Мудрый Юрист

Теневая банковская деятельность как объект международного финансового регулирования

/"Финансовое право", 2014, N 6/
В.В. КУДРЯШОВ

Кудряшов Владислав Васильевич, доцент Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса, кандидат исторических наук.

"Теневая банковская система" в целом может быть охарактеризована как "кредитное посредничество с участием лиц и видов деятельности, находящихся полностью или частично за пределами регулярной банковской системы" или, коротко, небанковское кредитное посредничество. Такое посредничество представляет ценную альтернативу банковскому финансированию, оказывая поддержку реальной экономике. Но опыт последнего кризиса демонстрирует способность некоторых небанковских учреждений и операций при работе в крупных масштабах порождать риски банковского типа для финансовой стабильности (долгосрочное кредитование на основе краткосрочного финансирования и левериджа). Генерация рисков может происходить на уровне одного учреждения, но может быть и частью сложной цепи сделок, в которых рост левериджа и трансформация сроков погашения происходят поэтапно, что создает многочисленные формы воздействия на регулярную банковскую систему. Мировое финансовое сообщество ищет пути противостоять этим рискам и обеспечить стабильность глобальной финансовой системы.

Ключевые слова: теневая банковская деятельность, леверидж, преобразование сроков погашения, финансовая стабильность, международное финансовое регулирование.

Shadow banking activities as an object of international financial regulation (to be continued)

V.V. Kudryashov

Kudryashov Vladislav Vasil'evich, assistant professor of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Active State Advisor of the Russian Federation of the 3rd class, candidate of historical sciences.

The "shadow banking system" can broadly be described as "credit intermediation involving entities and activities (fully or partially) outside the regular banking system" or non-bank credit intermediation in short. Such intermediation provides a valuable alternative to bank funding that supports real economic activity. But experience from the current crisis demonstrates the capacity for some non-bank entities and transactions to operate on a large scale in ways that create bank-like risks to financial stability (longer-term credit extension based on short-term funding and leverage). Such risk creation may take place at an entity level but it can also form part of a complex chain of transactions, in which leverage and maturity transformation occur in stages, and in ways that create multiple forms of feedback into the regular banking system. The international financial community is seeking to address these risks and ensure the stability of the global financial system.

Key words: shadow banking, leverage, maturity transformation, financial stability, international financial regulation.

Мировое финансовое сообщество озабочено поддержанием глобальной финансовой стабильности и рассматривает международное финансово-правовое регулирование как часть механизма по ее обеспечению. Среди ключевых направлений деятельности мировых финансовых регуляторов - идентификация пробелов в регулировании, поиск новых форм и методов регулирования, его унификация и стандартизация, выявление и смягчение рисков и др.

Выявление и смягчение рисков для финансовой стабильности в последние годы стало одним из приоритетов. Одним из новых источников риска для мировой финансовой стабильности была обозначена так называемая теневая банковская деятельность (shadow banking) (далее - ТБД). В документах "Группы 20" еще в 2010 г. отмечалось, что по завершении разработки новых стандартов для банков (Базель III - Авт.) могут возникнуть пробелы в регулировании теневой банковской системы, в связи с чем Совет по финансовой стабильности (СФС) призван в сотрудничестве с другими международными органами, устанавливающими стандарты, разработать рекомендации по совершенствованию регулирования и надзора за теневой банковской системой <1>.

<1> Рамочное соглашение "Группы 20" по обеспечению уверенного, устойчивого и сбалансированного экономического роста, 12 ноября 2010 г. URL: http://ru.g20russia.ru/documents/.

История вопроса восходит к 2005 г., когда на ежегодном финансовом симпозиуме, организуемом Федеральной резервной системой США в Джексон-Хоул, Вайоминг, Раджан <2> сформулировал некоторые уязвимые места финансовой деятельности банковского типа, осуществляемой небанковскими учреждениями <3>. Название же этому явлению - "теневая банковская деятельность" (shadow banking) - присвоил МакКалли, который на том же симпозиуме в 2007 г. непосредственно ввел его в оборот. В своем выступлении Мак-Калли говорил о теневой банковской деятельности в контексте финансовой системы США, главным образом в отношении небанковских финансовых организаций, которые занимались тем, что называется преобразованием срока погашения <4>.

