Мудрый Юрист

Проблемы правового регулирования неналоговых доходов в Российской Федерации

Крохина Юлия Александровна, заведующая кафедрой правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита (факультета) Московского государственного университета имени Ломоносова, профессор кафедры финансового права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

В Российской Федерации взимается большое количество платежей, правовая природа которых является неоднозначной. Исследована правовая природа неналоговых платежей и регулирующая их нормативная база. Выявлены проблемы администрирования неналоговых доходов и предложены законодательные способы их устранения.

Ключевые слова: публичные платежи, доходы бюджета, администрирование доходов, Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс.

Problems of legal regulation of nontax revenues in the Russian Federation

Y.A. Krokhina

Krokhina Yulia Aleksandrovna, LL.D., professor, head of legal disciplines Higher School of Public Audit (faculty), Moscow State University, Professor of the Department of Financial Law Financial University under the Government of the Russian Federation.

The Russian Federation has charged a large number of payments, the legal nature of which is ambiguous. Investigated the legal nature of tax payments and control of their regulatory framework. The problems of non-tax revenue administration and proposed legislative remedies.

Key words: public payments, budget revenues, revenue administration, Tax Code, Budget Code.

В структуре государственных доходов Российской Федерации ведущее место традиционно занимают налоговые платежи, которые в последние десятилетия составляют около 90% поступлений бюджетной системы. Однако неналоговые доходы, составляющие меньшую часть государственных поступлений, играют важную роль в финансовой деятельности государства, являясь компенсационным и одновременно стабилизационным источником казны государства.

Например, в 2013 г. неналоговые доходы федерального бюджета (без учета доходов от внешнеэкономической деятельности) составили 894 млрд. руб. Из них доходы от использования имущества - 38,9%, платежи при пользовании природными ресурсами - 27,4%, доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства - 15,1%, доходы от продажи материальных и нематериальных активов - 11,9%, другие неналоговые доходы - 6,7% <1>.

<1> Официальный сайт Минфина России. URL: http://www.minfin.ru/ru/budget/federal_budget/index.php.

Поступления налоговых платежей, как известно, зависят от эффективности экономической деятельности хозяйствующих субъектов, что делает бюджетную систему зависимой от частных налогоплательщиков. Анализ закрепленного ст. 41 Бюджетного кодекса РФ состава неналоговых доходов <2> показывает, что поступления от них менее зависимы от предпринимательской деятельности частных собственников, в связи с чем они слабо подвержены экономическим колебаниям и тем самым могут быть гарантом стабильности бюджетной системы.

<2> См.: ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

Несмотря на существенное значение неналоговых доходов, их правовое обеспечение оставляет желать лучшего. Так, законодательно не определены статус большинства платежей, их основные элементы, права и обязанности администраторов неналоговых доходов, не отработана система планирования поступления их в бюджетную систему, не определен орган государственной власти, ответственный за координацию процедур взимания рассматриваемых платежей. Невозможно даже установить точное количество неналоговых платежей. В зависимости от методик подсчета выделяют не менее двух десятков таких платежей. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг." <3> зафиксировано 59 видов неналоговых поступлений федерального бюджета. В любом случае их гораздо больше, чем налогов и сборов, закрепленных НК РФ.

<3> Российская газета. N 276. 06.12.2013.

В научной литературе неоднократно обращалось внимание на необходимость повышения роли неналоговых доходов, обоснования их правового статуса, улучшения качества администрирования <4>.

<4> См., напр.: Ермакова Е.Л. К вопросу об управлении неналоговыми доходами российского бюджета // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2006. N 15; Боженок С.Я. К вопросу о системе источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. N 7.

В настоящее время правовое регулирование неналоговых доходов осуществляется различными нормативными актами, которые не систематизированы и не дают целостной картины правового статуса названных платежей. К числу таких актов относятся Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, а также международными договорами и соглашениями.

Анализ вышеназванных актов не дает ответа на вопрос - в чьей компетенции находится порядок установления и взимания неналоговых доходов. Статья 53 БК РФ устанавливает полномочия Российской Федерации только относительно налоговых доходов и не наделяет ни один государственный орган какими бы то ни было полномочиями по неналоговым доходам. В Положении о Минфине России <5> установлены его полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию только в сфере налоговых доходов, относительно неналоговых доходов и их мобилизации в бюджетную систему страны компетенция главного финансового органа страны не прописана.

<5> Положение "О Министерстве финансов Российской Федерации", утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 329 (ред. от 04.04.2014).

