Мудрый Юрист

Представление как правовое средство 1

<1> Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект N 13-13-24005.

Панченко Владислав Юрьевич, доцент кафедры теории государства и права Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук.

Макарчук Иван Юрьевич, заместитель начальника административно-правового управления Сибирского федерального университета.

В статье В.Ю. Панченко и И.Ю. Макарчука на основе анализа законодательства и правоприменительной практики рассматриваются существенные и отличительные признаки представления как самостоятельного правового средства, формулируется его дефиниция, приводятся классификации. Обосновываются предложения о внесении изменений в законодательство, в том числе о расширении сферы применения представления как средства юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Ключевые слова: правовые средства, представление, предписание, органы публичной власти, правовой акт, правовое заключение, юридическое содействие реализации прав и законных интересов.

Правовые средства определяются как институциональные образования (установления, формы) правовой действительности, которые в своем реальном функционировании, использовании в процессе специальной правовой деятельности приводят к достижению определенных результатов в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач, стоящих перед обществом и государством на современном этапе <2>, правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей <3>.

<2> Сапун В.А. Деятельность по использованию правовых средств в реализации советского права // Проблемы реализации права: Межвузовский сб. науч. трудов. Свердловск, 1990. С. 10.
<3> Малько А.В. Правовые средства как общетеоретическая проблема // Правоведение. 1999. N 2. С. 6.

В правовой деятельности некоторых органов публичной власти используется такое правовое средство, как представление, которое достаточно длительно присутствует в отечественной правовой жизни <4>. Представление применяется прежде всего в практике прокуратуры при осуществлении надзорной деятельности при участии прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел, а также в деятельности иных правоохранительных, контрольных и надзорных органов (ФСБ России, полиция, Счетная палата РФ и др.). Аналоги представления есть в зарубежных странах. Например, атторнейская служба США, осуществляя консультирование федерального Правительства, губернаторов или органов исполнительной власти на местах по достаточно широкому кругу вопросов правоприменительной практики, свои решения оформляет в виде официального документа (opinion). Данное решение по своему правовому значению носит рекомендательный характер, хотя всегда, как правило, исполняется соответствующими службами, т.е. решение атторнея во многом напоминает представление прокурора в России <5>.

<4> См., например: Положение о прокурорском надзоре (утв. Постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г.); Положение о прокурорском надзоре в СССР (утв. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.); Закон СССР от 30 ноября 1979 г. "О прокуратуре СССР".
<5> Сафонова Т.Ю. К вопросу о правовом положении прокуратуры в зарубежных странах на примере США // СПС "КонсультантПлюс".

Применительно к прокурорской деятельности термином "представление" обозначаются два вида правовых актов: связанных с судебными процедурами и не связанных с ними. Так, гражданским процессуальным законодательством прокурору, участвующему в деле, предоставлено право принесения апелляционного представления (ст. 320 Гражданского процессуального кодекса РФ), право обжалования определений суда первой инстанции путем принесения соответствующего представления (ст. 331 ГПК РФ), право на обращение в суд кассационной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений (ст. 376 ГПК РФ). В статье 292 Арбитражного процессуального кодекса РФ установлено, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов в Российской Федерации могут быть пересмотрены в порядке надзора по соответствующим делам по представлению прокурора. Согласно статье 323 Уголовно-процессуального кодекса РФ в процессе обжалования приговора и постановления мирового судьи прокурор может подавать мировому судье соответствующее представление, направляемое вместе с материалами уголовного дела в районный суд для рассмотрения в апелляционном порядке; в соответствии со статьей 389.24 УПК РФ оправдательный приговор суда первой инстанции может быть отменен судом апелляционной инстанции с передачей уголовного дела на новое судебное разбирательство по представлению прокурора.