<2> Rajan R. Has Financial Development Made the World Riskier? // Proceedings of the 2005 Jackson Hole Economic Policy Symposium, Federal Reserve Bank of Kansas City, pp. 313 - 69.
<3> Claessens S., Pozsar Z., Ratnovski L., Singh M. Shadow Banking: Economics and Policy. IMF. Staff Discussion Note. SDN/12/12. December 4, 2012. Mode of access: http://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2012/sdn1212.pdf.
<4> McCulley P. Teton Reflections. PIMCO Global Central Bank Focus. August/September 2007. Цит. по: Кодрес Л. Что такое теневая банковская деятельность? // Финансы и развитие. 2013. Июнь. С. 42 - 43.

Термин начали использовать широко в начале финансового кризиса 2007 - 2013 гг. в СМИ и в политических дискуссиях, но в специальной финансовой и юридической литературе общепризнанного определения пока нет. Это связано не только с относительно недавней идентификацией темы, но и с разными подходами к структуре и регулированию банковского сектора в разных юрисдикциях.

ТБД существует достаточно давно и в последнее десятилетие ведется весьма активно, особенно в США и ЕС. По оценкам СФС, активы небанковских финансовых посредников (за исключением страховых компаний, пенсионных фондов и государственных финансовых учреждений) достигли в 2012 г. 71 трлн. долл. США (по сравнению с 26 трлн. долл. США в 2002 г.), составляют около 24% от общего объема финансовых активов и эквивалентны примерно половине активов банковской системы <5>. В 2011 г. размер ТБД в США составлял 23 трлн. долл., в зоне евро - 22 трлн. долл., в Великобритании - 9 трлн. долл. <6>.

<5> Global Shadow Banking Monitoring Report 2013. 14 November 2013. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r131114.htm.
<6> Claessens S., Pozsar Z., Ratnovski L., Singh M. Shadow Banking: Economics and Policy. IMF. Staff Discussion Note. SDN/12/12.

Как пишет Кодрес, коммерческие банки США осуществляют преобразование срока погашения, когда используют депозиты, обычно являющиеся краткосрочными, для финансирования более долгосрочных кредитов. Теневые банки делают нечто подобное. Они привлекают (т.е. в основном заимствуют) краткосрочные средства на денежных рынках и используют эти средства для покупки более долгосрочных активов. Но поскольку они не подлежат традиционному банковскому регулированию, они не могут, как банки, в случае крайней необходимости получить заем от ФРС и не имеют традиционных вкладчиков, чьи средства охвачены программой страхования; они находятся в "тени" <7>.

<7> Кодрес Л. Что такое теневая банковская деятельность? // Финансы и развитие. 2013. Июнь. С. 42 - 43. Лора Е. Кодрес - заместитель директора Департамента денежно-кредитных систем и рынков капитала МВФ.

СФС трактует ТБД широко, относя к ней все учреждения вне регулируемой банковской системы, выполняющие такую банковскую функцию, как посредничество в получении кредита (прием денег от сберегателей и предоставление их в кредит заемщикам) <8>.

<8> FSB. Shadow Banking: Scoping the Issues. A Background Note of the Financial Stability Board. 2011. 12 April. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_110412a.pdf (дата обращения: 21.01.2014).

В более узком понимании ТБД исключает компании по страхованию жизни, в основном занимающиеся простым страхованием жизни (где обычно нет преобразования сроков погашения/ликвидности и нет кредитования ценными бумагами) <9>, пенсионные фонды, а также простую куплю-продажу акций и валюты <10>.

<9> Ibid.
<10> Ibid.

Согласно позиции СФС ТБД - это "система кредитного посредничества, которая охватывает учреждения (entities) и виды деятельности (activities) (находящиеся частично или полностью) за пределами регулярной банковской системы" <11>. Это означает кредитную деятельность, осуществляемую в условиях, когда стандарты пруденциального регулирования и надзора либо не применяются, либо применяются в меньшей степени или иначе, чем это имеет место для обычных банков, осуществляющих аналогичную деятельность <12>.

<11> Ibid.
<12> Ibid.

