Мудрый Юрист

Отношения государственно-частного партнерства в Российской Федерации: основные признаки и необходимость правового регулирования

Дмитрий Анатольевич Самоловов, главный специалист отдела подготовки законопроектов Главного правового управления Правительства Тюменской области, аспирант Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права (г. Тюмень).

В статье рассмотрены основные признаки отношений государственно-частного партнерства, позволяющие отличить их от иных отношений, складывающихся в результате взаимодействия публично-правовых образований и субъектов частного права. В качестве таких признаков автор выделяет удовлетворение публичного, общественного интереса; особый субъектный состав отношений; распределение рисков сторон; длительный характер отношений сторон. Обосновывает необходимость дальнейшего оформления в законодательстве отношений государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, ГЧП, проект Закона о ГЧП, публично-правовые образования, отношения между государством и частными предпринимателями.

Public-private partnership in the Russian Federation: fundamental features and necessity for legal regulation

D.A. Samolovov

The article considers the fundamental features of the relations in public-private partnership which are focused to distinguish the relations of public-private partnership from other relations formed in the interaction between public law entities and private law subjects. The author points out the following features of the relations in public-private partnership: satisfaction of the public interests, special participants of relations, distribution of risks, long-term relation between participants. It's also mentioned that the legal regulation of public-private partnership is required further formulation.

Key words: public-private partnership, the draft of law "On the basis of public-private partnership in the Russian Federation", public legal education, the relationship between the state and private entrepreneurs.

Современные реалии требуют наличия адекватных и эффективных условий для осуществления хозяйственной деятельности в Российской Федерации. Участниками экономических отношений все чаще акцентируется внимание на необходимости привлечения частного капитала для осуществления задач и проектов, реализация которых ранее являлась исключительно прерогативой государства. Актуализируются вопросы обеспечения благоприятного инвестиционного климата. Общей и достаточно острой проблемой для публичных образований всех уровней является дефицит бюджетных средств, поэтому поднимаются вопросы бюджетной обеспеченности обязательств, взятых на себя государством, прежде всего в социальной сфере. В связи с этим в числе наиболее перспективных направлений для обеспечения социально-экономического роста в России экспертами отмечается развитие отношений государственно-частного партнерства (далее - также ГЧП).

Как известно, правоотношения в значительной степени зависят как от уровня и особенностей развития производственных отношений (экономический базис), так и от степени сознательно-волевых (политических, социальных, идеологических и иных) отношений <1>.

<1> Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. М.: Велби; Проспект, 2004. С. 587.

Сегодня можно с уверенностью констатировать, что существующая действительность сформировала запрос на правовое урегулирование в законодательстве Российской Федерации отношений ГЧП. Как отметил заместитель Министра экономического развития Российской Федерации С. Беляков на заседании Правительства Российской Федерации, проходившем 7 марта 2013 года, "У нас сложилась уникальная ситуация в сфере государственно-частного партнерства, когда, с одной стороны, есть компании, которые проявляют интерес к реализации такого рода проектов и участию в такого рода соглашениях. Практически все регионы заинтересованы в реализации такого рода проектов, потому что это очень хороший инструмент качественно и быстро создать объект и качественно эксплуатировать его, и за счет этого оказывать качественные услуги населению. Бюджетного финансирования, федерального, регионального, муниципального, для реализации этих функций либо недостаточно, либо просто отсутствуют эти средства. Но в ситуации, когда два партнера, публичный и частный, готовы эти соглашения заключать, инструментария, законодательства, которое бы регулировало эти отношения, не существует, к сожалению" <2>.

<2> Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://www.government.ru/meetings/712/brief.

Публично-правовые образования наряду с участием в отношениях по выполнению государственных функций, регулируемых публичным правом, также участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Правовые основы такого участия закреплены главой 5 Гражданского кодекса Российской Федерации. Одним из видов таких отношений между публичными образованиями и частными субъектами (гражданами и юридическими лицами) как раз являются отношения государственно-частного партнерства.

