанной с получением дохода, стали значительно шире. Право на осуществление экономической деятельности предоставляет образовательным организациям возможность расширенного участия в экономическом обороте, в гражданских, предпринимательских и других правоотношениях. Экономическая деятельность важна в современных условиях для самих образовательных организаций: с ней связан поиск дополнительных финансовых источников, которые обеспечивают поддержание их финансовой устойчивости в жестких условиях конкуренции. С учетом активно развивающихся экономических отношений очевидно, что понятие экономической деятельности должно быть определено в образовательном законодательстве или введены критерии осуществления такой деятельности. Безусловно, предпринимательская деятельность должна соответствовать профилю образовательной организации, ограничиваться установлением соответствующих норм, сочетаться с контролем за ней со стороны учредителей.

ЛИТЕРАТУРА

  1. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598.
  2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
  3. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
  4. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
  5. Об образовании: Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 12.11.2012) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150 (утратил силу).