Для обозначения совокупности признаков ТБД некоторые регулирующие органы и участники рынка предпочитают использовать другие термины, например "рыночное финансирование" <13>. СФС отмечает, что наименование "теневая банковская деятельность" применительно к одному из видов финансовой деятельности не несет уничижительного оттенка или намека на нелегитимность и используется как часто встречаемое, например, в более ранних документах "Группы 20" <14>.

<13> Policy Framework for Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking Entities. 29 August 2013. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829c.htm (дата обращения: 21.01.2014).
<14> Ibid.

Исходя из критерия опасностей, порождаемых ТБД, - системного риска и регулятивного арбитража - она также может быть определена как "система кредитного посредничества, которая включает учреждения и виды деятельности за пределами регулярной банковской системы, которая также порождает: 1) опасность системного риска, в частности путем преобразования сроков погашения/ликвидности, левериджа и "перелива" кредитных рисков (flawed credit risk transfer), и/или 2) опасность регулятивного арбитража" <15>.

<15> FSB. Shadow Banking: Scoping the Issues. A Background Note of the Financial Stability Board. 12 April 2011.

На ТБД как на одну из форм регулятивного арбитража обращают внимание также и специалисты МВФ <16>. СФС отмечает, что теневая банковская система подвержена тем же рискам, что и банковская система, но первая, в отличие от последней, не контролируется вообще или контролируется очень слабо <17>.

<16> Claessens S., Pozsar Z., Ratnovski L., Singh M. Shadow Banking: Economics and Policy. IMF. Staff Discussion Note. SDN/12/12.
<17> Policy Framework for Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking Entities. 29 August 2013.

В целом теневая банковская деятельность порождает следующие риски:

С квалификацией СФС не согласны специалисты МВФ С. Клейсенс и Д. Ратновски (S. Claessens and L. Ratnovski), которые утверждают, что указанное определение имеет два недостатка: во-первых, оно охватывает объекты, которые обычно не рассматриваются как ТБД, например лизинговые и финансовые компании, кредитно-ориентированные хедж-фонды и иные механизмы кредитного посредничества; во-вторых, на практике многие виды теневой банковской деятельности, например предоставление ликвидности (liquidity puts) для специальных компаний секьюритизации (SIVs), залоговые операции (collateral) банков-дилеров, сделки репо и т.д., проводятся и в традиционных банках, в том числе системно значимых <18>.

<18> Claessens S. and Ratnovski L. What Is Shadow Banking? IMF Working Paper. WP/14/25. IMF. Research Department. February 2014. Mode of access: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2014/wp1425.pdf (дата обращения: 01.03.2014).

Клейсенс и Ратновски предлагают альтернативный - функциональный - подход, основанный на понимании, что теневая банковская деятельность - это "любая финансовая деятельность, за исключением традиционного банковского бизнеса, которая для функционирования требует частной или публичной поддержки (backstop)" в форме стоимости франшизы банка или страховой компании или в форме государственных гарантий. Необходимость наличия такой поддержки является принципиальной особенностью теневой банковской деятельности <19>.

<19> Ibid.

Они исходят из поименного обозначения конкретных видов деятельности, относимой к ТБД:

<20> Ibid.

Правда, Клейсенс и Ратновски признают, что недостаток функционального подхода состоит в отсутствии основных типологических признаков ТБД, поскольку сам подход заключается в простом перечислении видов ТБД, имеющихся в настоящее время, причем с отсылкой к опыту США. Они пишут, что виды ТБД, вызывавшие озабоченность в 2008 г., совсем не те, что вызывают тревогу в 2013 г. И функциональный подход не может различить виды деятельности, внешне схожие, но отличающиеся по своим системным рискам. Кроме того, в отличие от США в других странах ТБД может принимать совсем иные формы. Кредитование страховыми компаниями в Европе, "продукты по управлению благосостоянием", предлагаемые банками Китая, кредитование аффилированными с банками финансовыми компаниями в Индии также называют теневой банковской деятельностью. Однако неясно, имеют ли эти виды деятельности что-то общее с американской ТБД <21>.

<21> Ibid.