В статье 36 "Опротестование судебных решений" Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) указывается, что прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в арбитражный суд апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, определение или постановление суда. В действующей ранее редакции приведенной нормы говорилось только о кассационном или частном протесте. Соответствующие изменения были внесены Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Целесообразность такой одноименности в обозначении двух правовых средств, используемых прокуратурой при участии в судебных процессах и в надзорной деятельности, вряд ли можно признать обоснованной. В одном из специальных исследований, посвященных представлению прокурора, отмечается, что "источником терминологических нововведений стала переоценка правовой природы полномочий прокурора, реализуемых им при участии в рассмотрении дел судами. Введение же в арбитражном судопроизводстве жалобы прокурора как основного акта прокурорского реагирования на незаконные, необоснованные судебные решения рассматривается как попытка законодателя уравнять статус прокурора со статусом иных участников процесса. Значение участия прокурора в арбитражном процессе, специфичность его правового статуса, обусловленного представлением интересов общества и государства, достижением цели обеспечения законности, свидетельствуют о необходимости соблюдения терминологического единства процессуальных актов реагирования на судебные решения и обозначения их как представлений" <6>. Соглашаясь с обоснованием посылок внесения приведенных изменений в Закон о прокуратуре, отметим: как раз в целях "необходимости соблюдения терминологического единства процессуальных актов реагирования на судебные решения" предпочтительным является обозначение и оформление таких актов прокурора в виде жалобы. В судебном процессе ненадзорное представление фактически представляет собой соответствующего вида жалобу. Здесь к жалобам и представлениям предъявляются единые содержательные требования, сроки подачи, основания возвращения и порядок рассмотрения. Поэтому рассматриваемое представление прокурора в процессуальном смысле и содержании есть не что иное, как жалоба лица, участвующего в деле <7>. На практике некорректность рассмотренной одноименности иллюстрируется, например, указанием во вводных частях определений судов апелляционной инстанции по представлению прокурора на решение суда первой инстанции, которым представление прокурора признано незаконным: "...судебная коллегия рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление прокурора на решение районного суда по делу по заявлению об оспаривании представления прокурора".

<6> Бызова М.В. Представление прокурора: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 18.
<7> В некоторых зарубежных странах рассматриваемые документы, подаваемые сотрудниками прокуратуры (так называемая атторнейская служба) в суд, именуются жалобами. См. например: Информация о Постановлении ЕСПЧ от 14 июня 2011 г. по делу "Меркика и другие (Mercieca and Others) против Мальты" (жалоба N 21974/07); Соколова Н.В. Доверительная собственность (траст) в континентальной Европе // СПС "КонсультантПлюс"; Куделич Е.А., Нешатаева Т.Н., Павлова Н.В. и др. Модернизация статуса судьи: современные международные подходы / Отв. ред. Т.Н. Нешатаева // СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из положений действующих нормативных правовых актов, в самом общем виде представление можно определить как акт реагирования органов публичной власти, посредством которого реализуются полномочия по устранению обнаруженных нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц (ст. ст. 10 и 24 Закона о прокуратуре) <8>, полномочия по устранению выявленных нарушений и недостатков, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации (ст. 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"), по обеспечению безопасности Российской Федерации (ст. ст. 1 и 13.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности"), по обеспечению безопасности граждан и общественной безопасности, предупреждению преступлений и административных правонарушений (ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции").

<8> В Методических рекомендациях по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях, в частности, указывается на то, что основанием для внесения представления об устранении нарушений законов "служат проверенные прокурором сведения о неправильном применении норм материального права и (или) несоблюдении должностными лицами органа административной юрисдикции процессуальных требований Кодекса РФ об административных правонарушениях; прокурор обязан отреагировать и в случае выявления фактов бездействия со стороны должностных лиц органов административной юрисдикции, когда последними необоснованно не принимаются предусмотренные процессуальным законодательством меры административного преследования к совершившим административные правонарушения лицам". См.: письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 февраля 2004 г. N 36-12-2004.

В одном из ведомственных актов прокуратуры РФ приводится определение представления как акта прокурорского реагирования, вносимого в государственные органы, общественные организации и должностным лицам, содержащего изложение и анализ фактов, послуживших основанием для его внесения, а также предложения об устранении нарушений закона, способствующих им условий и подлежащего рассмотрению в установленный законом срок <9>. В этом нормативном правовом акте представление приводится в перечне "основных видов организационно-распорядительных, информационно-справочных и других документов". Представление прокурора является особой предусмотренной законом формой реагирования, исходящей от органа, осуществляющего высший надзор за соблюдением законности <10>.