В практическом руководстве Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций в самом общем виде под ГЧП понимается механизм сотрудничества государственного и частного секторов <3>. При такой широкой трактовке к отношениям ГЧП причисляют практически любые отношения между государством и частным предпринимательством, например:

<3> Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Официальный сайт Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/ppp_r.pdf.

Однако, на наш взгляд, само по себе, скажем, предоставление государственного имущества в аренду субъекту частного предпринимательства является лишь отношениями, сторонами в которых выступают государство и частный сектор. Однако такие отношения еще не являются ГЧП.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации понятие "государственно-частное партнерство" не определено, поэтому в различных нормативных правовых актах оно трактуется по-разному. Весной 2013 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Госдума) был внесен проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", призванный снять существующие ограничения и расширить возможные формы реализации проектов ГЧП <4>. Кроме того, в ходе работы над законопроектом Министерством экономического развития Российской Федерации были подготовлены альтернативные проекты закона, которые, однако, в итоге одобрены не были <5>.

<4> Проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=238827-6.
<5> См.: проект Федерального закона от 22 июня 2012 года "О государственно-частном партнерстве" // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015; проект Федерального закона от 2 ноября 2012 года "Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20121102_07.

В результате принятия Закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" предполагается, что на федеральном уровне реализация проектов ГЧП станет возможна не только на основе концессионных соглашений, но и в иных формах, позволяющих предусмотреть различные варианты перехода права собственности на объект соглашения о ГЧП и распределения рисков от участия в проекте. Кроме того, проектом Закона вводится понятие ГЧП. Для соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает Российская Федерация, или субъект Российской Федерации, или муниципальное образование, предполагается ввести особый правовой режим, аналогичный установленному для концессионных соглашений, для этого предусмотрены соответствующие изменения в налоговое, земельное, антимонопольное законодательство.

В действующих федеральных нормативных правовых актах в одних случаях ГЧП определяется только концессионными взаимоотношениями, в других - взаимоотношениями, возникающими при реализации федеральных целевых программ и целевых программ субъектов Российской Федерации, в третьих - при строительстве или создании объектов за счет средств инвестиционного фонда Российской Федерации и т.д. <6>. Кроме того, ГЧП часто смешивают с социальным партнерством, которое может возникать, если речь идет о необходимости защиты социальных и трудовых прав граждан, например, о ГЧП упоминается в Постановлении Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 12 мая 2011 года N 258-П "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа при разработке, заключении и реализации соглашений о сотрудничестве между Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа и предприятиями топливно-энергетического комплекса" <7>. Однако указанные соглашения направлены на решения социальных задач, и в этой ситуации более уместно говорить о социальном партнерстве.

<6> Хатаева М.А., Цирин А.М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы // Журнал российского права. 2008. N 10. С. 158.
<7> Красный Север. 2011. N 27. Специальный выпуск.

Сегодня более чем в 60 субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о ГЧП, однако в этих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации также отсутствует единообразное понимание ГЧП. Одними из первых такие законы приняли в Томской области <8> и Санкт-Петербурге <9>, что экспертным сообществом было воспринято как весьма значительное событие <10>.

<8> Закон Томской области от 16 октября 2006 года N 244-ОЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Томской области".
<9> Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах".
<10> Зверев А.А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы. М., 2009. С. 45.

Так, Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" закрепляет, что ГЧП - это взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

Иное понятие изложено в Законе Кировской области от 4 июня 2010 года N 529-ЗО "Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства": ГЧП - привлечение на основании конкурса или аукциона Кировской областью, муниципальным образованием в случае принятия им решения об участии в проектах государственно-частного партнерства российского или иностранного юридического лица, объединения юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, ремонту, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях разделения рисков, компетенции и ответственности путем заключения и исполнения соглашения о ГЧП.

Таким образом, понимание ГЧП, встречающееся в нормативных правовых актах, также отличается очень широким объемом явлений, охватываемых этим термином. Рассмотрим, что отличает ГЧП от иных отношений, складывающихся в результате взаимодействия публично-правовых образований и иных субъектов частного права.