Теневая банковская деятельность лишь недавно стала большим сегментом сектора финансовых услуг, поэтому ее экономическая роль пока понимается недостаточно хорошо <22>. Однако, по мнению Лейна, эти учреждения выполняют важную, востребованную рынками экономическую функцию по преобразованию долгосрочных, низколиквидных и высокорисковых активов в краткосрочные, ликвидные и безопасные активы, т.е. преобразование сроков погашения, ликвидности и перевод рисков <23>.

<22> Claessens S., Pozsar Z., Ratnovski L., Singh M. Shadow Banking: Economics and Policy. IMF. Staff Discussion Note. SDN/12/12.
<23> Timothy Lane: Shedding light on shadow banking. Remarks by Mr Timothy Lane, Deputy Governor of the Bank of Canada, to the CFA Society Toronto, Toronto, Ontario. 26 June 2013. Mode of access: http://www.bis.org/review/r130628g.pdf?frames=0 (дата обращения: 15.01.2014).

С ним солидарен Тарулло, оправдывающий наличие ТБС тем, что она предоставляет надежные краткосрочные активы, почти такие же ликвидные, как деньги, в которых нуждаются финансовые рынки <24>.

<24> Daniel K Tarullo: Shadow banking after the financial crisis Speech by Mr Daniel K Tarullo, Member of the Board of Governors of the Federal Reserve System, at the Federal Reserve Bank of San Francisco Conference on "Challenges in global finance: the role of Asia", San Francisco, California. 12 June 2012. Mode of access: http://www.bis.org/review/r120614i.pdf (дата обращения: 15.01.2014).

В целом преимущества теневого банковского посредничества сводятся к следующим:

Зарубежные специалисты и мировые финансовые регуляторы сходятся в том, что теневое банковское посредничество характеризуется четырьмя главными признаками:

<25> FSB. Shadow Banking: Scoping the Issues. A Background Note of the Financial Stability Board. 12 April 2011. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_110412a.pdf (дата обращения: 21.01.2014).<26> Ibid.<27> Лора Е. Кодрес. Что такое теневая банковская деятельность? С. 42 - 43.

Кроме того, как уже указывалось выше, ТБД характеризуется такими качествами, как 1) осуществление кредитного посредничества; 2) за пределами периметра банковского регулирования <28>.

<28> FSB. Shadow Banking: Scoping the Issues. A Background Note of the Financial Stability Board. 12 April 2011.

ТБД охватывает широкий спектр видов деятельности и может состоять из одного учреждения, посредничающего между конечными потребителями и конечными поставщиками фондов, но чаще состоит из множества организаций, составляющих цепь кредитных посредников.

Литература

  1. Claessens S. and Ratnovski L. What Is Shadow Banking? IMF Working Paper. WP/14/25. IMF. Research Department. February 2014. Mode of access: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2014/wp1425.pdf (дата обращения: 01.03.2014).
  2. Claessens S., Pozsar Z., Ratnovski L., Singh M. Shadow Banking: Economics and Policy. IMF. Staff Discussion Note. SDN/12/12. December 4, 2012. Mode of access: http://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2012/sdn1212.pdf.
  3. Daniel K Tarullo: Shadow banking after the financial crisis Speech by Mr Daniel K Tarullo, Member of the Board of Governors of the Federal Reserve System, at the Federal Reserve Bank of San Francisco Conference on "Challenges in global finance: the role of Asia", San Francisco, California. 12 June 2012. Mode of access: http://www.bis.org/review/r120614i.pdf (дата обращения: 15.01.2014).
  4. FSB. Shadow Banking: Scoping the Issues. A Background Note of the Financial Stability Board. 2011. 12 April. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_110412a.pdf (дата обращения: 21.01.2014).
  5. Global Shadow Banking Monitoring Report 2013. 14 November 2013. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_131114.htm.
  6. McCulley P. Teton Reflections. PIMCO Global Central Bank Focus. August/September 2007. Цит. по: Кодрес Л. Что такое теневая банковская деятельность? // Финансы и развитие. 2013. Июнь. С. 42 - 43.
  7. Policy Framework for Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking Entities. 29 August 2013. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829c.htm (дата обращения: 21.01.2014).
  8. Rajan R. Has Financial Development Made the World Riskier? // Proceedings of the 2005 Jackson Hole Economic Policy Symposium, Federal Reserve Bank of Kansas City, pp. 313 - 69.
  9. Timothy Lane: Shedding light on shadow banking. Remarks by Mr Timothy Lane, Deputy Governor of the Bank of Canada, to the CFA Society Toronto, Toronto, Ontario. 26 June 2013. Mode of access: http://www.bis.org/review/r130628g.pdf?frames=0 (дата обращения: 15.01.2014).
  10. Рамочное соглашение "Группы 20" по обеспечению уверенного, устойчивого и сбалансированного экономического роста, 12 ноября 2010 г. URL: http://ru.g20russia.ru/documents/.