Усугубляет проблему правового регулирования неналоговых доходов и то обстоятельство, что отдельные нормативные правовые акты, регулирующие рассматриваемые платежи, были приняты до 1993 г. (т.е. до принятия Конституции РФ 1993 г.), поэтому не отражают требований современной российской правовой системы и фискальных изъятий. Напомним, что, согласно ст. 57 Конституции РФ, каждый обязан платить законно (выделено мной. - Ю.К.) установленные налоги и сборы. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 28.02.2006 N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа", обязательные в силу закона публичные платежи, не указанные в Налоговом кодексе РФ, не должны выводиться из сферы действия ст. 57 Конституции РФ и развивающих ее правовых позиций Конституционного Суда РФ об условиях надлежащего установления налогов и сборов. Данная правовая позиция КС является руководством для федерального законодателя в вопросе правового регулирования публичных платежей.

К сожалению, до настоящего времени недостаточно определены юридические формы существования неналоговых платежей, плательщики, основания возникновения обязанности по их уплате, экономические принципы расчета ставок, допустимость или запрет на изменения облагаемой базы и ставок, в том числе с учетом индекса инфляции, формы, методы и субъекты финансового контроля за исчислением и уплатой, юридическая ответственность за неправомерные деяния с данными видами фискальных изъятий, в том числе правовые последствия занижения ставок, предоставление недостоверной информации в целях освобождения от уплаты неналоговых платежей и т.п.

Более того, нет даже единого названия для рассматриваемой группы платежей. В научной литературе их называют сборами, платежами, парафискалитетами, некодифицированными публичными доходами, квазиналогами и др. <6>. Конституционный Суд РФ, пытаясь придать некодифицированным публичным платежам правовое основание, использовал для части подобных платежей термины "фискальный сбор" и "неналоговый фискальный платеж" <7>. Однако этот подход является, по сути, вынужденной временной мерой, направленной на сохранение уровня бюджетных доходов. Признание, что взимание платежа конституционно, еще не означает, что платеж нужно продолжать взимать так же, как и раньше. Любые законы, а в сфере бюджетной деятельности в особенности, должны не просто не противоречить Конституции РФ, а эффективно регулировать общественные отношения, предотвращая конфликты и способствуя достижению общегосударственных функций. В этой связи ресурс повышения качества законов о некодифицированных публичных платежах далеко не исчерпан.

<6> См., напр.: Колмыкова Л.В. Конституционно-правовые проблемы установления и взимания сборов в Российской Федерации // Налоги. 2011. N 4. С. 31 - 39; Ялбулганов А.А. Неналоговые доходы в Российской Федерации: вопросы правового регулирования // Финансовое право. 2007. N 5. С. 27 - 32; Dasgaard T. The tax system in Korea: More Fainess and Less Complexity Required. Economics Department Working papers. N 271. P. 30; Васянина Е.Л. Фискальное право России: монография / под ред. С.В. Запольского. М.: КОНТРАКТ, 2013. С. 64.
<7> Определение КС РФ от 10.12.2002 N 284-О, Постановление КС РФ от 28.02.2006 N 2-П.

Изучение даже имеющейся нормативной базы в сфере регулирования неналоговых доходов показывает, что ставки рассматриваемых платежей не пересматриваются по несколько лет, в этом вопросе нет единого подхода как в связи с инфляцией, так и в связи с изменением условий работы администраторов доходов бюджетов и подведомственных им учреждений и предприятий. У многих неналоговых платежей финансово-экономическое обоснование ставок не соответствует рыночным условиям, не отражает эквивалентного характера полученной от государства услуги либо вообще отсутствует.

Отдельными администраторами доходов бюджета индексация ставок неналоговых платежей производилась, но в размерах, не соответствующих уровню инфляции. В итоге бюджетная система не только не получает потенциально возможные доходы, но и несет дополнительные расходы из-за неправильного администрирования в этой области. Подобная ситуация должна быть незамедлительно исправлена, поскольку в условиях недостаточности бюджетных доходов, ограниченности финансовых ресурсов перед государством остро стоит задача эффективного управления имеющимися бюджетными средствами.