Один из крупнейших ученых, занимающихся проблематикой ГЧП в России, В.Г. Варнавский отмечает, что ГЧП - это всегда общественно-значимые проекты. Он определяет ГЧП как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности, научно исследовательских и опытно-конструкторских работ до обеспечения общественных услуг <11>.

<11> Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. М.: ИМЭО РАН, 2009. Т. 1. С. 11.

На ключевом значении общественно значимой цели таких отношений акцентируют внимание и другие исследователи. Так, Ю.А. Халимовский указывает, что "основной смысл ГЧП состоит не просто во взаимодействии публичных и частных образований, а в качественно ином распределении рисков и в опосредованном участии частных партнеров в реализации некоторых функций публичной власти и решении государственных и общественных задач, что нехарактерно для частного бизнеса" <12>. Он справедливо уточняет, что "любая деятельность государства в сфере гражданских отношений задана его функциями. Существенная разница между участием в ГЧП и предоставлением земельного участка или объекта недвижимости инвестору состоит в том, что публичный субъект предоставляет частному инвестору государственное имущество для достижения прежде всего целей инвестирования, которые ведут, по определению, к извлечению прибыли инвестором и лишь опосредованно имеют социальную значимость. Частный субъект получает возможность получить прибыль, но при этом сам несет все связанные с этим риски и обязан выплатить публичному субъекту деньги за приобретение или использование объекта и выполнить иные инвестиционные условия. Иной цели у публичного субъекта, кроме выполнения функции по предоставлению имущества (например, п. 4 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации), может и не быть. Да и объект, возведенный инвестором, может быть не связан с транспортом, инфраструктурой и социальной сферой (например, торговый комплекс или завод). При ГЧП цели извлечь прибыль сопутствует не менее важная цель - добиться общественно значимого полезного результата в соответствующей сфере" <13>.

<12> Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте // Налоги. 2011. N 14. С. 21.
<13> Там же. С. 22.

По мнению А.В. Белицкой, "государственно-частное партнерство имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение публичного интереса)... Интерес публичных образований заключается в создании или реконструкции общественно значимых объектов недвижимости, в получении дохода за использование этих объектов частным партнером, а также в обеспечении населения соответствующими товарами, работами и услугами" <14>.

<14> Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 55 - 56.

Опыт реализации ГЧП в зарубежных странах также свидетельствует об обязательном наличии признака общественной значимости проекта ГЧП <15>.

<15> Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Официальный сайт Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/ppp_r.pdf.

Таким образом, общественно значимая цель таких отношений выражается в том, что в результате взаимодействия сторон в рамках ГЧП тем или иным образом обеспечивается потребность населения в предоставлении товаров, работ или услуг, осуществление которых обычно входит в законодательно установленные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. То есть, по существу, отношения ГЧП позволяют публичному партнеру деятельность субъекта частного права использовать в целях реализации государственных функций и предоставления государственных услуг или же обеспечить выполнение отдельных таких функций (услуг) за счет сил частного партнера. Иначе говоря, отношения ГЧП позволяют привлечь субъекта частного права к реализации государственных функций.

Как правило, в рамках отношений ГЧП частный партнер обеспечивает создание, реконструкцию или эксплуатацию объектов недвижимости, за счет которых обеспечивается потребность населения в товарах, работах, услугах (детские сады, школы, медицинские учреждения, объекты транспортной инфраструктуры и т.д.). Кроме того, частный партнер может непосредственно осуществлять предоставление таких работ или услуг населению (образовательные, медицинские и другие услуги). В свою очередь, частный партнер, действуя в целях удовлетворения публичного интереса, имеет возможность получать стабильный гарантированный доход, к примеру, в виде арендной платы за созданный и переданный в пользование государству объект социальной инфраструктуры или платы за предоставление услуг населению на базе такого объекта, что обеспечивает удовлетворение его предпринимательского интереса от участия в таких отношениях.

Таким образом, как уже упоминалось, само по себе предоставление государственного имущества в аренду частному субъекту не является отношениями ГЧП, однако если стороны установили, что на базе такого переданного имущества частный партнер будет осуществлять предоставление услуг населению или произведет его реконструкцию (в случае если в дальнейшем такое имущество может быть использовано для удовлетворения общественных интересов), то мы можем говорить об отношениях ГЧП.