/"Финансовое право", 2014, N 7/

Для целей регулирования СФС как основной мировой финансовый координатор разделил все теневые банковские учреждения на две большие группы: "фонды денежного рынка" и "иные теневые банковские учреждения" ("иные ТБУ"). Фонды денежного рынка (ФДР) являются самостоятельными и серьезными участниками финансового рынка. Что касается "иных ТБУ", то к ним отнесены: (I) кредитные инвестиционные фонды; (II) биржевые фонды (exchange-traded funds, ETFs); (III) кредитные хедж-фонды; (IV) фонды прямых инвестиций (private equity funds); (V) брокеры-дилеры ценных бумаг; (VI) учреждения секьюритизации (securitisation entities); (VII) кредитные страховые компании/финансовые гаранты (credit insurance providers/financial guarantors); (VIII) финансовые компании; (IX) трастовые компании <1>.

<1> Policy Framework for Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking Entities, 29 August 2013. URL: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829c.htm (последнее посещение: 21.01.2014).

Работа под руководством СФС по разработке принципов и правил регулирования ТБД проводилась по пяти направлениям, для каждого из которых в СФС была сформирована отдельная Рабочая группа (work-stream, WS1, WS2...) <2>:

<2> Англоязычный термин FSB shadow banking workstream в переводе на русский язык звучал бы несколько непонятно: "рабочая процедура СФС по теневой банковской деятельности", поэтому автор, исходя из смысла самого явления, выбрал более привычную форму для подобного вида образований - "рабочая группа".

(I) регулирование взаимодействия банков с теневыми банковскими учреждениями (косвенное регулирование) (WS1);

(II) реформа регулирования фондов денежного рынка (ФДР) (WS2) <3>;

<3> Рекомендации по мерам политики для ФДР были разработаны Рабочей группой WS2 под руководством ИОСКО. URL: http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD392.pdf (последнее посещение: 21.01.2014).

(III) регулирование иных теневых банковских учреждений (кроме ФДР) (WS3);

(IV) регулирование секьюритизации (WS4);

(V) регулирование кредитования ценными бумагами и репо (WS5) <4>.

<4> Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation. Recommendations of the Financial Stability Board. 27 October 2011. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.htm (последнее посещение: 21.01.2014).

Кроме того, СФС планировал следить за процессом имплементации на национальном и региональном уровнях в отношении: (I) представления данных и прозрачности; (II) стандартов андеррайтинга и (III) кредитных рейтинговых агентств.

В целях идентификации субъектов ТБД СФС рекомендовал национальным органам регулирования применить двухэтапный подход <5>:

<5> Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation. Recommendations of the Financial Stability Board. 27 October 2011. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.htm (последнее посещение: 21.01.2014).
  1. обозреть все небанковское кредитное посредничество (НБКП), убедившись в том, что все сферы деятельности, где могут быть риски, находятся под контролем; при этом предлагалось сконцентрироваться именно на "кредитном посредничестве", чтобы исключить, например, простую куплю-продажу акций или валюты <6>;
<6> Тем не менее такие сделки все же могут быть включены в сферу охвата, если они составляют часть цепочки кредитного посредничества. Торговля кредитными финансовыми инструментами, такими как облигации и структурированные/гибридные финансовые продукты, а также связанные с ними производные, включаются в рамки данного широкого определения. Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation. Recommendations of the Financial Stability Board. 27 October 2011. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.htm (последнее посещение: 21.01.2014).
  1. выяснить, сузив поиск: а) где в НБКП имеются риски преобразования сроков погашения/ликвидности, несовершенная (imperfect) передача кредитного риска и леверидж, а также б) где имеются индикаторы регулятивного арбитража.