<9> Инструкция по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры РФ (утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 29 декабря 2011 г. N 450).
<10> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 мая 2010 г. N ВАС-5455/10 по делу N А33-12609/2009; Постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22 ноября 2012 г. по делу N А45-22077/2012, Второго арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2010 г. по делу N А82-2777/2010.

В Регламенте Счетной палаты РФ представление рассматривается как документ, содержащий требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации, обязательный для исполнения (п. 1 ст. 34 Регламента Счетной палаты РФ, утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 7 июня 2013 г. N 3ПК).

Согласно Закону о ФСБ Федеральная служба безопасности может вносить представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, отнесенных КоАП РФ к ведению органов Службы, а также об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, совершению преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством к ведению органов ФСБ России.

Законом о полиции среди прав полиции указано право внесения соответствующих представлений. Представление об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений, вносимое полицией, определяется в научной литературе как юридический документ, вносимый полицией в государственные органы, организации и общественные объединения по находившемуся в ее производстве уголовному делу или делу об административном правонарушении в целях принятия мер по устранению нарушений законодательства, причин этих нарушений и условий, им способствующих <11>.

<11> Аврутин Ю.Е., Булавин С.П., Соловей Ю.П. и др. Комментарий к Федеральному закону "О полиции" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

На основании статьи 29.13 КоАП РФ субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административном правонарушении (судьи, органы, должностные лица), также наделены правом при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносить в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Основаниями внесения (направления) представления могут являться установленные факты нарушения законов <12>, иные нарушения и недостатки, выявленные в ходе проверки (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре), по результатам проведенных контрольных мероприятий (п. 1 ст. 26 Закона о Счетной палате), наличие достаточных оснований, выявленных в процессе оперативно-служебной деятельности органов федеральной службы безопасности и указывающих на наличие причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации (ст. 13.1 Закона о ФСБ) <13>, наличие причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению преступлений и административных правонарушений (п. 12 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции) и др.

<12> Нарушение закона иногда определяется как "деяние поднадзорного субъекта, выразившееся в совершении действий, не предусмотренных или противоречащих требованиям закона, а также в неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний закона". См., например: Бызова М.В. Указ. соч. С. 16. Очевидно, что данное определение сформулировано без учета типов правового регулирования - при общедозволительном правовом регулировании признание нарушением закона действий, не предусмотренных законом, нарушает принцип nulla poena sine lege (нет наказания без закона) (лат.).
<13> Пункты 6 и 7 Порядка внесения представлений органами федеральной службы безопасности и пограничными войсками (приложение к Приказу Федеральной службы безопасности от 13 марта 2004 г.) детализируют норму закона, определяя, что "поводами для внесения представлений являются выявленные органами безопасности в процессе оперативно-служебной деятельности причины и условия, способствующие реализации угроз безопасности Российской Федерации, или установленные органами безопасности либо пограничными войсками причины и условия, способствовавшие совершению административного правонарушения", а основаниями для внесения представлений "являются достаточные данные, указывающие на наличие причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, либо на наличие причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений".

В действующем законодательстве по-разному определена обязательность внесения (направления) представления. Например, прокурор в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами вносит представление об устранении нарушений закона; Счетная палата по результатам проведенных контрольных мероприятий вправе направить представление; органы государственного (муниципального) финансового контроля <14> в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, составляют представления; внесение представлений полицией обозначено как право полиции. Думается, внесение (направление) представлений при установлении соответствующих фактов и наличии оснований должно рассматриваться как обязанность проверяющего органа, производная от сути контрольной деятельности, состоящей "в целенаправленном наблюдении за процессами правореализации, проверке фактического состояния выполнения тех или иных государственных установок всеми участниками регулируемых отношений" <15>, целевого назначения правовых средств, а также ввиду важности и необходимости контрольно-надзорной деятельности для стабильного существования и развития государства в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина <16>. Диспозитивность внесения заложена также в представлении дознавателя, руководителя следственного органа, следователя, направляемого при установлении в ходе досудебного производства по уголовному делу обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Такой подход является недопустимым в правоохранительной деятельности, назначение которой состоит в противодействии правонарушениям, обеспечении прав, свобод и законных интересов общества и государства. Данный тезис подтверждает акт ведомственного нормотворчества - указание Следственного комитета при прокуратуре РФ от 29 декабря 2008 г. N 7-224 "Об организации работы в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в сфере противодействия коррупции", которым предписано, в частности, безотлагательно направлять в порядке части 2 ст. 158 УПК РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступлений коррупционной направленности, и о привлечении к ответственности виновных в этом должностных лиц (п. 2.8) <17>.