Вместе с тем сегодня отсутствуют четкие критерии, позволяющие однозначно установить, характерна ли для каких-либо отношений между государством и частным сектором общественно-значимая цель. Например, в ряде публикаций <16> отношения, возникающие в связи с заключением соглашений о разделе продукции, считают отношениями ГЧП. Указанная позиция не бесспорна.

<16> Смотри, например: Денисов П.А. Соглашение о разделе продукции как форма государственно-частного партнерства // Налоги. 2012. N 3. С. 40; Саак А.Э., Жертовская Е.В. Государственно-частное партнерство как инновационный механизм реализации туристской политики в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2011. N 2. С. 26.

Итак, наличие общественно значимой цели, удовлетворение публичного, общественного интереса - это ключевой признак, позволяющий отличить отношения ГЧП от иных схожих отношений, участниками которых на равных началах выступают государство и субъекты частного предпринимательства.

Также в публикациях [см. 6 и 8] выделяют множество иных признаков, присущих ГЧП. Рассмотрим некоторые из них подробно.

Отношения ГЧП - это отношения с особым субъектным составом. В рамках таких отношений осуществляется взаимодействие публичного и частного партнеров. Публичный партнер выступает в отношениях, как правило, в лице государственных органов или органов местного самоуправления. Кроме того, представлять публичного партнера могут также отдельные организации, например государственные (муниципальные) учреждения, акционерные общества с доминирующим государственным участием, государственные корпорации и т.д. В качестве частного партнера в отношениях могут участвовать коммерческие и некоммерческие юридические лица, а также индивидуальные предприниматели.

Отметим, что вопрос, касающийся субъектов ГЧП, сегодня уже достаточно глубоко проработан в юридической науке. Исследованию возможных участников отношений ГЧП, в том числе вопросу о том, какие государственные органы, юридические лица могут выступать от лица публичного или частного партнера, вопросу множественности лиц в ГЧП уделено немало внимания в публикациях. Наиболее подробно исследование субъектов ГЧП проведено в работе А.В. Белицкой, которая указывает, что "к субъектам государственно-частного партнерства относятся субъекты инвестиционной деятельности, а именно: основные (непосредственные) его участники - публичный и частный партнеры, а также субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении государственно-частного партнерства. Публичный партнер - субъект, обладающий публичной властью, обеспечивающий реализацию публичного интереса в государственно-частном партнерстве (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), который может быть представлен государственным и муниципальным органом, а также делегировать свое право быть непосредственным участником государственно-частного партнерства унитарным предприятиям, хозяйственным обществам со стопроцентным государственным участием и государственным и муниципальным некоммерческим организациям. Частный партнер - субъект частного предпринимательства в любой организационно-правовой форме" <17>.

<17> Белицкая А.В. Указ. соч. С. 101 - 102.

Отмечается, что для ГЧП свойственен длительный характер отношений сторон. В зарубежных странах отдельные проекты на основе ГЧП предполагают реализацию в течение 10 - 20 или даже 50 лет. Например, в 2011 году правительство Канады анонсировало проект ГЧП по строительству в городе Монреале нового моста через реку Св. Лаврентия с предполагаемым сроком реализации с 2012 по 2024 год <18>.

<18> Federal P3 Projects. Transport Canada: New Bridge for the St. Lawrence // Официальный сайт государственной корпорации Канады по вопросам ГЧП (PPP Canada). URL: http://www.p3canada.ca/federal-p3-projects.php.

Действительно, проекты ГЧП, как правило, предполагают долгосрочное сотрудничество сторон. Вместе с тем нельзя исключать и возможность существования проектов с относительно небольшим сроком реализации, не превышающим трех лет. Длительный срок взаимоотношений сторон должен предполагать и наличие соответствующих гарантий выполнения обязательств сторон. Если публичный партнер имеет возможность применить достаточно широкий арсенал средств для обеспечения своих интересов в рамках партнерства, то частному партнеру отечественное законодательство сегодня не может предоставить соответствующих гарантий.