Названные проблемы, как отмечает Счетная палата РФ, приводят к тому, что в процессе планирования доходов бюджетов невозможно достоверно рассчитать прогноз неналоговых доходов, а выполнение бюджетов показывает, что фактическое поступление неналоговых доходов необоснованно занижается. Так, 9 из 91 главного администратора в 2013 г. не представляли прогнозы поступлений неналоговых доходов по закрепленным за ними источникам. В результате при внесении изменений в федеральный бюджет на 2012 г. неналоговые доходы увеличены на 348 млрд. руб., или на 56,5% от первоначального прогноза поступлений, на 2013 г. - на 135,5 млрд. руб., или на 17,8%. В 2013 г. практически всеми администраторами доходов был увеличен прогноз поступлений в части неналоговых доходов. Так, по Роскосмосу прогноз поступлений неналоговых доходов увеличен на 1,03 млрд. руб., по Роснедрам - в 3,7 раза; Минэнерго России увеличен прогноз по доходам в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении СРП "Сахалин-1" и "Сахалин-2" на 37,5%; более 85% неналоговых доходов, администрируемых МИД России, не предусмотрены прогнозом поступлений на сумму 8,5 млрд. руб.; по Минсельхозу России прогноз поступлений неналоговых доходов в 2013 г. увеличен в 515 раз. В то же время в 2013 г. уменьшен прогноз поступлений в части неналоговых доходов по Росимуществу, Росрыболовству, Россельхознадзору, Рофиннадзору, ФМБА России, Ростехнадзору, Росатому. В целом недопоступление в федеральный бюджет планируемых неналоговых доходов составило 18,8 млрд. руб. <8>.

<8> URL: http://www.ach.gov.ru/ru/news/page/3/.

К сожалению, в законодательстве отсутствуют требования о представлении главными администраторами доходов прогнозов по неналоговым доходам на очередной финансовый год и плановый период, рассчитанных по обоснованным и утвержденным методикам. Как следствие, главные администраторы доходов не принимают методики их расчета, не координирует эту работу ни одно федеральное министерство. В результате по неналоговым доходам в Минфин России представляются прогнозы, рассчитанные по устаревшим методикам или вообще без применения методик, зачастую на основе фактически поступивших доходов в предыдущие годы.

Поскольку у администраторов доходов нет обязанности делать финансово-экономические обоснования неналоговых доходов, то Минфин России вынужден принимать прогнозы бюджетных поступлений без надлежащего подтверждения. Изучение вышеприведенных данных Счетной палаты РФ позволяет сделать вывод, что главные администраторы в конце финансового года уточняют прогноз поступлений неналоговых доходов, а перед завершением отчетного периода прогнозные показатели корректируются под реально поступающие доходы. При этом первоначально эти доходы при расчете проекта бюджета в части конкретного администратора умышленно занижаются и затем корректируются в сторону увеличения в целях создания видимости эффективной работы по формированию доходов бюджета.

Следовательно, представляется целесообразным законодательно обязать администраторов доходов бюджетов сделать обязательной индексацию ставок неналоговых доходов и провести их экспертизу на предмет соответствия затратам государства на предоставление соответствующих услуг. Кроме того, необходимо установить в БК РФ обязанность главных администраторов доходов прогнозировать неналоговые доходы на очередной финансовый год по экономически обоснованным методикам расчета прогнозных значений, согласованных с Минфином. Также следует закрепить за Минфином России полномочия по выработке политики в области неналоговых доходов.

В отсутствие системного регулирования неналоговых платежей невозможно не только достоверно оценить эффективность взимания данных платежей для государства и общества (не говоря уже о ее повышении), но и уровень их фискальной обременительности для плательщиков.

Отсутствие надлежащего правового регулирования неналоговых доходов приводит не только к потерям бюджетной системы, но и к нарушению прав их плательщиков. Законодательное упорядочение оснований и порядка установления и взимания этих платежей необходимо, чтобы установить должные границы обременения плательщиков и позволить платежам достигать своей цели - обеспечивать те публичные задачи, для которых эти платежи предусмотрены правовыми актами.

Многие неналоговые платежи по своей экономической и юридической природе схожи с государственной пошлиной или налогами. Например, признаками государственной пошлины обладают разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации; плата за предоставление информации, содержащейся в Едином государственном реестре налогоплательщиков; доходы от оказания платных услуг по предоставлению статистической информации.

Признаками налогов обладают, например, следующие платежи: плата за негативное воздействие на окружающую среду, плата за использование лесов, расположенных в землях лесного фонда, плата за пользование биологическими водными ресурсами, регулярные платежи за пользование недрами (ренталс) при пользовании недрами на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ и за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, утилизационный сбор.