<14> Согласно пункту 1 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ к органам государственного (муниципального) финансового контроля относятся Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов Федерации и муниципальных образований, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Федерации (местных администраций) по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля. Здесь обнаруживается коллизия законодательных норм, так как БК РФ на Счетную палату (как орган финансового контроля) возлагается обязанность в случае установления нарушения бюджетного законодательства составить представление, а Закон о Счетной палате РФ рассматривает направление представления как право.
<15> Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права. Казань, 2003. С. 148.
<16> Федосеева Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства // СПС "КонсультантПлюс". "Только такое общество может называться правовым государством, - отмечает В.Ф. Яковлев, - в котором государство обеспечивает привлечение к ответственности всех, кто нарушает законы, только в таком обществе действительно обеспечиваются правовой порядок, права и интересы граждан, стабильность государственного и общественного строя". См.: Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования // СПС "КонсультантПлюс".
<17> Цит. по: Гончаров Д.Ю. Возможности антикоррупционной экспертизы в расследовании коррупционных преступлений // Российская юстиция. 2012. N 11. С. 45.

Среди признаков, присущих рассматриваемому правовому средству, можно выделить следующие.

Во-первых, представление является результатом юридического познания как специального вида познавательной деятельности. Психология определяет представление как обобщенный образ явления, полученного из процесса восприятия, имеющий субъективный смысл <18>, и эта характеристика как нельзя лучше схватывает суть представления как правового средства, являющего собой результат оценки правовой ситуации, ее квалификации именно как нарушения закона, его причин и условий, сложившийся у соответствующего органа.

<18> Хайбулина Э.И. Формы и сущность представлений: психологический подход // Известия ЮФУ. Технические науки. 2013. N 10. С. 218 - 220, 222.

Во-вторых, представление - это всегда акт-документ <19>, являющийся правовым заключением <20> и имеющий внутренние, выработанные соответствующей практикой и (или) установленные законом (ведомственными актами) структуру и содержание. Например, в части 2 ст. 26 Закона о Счетной палате указано, что представление "должно содержать информацию о выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений". В пункте 4 ст. 34 Регламента Счетной палаты перечень фиксируемых в представлении Счетной палаты позиций несколько расширен <21>. Общие правила проведения контрольного мероприятия, утв. Коллегией Счетной палаты РФ 2 апреля 2010 г. N 15К(717), действовавшие до вступления в силу Закона о Счетной палате <22>, содержали несколько иной перечень информации (не противоречащий иным актам рассматриваемой сферы), подлежащей включению в представление Счетной палаты <23>. В пункте 6.4.1 указанных Общих правил были и рекомендации об объеме текстовой части представления - в зависимости от количества и содержания выявленных нарушений и недостатков, но, как правило, не более пяти страниц. Приложением N 20 к Общим правилам утверждена форма представления Счетной палаты по результатам контрольного мероприятия.