С.В. Савина справедливо указывает, что "особые сложности связаны с теми проектами государственно-частного партнерства, которые предполагают расходование бюджетных средств. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде). Поэтому государство крайне ограничено в возможности принятия долгосрочных финансовых обязательств, учитывая, что проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период..." <19>.

<19> Савина С.В. Проблемы реализации проектов государственно-частного партнерства в России // Право и управление. XXI век. 2010. N 2. С. 13 - 14.

Действительно, бюджетное законодательство Российской Федерации устанавливает трехлетний горизонт бюджетного планирования расходных обязательств, за исключением некоторых случаев, не распространяющихся на проекты ГЧП. Например, в соответствии со статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации возможно заключение долгосрочных государственных контрактов, но это не отношения ГЧП, а отношения, возникающие в связи с размещением государственного заказа на поставку для государственных и муниципальных нужд.

В результате частный партнер не может быть уверен, что в случае изменения каких-либо внешних факторов долгосрочный проект ГЧП сохранит финансирование со стороны публичного партнера, что, как мы полагаем, сегодня является одной из основных причин, препятствующих развитию ГЧП в России. Представляется, что в бюджетное законодательство следует внести изменения, согласно которым станет возможным осуществлять бюджетные ассигнования в рамках соглашений о ГЧП в течение длительного периода времени. О необходимости таких изменений указывало Министерство экономического развития Российской Федерации в ходе работы по подготовке проекта Закона о ГЧП <20>, однако в итоге проектом Закона, внесенным в Госдуму, соответствующие изменения предусмотрены не были.

<20> Проект Федерального закона от 22 июня 2012 года "О государственно-частном партнерстве" // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015.

Еще одним важным признаком ГЧП является распределение рисков сторон от участия в проекте ГЧП. Вопросы распределения рисков в рамках проектов ГЧП в большей степени представляют интерес для исследования ученых-экономистов. В частности, изучению системы распределения финансовых рисков в проектах ГЧП посвящено исследование П.Е. Климова, по результатам которого он делает следующий вывод: "...распределение рисков необходимо в силу того, что полное их переложение на одну из сторон создает существенные угрозы в отношении проекта. Если, например, все риски ложатся на частную компанию, то вероятно появление таких рисков, которые компания будет не в состоянии принять и не сможет эффективно управлять ими, в силу чего проект окажется финансово неустойчивым и может завершиться дефолтом. Если же все риски будет нести государственный партнер, это снизит стимулы компании-оператора эффективно управлять объектом соглашения и приведет к росту бюджетных расходов" <21>.

<21> Климов П.Е. Система распределения финансовых рисков в проектах государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2012. С. 3.

М.Ю. Соколов и С.В. Маслова выделяют четыре группы рисков, возникающих при осуществлении ГЧП:

  1. коммерческие (изменение объема потоков пользователей объектов или услугой и, соответственно, платежей пользователей);
  2. финансовые (возможное изменение курсов валют, уровня инфляции, а также возможное неполучение (недополучение) финансирования проекта, в том числе за счет привлекаемых средств);
  3. технические и эксплуатационные (возможное нарушение сроков строительства объекта или условий его эксплуатации);
  4. юридические (возможное изменение в законодательстве, в том числе налоговом) <22>.
<22> Соколов М.Ю., Маслова С.В. Регулирование отношений в сфере государственно-частного партнерства в региональном законодательстве и управленческие решения // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 8: Менеджмент. 2010. N 4. С. 101.

Для исследования ГЧП с позиций права интерес представляет изучение не собственно системы распределения рисков, а возможных правовых средств, позволяющих их купировать.

Распределение рисков для обеспечения эффективности проекта ГЧП должно быть формализовано в соответствующем соглашении сторон. Рассмотрим такое распределение на условном примере.

В рамках проекта ГЧП частный партнер возводит платную автомобильную дорогу. Соглашением, к примеру, может быть установлено, что по окончании строительства автомобильная дорога передается в собственность публичного партнера, но при этом частный партнер сохраняет за собой права на ее эксплуатацию в течение установленного срока. В свою очередь, публичный партнер устанавливает тарифы на использование дороги конечными потребителями (населением). При этом частный партнер в течение срока эксплуатации дороги (например, 10 - 20 лет) получает в установленном в соглашении размере выкупные платежи за автомобильную дорогу от публичного партнера.