Для мониторинга с целью сбора необходимых данных для идентификации субъектов ТБС СФС предложил трехшаговый подход:

<7> Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation. Recommendations of the Financial Stability Board. 27 October 2011. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.htm (последнее посещение: 10.03.2014).

Исходя из того, что не существует универсального способа наблюдения за ТБД ввиду большой разницы в формах учреждений, занимающихся ТБД в разных юрисдикциях, а также их мутации с течением времени, национальным органам регулирования при разработке эффективной системы мониторинга СФС было также рекомендовано применять следующие семь принципов высокого уровня (high-level principles) мониторинга ТБС <8>:

<8> Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation. Recommendations of the Financial Stability Board. 27 October 2011. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.htm (последнее посещение: 21.01.2014).

(I) область охвата: соответствующие органы должны располагать возможностями надзора за всей системой (общесистемная основа надзора);

(II) процесс: система мониторинга теневой банковской системы должна определять и оценивать риски на регулярной и постоянной основе;

(III) данные/информация: соответствующие органы должны обладать полномочиями по сбору всех необходимых данных и информации, а также возможность определять регулятивный периметр для отчетности;

(IV) инновации/мутации: мониторинг теневой банковской системы должен быть гибким и адаптабельным к инновациям и мутациям в финансовой системе, которые могут привести к рискам;

(V) регулятивный арбитраж: необходимо помнить о стимулах для расширения теневой банковской деятельности, создаваемых ужесточением банковских правил;

(VI) конкретные особенности юрисдикций: соответствующие органы должны принимать во внимание структуру финансовых рынков и нормативно-правовую базу своей юрисдикции, а также ее международные связи;

(VII) обмен информацией: соответствующие органы должны обмениваться информацией в пределах юрисдикции на регулярной основе, а также осуществлять трансграничный обмен информацией.

С учетом принципов высокого уровня мониторинга СФС предложил национальным регулирующим органам применять также общие принципы мер регулирования ТБС (general principles for regulatory measures) <9>:

<9> Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation. Recommendations of the Financial Stability Board. 27 October 2011. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.htm (последнее посещение: 21.01.2014).

(I) фокус: меры регулирования должны быть тщательно разработаны, быть нацеленными на риски, которые создает ТБС;

(II) пропорциональность: регулятивные меры должны быть соразмерны рискам, порождаемым теневой банковской деятельностью для финансовой системы;

(III) взгляд вперед и адаптабельность: регулятивные меры должны быть устремлены вперед и адаптироваться к возникающим рискам;

(IV) эффективность: меры регулирования должны быть разработаны и эффективно реализованы, чтобы обеспечить единый международный подход к противостоянию общим рискам и исключить создание трансграничного арбитража в сочетании с учетом различий между финансовыми структурами и финансовыми системами юрисдикций-членов;

(V) оценка и обзор: регулирующие органы должны регулярно оценивать эффективность их регулятивных мер и вносить коррективы для их совершенствования по мере накопления опыта.

В сфере регулирования СФС также выработал одиннадцать рекомендаций по направлениям текущей регулятивной работы в рамках пяти упомянутых направлений.

Так, по направлению (I) регулирование взаимодействия банков с теневыми банковскими учреждениями (косвенное регулирование) были даны четыре рекомендации:

Рекомендация 1: Правила консолидации должны обеспечить, чтобы любые теневые банковские учреждения, финансируемые (sponsored) банком, были включены в его баланс для пруденциальных целей (например, для расчета капитала, взвешенного по рискам, левериджа, а также коэффициентов ликвидности).

Рекомендация 2: ограничения на размер и характер экспозиций банков в теневых банковских учреждениях должны быть увеличены (например, ограничения на большие экспозиции для связанных лиц по отдельности или в совокупности).

Рекомендация 3: требования к капиталу, взвешенному по рискам, для экспозиций банков в теневые банковские учреждения должны быть пересмотрены для того, чтобы адекватно отразить такие риски.

Рекомендация 4: ограничить возможности банков по поддержке (to stand behind) любых учреждений, не консолидированных после применения более строгих правил консолидации путем применения более строгого регулирования "скрытой поддержки" (implicit support).