<19> Представление определяется в том числе как письменное заявление о чем-либо. См.: Толковый словарь русского языка / Под ред. С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой. М., 1996. С. 571.
<20> Поскольку представление подготавливается по результатам правовой экспертной деятельности уполномоченных лиц соответствующих контрольных и надзорных органов. В английском языке термин "opinion" означает "мнение, заключение", "legal opinion" переводится как "юридическое заключение, экспертное заключение юриста". См.: Англо-русский юридический словарь. М., 2009. С. 334. Это обстоятельство позволяет утверждать, что, например, упомянутые выше документы атторнейской службы рассматриваются именно как правовые заключения.
<21> Информация о выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов; требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также по устранению причин и условий таких нарушений; требования о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении российского законодательства; сроки принятия мер по устранению нарушений и представления ответа по результатам рассмотрения представления.
<22> Ранее действовал Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".
<23> Исходные данные о контрольном мероприятии (основание для его проведения, наименование контрольного мероприятия, а также объектов контрольного мероприятия и проверенный период при их отсутствии в наименовании контрольного мероприятия); выявленные факты нарушений и недостатков, устранение которых входит в компетенцию адресата, которому направляется представление, с указанием конкретных статей законов и (или) пунктов иных нормативных правовых актов, требования которых нарушены; требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также устранению причин и условий таких нарушений, требования о привлечении к ответственности лиц, виновных в выявленных нарушениях, рекомендации по устранению выявленных недостатков, сроки представления ответа по результатам рассмотрения представления.

В-третьих, в целевом аспекте (телеологически) представление сочетает в себе пресекательно-карательную и превентивную (профилактическую) направленность. Как правило, посредством представлений органов публичной власти выявляются длящиеся или уже совершенные правонарушения, условия, им способствующие, вносятся требования о привлечении виновных лиц к соответствующему виду юридической ответственности <24>, т.е. представления имеют ретроспективную направленность в отличие от проспективности предостережений, которые вносятся, когда деяние, от которого предлагается воздержаться, еще не совершено.

<24> В пункте 2.6 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" указано, что, "выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, использовать такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления"; пункт 1.9 указания Генеральной прокуратуры РФ от 12 мая 2009 г. N 155/7 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами" требует при выявлении нарушений вносить представления об их устранении главным судебным приставам субъектов Российской Федерации с постановкой вопроса о привлечении виновных судебных приставов-исполнителей к дисциплинарной ответственности.

Законом о ФСБ представление об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, совершению преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством к ведению органов федеральной службы безопасности, наряду с официальным предостережением <25> о недопустимости действий, создающих условия для совершения соответствующих преступлений, отнесено к мерам профилактики.

<25> Панченко В.Ю., Макарчук И.Ю. Предостережение как правовое средство // Законность. 2013. N 6. С. 13 - 18.

Соотношение целей представлений показывает, что они, появляясь в процессе юридического противодействия противоправной деятельности (в результате проведения проверок, пресечения и расследования административных правонарушений, преступлений и т.д.), одновременно способны выступать в качестве средств юридического содействия деятельности правомерной, реализации прав и законных интересов.

В-четвертых, представление - это правовой акт усеченной обязательности, т.е. он подлежит обязательному рассмотрению, но с отсутствием обязательности (безусловности) исполнения.

Положения частей 1 и 2 ст. 24 Закона о прокуратуре обязывают адресата безотлагательно рассмотреть представление об устранении нарушений закона, в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер сообщить прокурору в письменной форме; в случае рассмотрения представления коллегиальным органом также сообщить прокурору о дне соответствующего заседания. Конституционный Суд РФ, отказывая в принятии к рассмотрению жалобы заявительницы на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Закона о прокуратуре, регламентирующей представление прокурора, установил: "Само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить... органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд" <26>. Арбитражные суды неоднократно указывали, что именно характер прокурорского реагирования определяет невозможность его оспаривания в суде (представление прокурора само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, которым оно внесено <27>, оно содержит лишь предложение органам и должностным лицам в добровольном порядке устранить выявленные нарушения закона и не может быть исполнено принудительно <28>), а не конкретные обстоятельства, в связи с которыми реагирование осуществляется <29>; по своей сути представление не является ненормативным правовым актом, затрагивающим интересы хозяйствующего субъекта или создающим ему препятствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <30>, следовательно, не порождает экономический спор. Соответственно рассмотрение заявлений о признании недействительным, незаконным представления прокурора арбитражной юстиции неподведомственно <31>.