В результате установления таких условий публичный партнер обеспечивает реализацию публичного интереса в виде строительства автомобильной дороги преимущественно или полностью за счет средств частного партнера. В свою очередь, частный партнер может получать гарантированные выкупные платежи от публичного партнера в течение продолжительного периода времени, чем обеспечивает свой предпринимательский интерес при участии в проекте (однако на практике в силу несовершенства бюджетного законодательства такие платежи на срок, превышающий три года, вовсе не гарантированы частному партнеру).

При этом источником таких выкупных платежей должны стать средства конечных пользователей автомобильной дороги (то есть населения), для чего за публичным партнером должны быть закреплены права на установление тарифов на пользование дорогой. Кроме того, дополнительным источником выкупных платежей будет являться инфраструктурный фактор, так как строительство новой автомобильной дороги должно стимулировать поступление дополнительных налоговых платежей, обусловленное развитием придорожной инфраструктуры и сервиса вновь возведенной автомобильной дороги.

Таким образом, приведенный пример иллюстрирует, как публичный партнер несет возможный риск недостаточной окупаемости проекта, который может выразиться в недостаточной востребованности автомобильной дороги конечными пользователями и, следовательно, в недостаточном размере поступлений в бюджет. Частный же партнер принимает на себя эксплуатационные риски, связанные с обеспечением текущего и капитального ремонтов автомобильной дороги.

Кроме того, обеспечивать распределение возможных рисков (например, риска недостаточной окупаемости проекта) возможно и при помощи иных правовых средств. Например, в ряде законов субъектов Российской Федерации о ГЧП закреплена возможность выплаты публичным партнером в адрес частного партнера компенсаций, связанных с обеспечением минимального дохода в результате осуществления частным партнером деятельности, предусмотренной соглашением. В этом случае компенсация со стороны публичного партнера будет иметь место только в случае недостижения частным партнером установленного соглашением сторон минимального дохода от эксплуатации объекта соглашения, что фактически частично перекладывает финансовый риск на публичного партнера.

В публикациях также выделяют и иные признаки, присущие ГЧП. Например, М. Дерябина в качестве таковых указывает на специфические формы финансирования проектов:

<23> Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. N 8. С. 64.

Ю.А. Игнатьева в числе признаков выделяет партнерские отношения и консолидацию активов и ресурсов сторон <24>.

<24> Игнатьева Ю.А. Правовые признаки государственно-частного партнерства // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2011. Вып. 23 (33). С. 15.

Таким образом, отношения ГЧП следует рассматривать в качестве одного из видов отношений между публичными образованиями и субъектами частного предпринимательства, однако ГЧП присущ ряд признаков, которые позволяют отграничить их от других общественных отношений с теми же участниками. В первую очередь это наличие общественно значимой цели, удовлетворение общественного интереса. Кроме того, отношения ГЧП - это отношения с особым субъектным составом, которым, как правило, свойственен длительный характер и в рамках которых осуществлено распределение рисков участия сторон в таких отношениях.

Как известно, попадая в сферу действия правовых норм, общественные отношения приобретают юридическую форму, становятся правоотношениями. Сегодня в Российской Федерации правоотношения ГЧП находятся в стадии оформления. В отечественном праве урегулирована лишь часть отношений ГЧП, а именно правоотношения, возникающие в связи с заключением концессионных соглашений. Кроме того, отдельные отношения ГЧП регулируются нормами регионального законодательства, однако нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие такие нормы, зачастую противоречат федеральному законодательству. В связи с этим представляется необходимым для окончательного оформления правоотношений ГЧП принять проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации". При этом в законопроекте представляется целесообразным закрепить признаки, при наличии которых отношения между сторонами могут быть квалифицированы как ГЧП и, следовательно, может быть заключено соответствующее соглашение.