В целях улучшения администрирования доходов бюджетов целесообразно проработать вопрос о классификации и дальнейшей систематизации неналоговых доходов. Те из них, которые подпадают под признаки налога, включить в НК РФ. Например, утилизационный сбор имеет все признаки акциза. Учитывая, что при переводе неналоговых доходов в разряд налогов появляется целый ряд новых объектов налогообложения, следует укрупнить имеющиеся налоги, например:

  1. плату за морскую акваторию и участки морского дна территории РФ, регулярные платежи за пользование недрами (ренталс) включить в налог на землю, назвав его налогом на землю и недропользователей;
  2. плату за негативное воздействие на окружающую среду, плату за использование лесов включить в новый налог на природопользователей, в который также включить действующий водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов.

Подобная трансформация будет означать подчинение механизмов установления и взимания названных платежей правилам Налогового кодекса РФ, в частности ст. 3 и 17. При необходимости возможно проработать правовые механизмы новых объектов налогообложения более подробно, в том числе дать предложения об уровне бюджета, в который они могут зачисляться.

Остальные неналоговые доходы, являющиеся по своей природе действительно таковыми (например, плата за проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр; доходы от оказания информационно-консультационных услуг; доходы от привлечения осужденных к оплачиваемому труду (в части оказания услуг (работ)), целесообразно перечислить в БК РФ и придать им дальнейшее законодательное регулирование, которое возможно осуществить путем включения в БК РФ соответствующей главы или принятия отдельного федерального закона.

Любые обязательные платежи - это, с одной стороны, финансовый ресурс для выполнения определенных задач государства, с другой - обременение для плательщиков. Такая ситуация, когда взимается множество платежей, не встроенных в общую законодательно установленную систему государственных доходов, снижает степень определенности в вопросе, каково общее бремя (тяжесть) обложения обязательными платежами, направленными на выполнение публичных функций. При снижении уровня налогового бремени, понимаемого как бремя платежей, установленных НК РФ, для частного собственника сохраняются различные иные платежи, а фактическая тяжесть фискальных изъятий оказывается иной, чем можно рассчитать исходя из содержания НК РФ.

В условиях отсутствия законодательного регулирования неналоговых платежей для государства снижается ясность, какие ресурсы собираются на выполнение публичных задач и как они расходуются. Такая неопределенность может привести к нецелевому и неэффективному расходованию средств, о которых государство не может своевременно узнать. Нельзя исключать и сознательного выведения определенных платежей из-под общих налоговых и бюджетных процедур, финансового контроля, в интересах, далеких от подлинных интересов государства и общества, и подобные ситуации необходимо законодательно пресекать.

Таким образом, изучение существующего в настоящее время правового режима неналоговых доходов дает основания сделать следующие основные выводы.

Необходимо провести инвентаризацию всех таких платежей и внести в законодательство изменения, направленные на урегулирование порядка их установления и взимания. Нельзя признать допустимым регулирование, при котором однородные по своей сути платежи поступают в бюджет в одном случае как налоги и сборы, в другом - как неналоговые платежи.

При установлении обязательных платежей, не являющихся ни налогами, ни сборами, уровень гарантий прав плательщиков таких доходов государства должен быть не ниже уровня гарантий прав плательщиков налогов и сборов.

Процедуры исчисления, уплаты и администрирования неналоговых доходов должны быть объектами государственного финансового контроля, а за их нарушение следует установить меры юридической ответственности.

Названными мерами не исчерпывается процесс совершенствования законодательного регулирования неналоговых доходов государства. Однако представляется, что реализация даже названных мер может привести к увеличению поступлений доходов в бюджетную систему Российской Федерации.

Литература

  1. Боженок С.Я. К вопросу о системе источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации / С.Я. Боженок // Российская юстиция. 2008. N 7.
  2. Васянина Е.Л. Фискальное право России: монография / Е.Л. Васянина; под ред. С.В. Запольского. М.: КОНТРАКТ, 2013. С. 64.
  3. Ермакова Е.Л. К вопросу об управлении неналоговыми доходами российского бюджета / Е.Л. Ермакова // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2006. N 15.
  4. Колмыкова Л.В. Конституционно-правовые проблемы установления и взимания сборов в Российской Федерации / Л.В. Колмыкова // Налоги. 2011. N 4. С. 31 - 39.
  5. Ялбулганов А.А. Неналоговые доходы в Российской Федерации: вопросы правового регулирования / А.А. Ялбулганов // Финансовое право. 2007. N 5. С. 27 - 32.
  6. Dasgaard T. The tax system in Korea: More Fainess and Less Complexity Required. Economics Department Working papers. N 271. P. 30.