<26> Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Приведенная цитата из Определения Конституционного Суда РФ стала классической формулировкой в судебных актах с соответствующим предметом спора. См., например: Определения ВАС РФ от 27 сентября 2013 г. N ВАС-13266/13 по делу N А59-5552/2012, от 28 июля 2011 г. N ВАС-9258/11 по делу N А51-13851/2010; Апелляционное определение Верховного суда Республики Бурятия от 3 июня 2013 г. по делу N 33-1329; Определение Московского городского суда от 12 марта 2012 г. по делу N 33-7385; Кассационное определение Краснодарского краевого суда от 12 января 2012 г. по делу N 33-409/2012.
<27> Постановление Президиума ВАС РФ от 29 мая 2007 г. N 1865/07 по делу N А73-4482/2006-63.
<28> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 20 сентября 2011 г. по делу N А29-753/2011.
<29> Определение ВАС РФ от 5 мая 2010 г. N ВАС-5455/10 по делу N А33-12609/2009; Постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22 ноября 2012 г. по делу N А45-22077/2012, Второго арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2010 г. по делу N А82-2777/2010.
<30> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 20 сентября 2011 г. по делу N А29-753/2011.
<31> Постановления Президиума ВАС РФ от 21 октября 2008 г. N 9455/08 по делу N А56-44956/2006, от 29 мая 2007 г. N 1865/07 по делу N А73-4482/2006-63, ФАС Дальневосточного округа от 28 мая 2013 г. N Ф03-1837/2013 по делу N А04-8273/2012, Поволжского округа от 11 апреля 2013 г. по делу N А06-6846/2012.

Суды общей юрисдикции рассматривают заявления о признании незаконными представлений прокурора в силу главы 25 ГПК РФ <32> "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <33>.

<32> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 2 декабря 2009 г. N 56-В09-15; Апелляционные определения Новосибирского областного суда от 24 декабря 2013 г. по делу N 33-10147/2013г., Липецкого областного суда от 27 ноября 2013 г. по делу N 33-3109/2013, Челябинского областного суда от 31 октября 2013 г. по делу N 11-11213/2013.
<33> Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" к должностным лицам в том числе отнесены должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов).

Представление Счетной палаты РФ также содержит информацию о выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов и требования о принятии мер по их устранению, устранению причин и условий таких нарушений; адресаты обязываются рассмотреть представление в указанный в нем срок (если срок не указан - в течение 30 дней со дня его внесения). О принятых мерах по результатам рассмотрения содержания представления адресат незамедлительно уведомляет Счетную палату РФ (ч. ч. 3 - 5 ст. 26 Закона о Счетной палате). Системное толкование Закона о Счетной палате, Регламента Счетной палаты, Общих правил проведения контрольного мероприятия Счетной палатой также позволяет прийти к выводу об отсутствии обязывающего характера данного представления, поскольку в части ст. 27 Закона о Счетной палате, в пункте 1 ст. 35 Регламента Счетной палаты, в пункте 5.4 Общих правил предусматривается, что в случае умышленного или систематического невыполнения представлений Счетной палаты, несоблюдения порядка и сроков их рассмотрения Счетная палата имеет право направлять должностным лицам объектов аудита (контроля) обязательные для исполнения предписания.

Признак обязательности (безусловности) исполнения является основным критерием, позволяющим разграничивать представление от родственного ему правового средства - предписания. Общее и различное между указанными правовыми средствами ярко проиллюстрировано в статье 270.2 БК РФ <34>: представление содержит обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях, требования о принятии мер по их устранению, а также по устранению причин и условий допущенных нарушений, предписание - обязательные для исполнения требования об устранении соответствующих нарушений и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба. Данный признак последовательно прослеживается в содержании иных нормативных правовых актов <35>, однако под него не подпадают представления органов федеральной службы безопасности и полиции - их представления подлежат обязательному исполнению и на этом основании должны, на наш взгляд, именоваться предписаниями.