Сегодня в проекте Федерального закона предусмотрено, что под ГЧП понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о ГЧП, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций. Кроме того, уточняется, что частный партнер принимает на себя обязательства по полному или частичному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения о ГЧП, а также одно или более из следующих обязательств:

Однако критерии для четкого разграничения отношений ГЧП от иных схожих общественных отношений, прежде всего от отношений, возникающих в связи с размещением государственного заказа, отсутствуют.

В отсутствие Федерального закона о ГЧП сегодня одним из основных факторов риска при реализации соглашений о ГЧП является признание таких соглашений противоречащими законодательству о размещении государственного заказа. Например, решением Арбитражного суда Кировской области по делу N А28-10757/2012 было признано законным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области о нарушении антимонопольного законодательства, которое выразилось в неприменении процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", при проведении конкурса по заключению соглашения о ГЧП.

Проектом Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" предусмотрено изъятие из предмета регулирования законодательства о размещении государственного заказа отношений, связанных с заключением, исполнением и прекращением соглашений о ГЧП, что должно снять указанный риск. Вместе с тем отсутствие ясного представления, в каких случаях мы можем говорить о ГЧП, а в каких о государственном заказе, в дальнейшем может создать дополнительные трудности для реализации проектов ГЧП.

Литература и информационные источники

  1. Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2011.
  2. Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ "Бюджетный кодекс Российской Федерации" (по состоянию на 23 июля 2013 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
  3. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. М.: ИМЭО РАН, 2009. Т. 1.
  4. Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" (по состоянию на 23 июля 2013 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
  5. Денисов П.А. Соглашение о разделе продукции как форма государственно-частного партнерства // Налоги. 2012. N 3.
  6. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. N 8.
  7. Зверев А.А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / Под общей редакцией А.А. Зверева. М., 2009.
  8. Игнатьева Ю.А. Правовые признаки государственно-частного партнерства // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2011. Вып. 23 (33).
  9. Заседание Правительства Российской Федерации, проходившее 7 марта 2013 года // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://www.government.ru/meetings/712/brief.
  10. Климов П.Е. Система распределения финансовых рисков в проектах государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.10. М., 2012.
  11. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Велби; Проспект, 2004.
  12. Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 12 мая 2011 года N 258-П "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа при разработке, заключении и реализации соглашений о сотрудничестве между Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа и предприятиями топливно-энергетического комплекса" // Красный Север. 2011. N 27. Специальный выпуск.
  13. Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105.
  14. Закон Томской области от 16 октября 2006 года N 244-ОЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Томской области" (утратил силу) // Собрание законодательства Томской области. 2006. N 10 (15).
  15. Закон Кировской области от 4 июня 2010 года N 529-ЗО "Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства" // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2010. N 4 (часть 1).
  16. Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" (по состоянию на 6 декабря 2010 года) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2007. N 2.
  17. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Официальный сайт Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/publications/pppr.pdf.
  18. Проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN =238827-6.
  19. Проект Федерального закона от 22 июня 2012 года "О государственно-частном партнерстве" // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_015.
  20. Проект Федерального закона от 2 ноября 2012 года "Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20121102_07.
  21. Решение Арбитражного суда Кировской области по делу N А28-10757/2012. URL: www.arbitr.ru.
  22. Саак А.Э., Жертовская Е.В. Государственно-частное партнерство как инновационный механизм реализации туристской политики в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2011. N 2.
  23. Савина С.В. Проблемы реализации проектов государственно-частного партнерства в России // Право и управление. XXI век. 2010. N 2.
  24. Соколов М.Ю., Маслова С.В. Регулирование отношений в сфере государственно-частного партнерства в региональном законодательстве и управленческие решения // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 8: Менеджмент. 2010. N 4.
  25. Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте // Налоги. 2011. N 14.
  26. Хатаева М.А., Цирин А.М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы // Журнал российского права. 2008. N 10.
  27. Federal P3 Projects. Transport Canada: New Bridge for the St. Lawrence // Официальный сайт государственной корпорации Канады по вопросам ГЧП (PPP Canada). URL: http://www.p3canada.ca/federal-p3-projects.php.