<34> Введена Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в рамках развития системы государственного и муниципального финансового контроля, необходимой для повышения качества управления общественными финансами.
<35> В статье 11 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" устанавливается, что "предписания Банка России являются обязательными для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями и их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами на территории Российской Федерации"; согласно статье 45 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" Банк России в случае выявления соответствующих нарушений направляет нарушителю обязательное для исполнения предписание об устранении допущенного нарушения; статьей 36 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" устанавливается круг субъектов, обязанных исполнять предписания антимонопольного органа; статьей 27 Закона о Счетной палате последней предоставлено право направлять должностным лицам объектов аудита (контроля) обязательные для исполнения предписания; статьей 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" должностным лицам органов государственного пожарного надзора также предоставлено право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, а статьями 34 и 35 того же Закона на граждан и организации возложена обязанность выполнения таких предписаний; пунктом 5 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327, указанной службе предоставлено право выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений по соответствующему направлению деятельности.

Анализ судебной практики показал, что в связи с усеченной обязательностью исполнения представлений, его адресаты реже (по сравнению с частотой обращений о признании предписаний незаконными) обращаются в суд для признания представлений незаконными. Тем не менее важным является вопрос о законности представления, вынесенного по результатам контрольных (надзорных) мероприятий, если проверка прошла при отсутствии правовых оснований и (или) с нарушением порядка ее проведения. Согласно части 1 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" результаты проверки, проведенной с грубым нарушением требований к организации и проведению проверок <36>, не могут являться доказательствами нарушения обязательных требований и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. Однако в частях 3, 3.1 ст. 1 Закона N 294-ФЗ предусмотрены случаи и виды государственного контроля (надзора), когда нормы данного Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются (в том числе при осуществлении прокурорского надзора, контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере). Таким образом, возможность отмены и признания представления незаконным по основанию, предусмотренному Законом N 294-ФЗ, обусловлена указанием проверяющего органа или вида контроля (надзора) в частях 3 и 3.1 ст. 1 рассматриваемого Закона. В то же время данное обстоятельство не является препятствием для обращения в суды общей юрисдикции и рассмотрения заявления о признании незаконными представлений прокурора по соответствующим основаниям.

<36> В части 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ установлен исчерпывающий перечень нарушений, относящийся к грубым нарушениям требований к организации и проведению проверок.

В-пятых, правоотношения, связанные с формированием и внесением (направлением) представления, характеризуются законодательно закрепленным субъектным составом.

В части 3 ст. 22, части 1 ст. 24 Закона о прокуратуре установлено, что к полномочиям прокурора (или его заместителя) в случае установления факта нарушения закона соответствующими органами и должностными лицами относится внесение представления об устранении нарушений Закона <37>. Согласно части 1 ст. 21, части 1 ст. 26 данного Закона адресатами представлений являются федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Положения части 1 ст. 24, статьи 28 Закона о прокуратуре о том, что представление "вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения", дают основание для выделения такого признака, как индивидуальная определенность представления <38>.

<37> В письме Генеральной прокуратуры РФ от 27 февраля 2004 г. N 36-12-2004 "О Методических рекомендациях по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях" также указывается, что "принятие мер прокурорского реагирования на нарушения законов является прерогативой прокуроров-руководителей и их заместителей".
<38> В частях 1 и 2 ст. 26 Закона о Счетной палате, пунктах 2 и 3 ст. 34 Регламента Счетной палаты установлено, что представление Счетной палаты направляется органам государственной власти, иным государственным органам, руководителям объектов аудита (контроля). Субъектами, управомоченными направлять представления, являются Коллегия Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты, ответственные за проведенные соответствующих контрольных мероприятий, Председатель Счетной палаты или его заместитель, если они осуществляли непосредственное руководство соответствующими контрольными мероприятиями. Согласно статье 13.1 Закона о ФСБ при наличии соответствующих оснований органами Федеральной службы безопасности вносятся представления в государственные органы, администрации предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также в общественные объединения. Перечень категорий руководителей органов федеральной службы безопасности и их заместителей, уполномоченных вносить представление, устанавливается нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. В пункте 9 Порядка внесения представлений органами федеральной службы безопасности и пограничными войсками (приложение к Приказу Федеральной службы безопасности от 13 марта 2004 г.) установлено, что представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации, могут вноситься руководством ФСБ России, руководителями (начальниками) подразделений ФСБ России, начальниками территориальных органов безопасности, начальниками органов безопасности в войсках и пограничных органов.

Изложенное позволяет сформулировать следующую дефиницию: представление - это правовой акт-заключение, исходящий от уполномоченного законом органа (должностного лица), вносимый определенному законом кругу субъектов при обнаружении нарушений законодательства, имеющий целью устранить выявленные нарушения, привлечь к ответственности виновных лиц, а также обеспечить недопущение совершения подобных нарушений в последующем и обязательный для рассмотрения адресатом.

Представление как правовое средство может быть классифицировано на виды по различным основаниям:

<39> Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 февраля 2004 г. N 36-12-2004 "О Методических рекомендациях по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях".
<40> Аврутин Ю.Е., Булавин С.П., Соловей Ю.П. и др. Указ. соч.

Все вышесказанное позволяет сформулировать некоторые рекомендации прикладного характера.

Во-первых, в целях содержательной унификации представления как правового средства, используемого в российской правовой практике, считаем целесообразным скорректировать название средства, применяемого органами федеральной службы безопасности и полиции, путем замены наименования "представление" на "предписание", так как последнему свойственен признак обязательности (безусловности) исполнения.

Во-вторых, необходимо возложить обязанность на контрольные органы, наделенные правом внесения представлений, при установлении соответствующих фактов и наличии оснований вносить представления, исключив тем самым возможность усмотрения вносить или не вносить представления.

В-третьих, следует продолжить терминологическое упорядочение нормативных правовых актов и переименовать процессуальные представления прокурора в жалобы.

В-четвертых, органам публичной власти надо продолжать совершенствовать методическое обеспечение работы с представлениями путем подготовки и издания разнообразных правил, методических рекомендаций и указаний, сборников типовых форм представлений и т.п.

В-пятых, представление может стать эффективным правовым средством локального уровня правового регулирования при применении структурными подразделениями организаций, наделенными контрольными функциями (бухгалтерские и финансово-контрольные службы, кадровая служба, отделы, осуществляющие правовое обеспечение деятельности организации, отделы по охране труда, пожарной безопасности и т.д.), служа удовлетворению интересов корпоративных субъектов и обеспечивая достижение законных целей, стоящих перед организациями всех форм собственности.

В завершение отметим: общетеоретические и прикладные разработки проблем и особенностей применения рассмотренного правового средства непременно будут способствовать повышению его качества, востребованности правоприменителями и в итоге - обеспечению реализации прав, свобод и законных интересов субъектов права.

Библиография

Аврутин Ю.Е., Булавин С.П., Соловей Ю.П. и др. Комментарий к Федеральному закону "О полиции" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".

Англо-русский юридический словарь. М., 2009.

Бызова М.В. Представление прокурора: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009.

Гончаров Д.Ю. Возможности антикоррупционной экспертизы в расследовании коррупционных преступлений // Российская юстиция. 2012. N 11.

Куделич Е.А., Нешатаева Т.Н., Павлова Н.В. и др. Модернизация статуса судьи: современные международные подходы / Отв. ред. Т.Н. Нешатаева // СПС "КонсультантПлюс".

Малько А.В. Правовые средства как общетеоретическая проблема // Правоведение. 1999. N 2.

Панченко В.Ю., Макарчук И.Ю. Предостережение как правовое средство // Законность. 2013. N 6.

Сапун В.А. Деятельность по использованию правовых средств в реализации советского права // Проблемы реализации права: Межвузовский сб. науч. трудов. Свердловск, 1990.

Сафонова Т.Ю. К вопросу о правовом положении прокуратуры в зарубежных странах на примере США // СПС "КонсультантПлюс".

Соколова Н.В. Доверительная собственность (траст) в континентальной Европе // СПС "КонсультантПлюс".

Толковый словарь русского языка / Под ред. С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой. М., 1996.

Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права. Казань, 2003.

Федосеева Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства // СПС "КонсультантПлюс".

Хайбулина Э.И. Формы и сущность представлений: психологический подход // Известия ЮФУ. Технические науки. 2013. N 10.

Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования // СПС "КонсультантПлюс".