Рекомендация 5 касалась реформы регулирования фондов денежного рынка (ФДР) (направление II); рекомендация 6 - регулирования иных теневых банковских учреждений (направление III); рекомендация 7 - регулирования секьюритизации (направление IV); рекомендация 8 - регулирования кредитования ценными бумагами и репо (направление V) и рекомендации 9, 10 и 11 касались других направлений, по которым реализация существующих инициатив будет контролироваться (прозрачность и представление информации, стандарты андеррайтинга, роль кредитных рейтинговых агентств) <10>.

<10> Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation. Recommendations of the Financial Stability Board. 27 October 2011. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.htm (последнее посещение: 21.01.2014).

В дальнейшем регулятивные действия СФС были уточнены и сосредоточены на пяти аспектах <11>:

<11> Policy Framework for Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking Entities, 29 August 2013. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829c.htm (последнее посещение: 21.01.2014).

(i) смягчение эффекта распространения нестабильности (spill-over effect) между регулярной банковской системой и теневой банковской системой;

(ii) уменьшение восприимчивости фондов денежного рынка (ФДР) к "бегству" (runs) <12>;

<12> Рекомендации для ФДР были разработаны Второй рабочей группой в 2012 г. под руководством ИОСКО. Mode of access: http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD392.pdf (последнее посещение: 10.03.2014).

(iii) оценка и расстановка (align) стимулов к секьюритизации;

(iv) ослабление рисков и проциклических стимулов, связанных с финансированием ценными бумагами и через репо;

(v) оценка и смягчение системных рисков, связанных с "иными теневыми банковскими учреждениями и видами деятельности" <13>.

<13> Policy Framework for Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking Entities, 29 August 2013. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829c.htm (последнее посещение: 21.01.2014).

Планировалось, что по первому направлению рекомендации будут разработаны Базельским комитетом по банковскому надзору (БКБН) к концу 2013 г. <14>, кроме темы пруденциальной консолидации, рекомендации по которой предполагается сформулировать в 2014. Некоторые рекомендации были опубликованы для общественных консультаций, например, Supervisory framework for measuring and controlling large exposures <15> и Capital requirements for banks' equity investments in funds <16>.

<14> На веб-сайте БКБН www.bcbs.org на 21 января 2014 г. такого документа выявить не удалось.
<15> URL: http://www.bis.org/publ/bcbs246.pdf (последнее посещение: 21.01.2014).
<16> URL: http://www.bis.org/publ/bcbs257.pdf (последнее посещение: 21.01.2014).

Что касается второго и третьего направлений, то соответствующие рекомендации были разработаны ИОСКО: Policy Recommendations for Money Market Funds <17> и Global Developments in Securitisation Markets <18>. В работе по третьему направлению планировалось участие БКБН.

<17> URL: http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD392.pdf (последнее посещение: 21.01.2014).
<18> URL: http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD394.pdf (последнее посещение: 21.01.2014).

Четвертое и пятое направления были призваны урегулировать документы самого СФС: Основы мер политики по противодействию рискам при кредитовании ценными бумагами и через сделки репо <19> и Основы мер политики по усилению надзора и регулирования теневых банковских учреждений <20> соответственно.

<19> URL: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829b.pdf (последнее посещение: 21.01.2014).
<20> Ibid.

Кроме того, Обзор рекомендаций по мерам политики 2013 г. содержит подход СФС к поддержанию финансовой стабильности <21>.

<21> Ibid.

В настоящее время разработка регулирования для "иных теневых банковских учреждений и видов деятельности" в работе СФС и других мировых финансовых регуляторов стала основной и была воплощена в Основах мер политики для теневых банковских учреждений СФС <22>.

<22> Ibid.

В документе излагается окончательная редакция мер политики по противостоянию рискам теневой банковской деятельности, связанных с небанковскими финансовыми учреждениями, кроме фондов денежного рынка (ФДР) ("иные теневые банковские учреждения"). Документ основан на тщательном рассмотрении более чем 50 ответов различных заинтересованных респондентов - профессиональных объединений, участников рынка ценных бумаг, рейтинговых агентств и др.

В целом респонденты поддержали усилия СФС по поиску путей решения потенциальных рисков, связанных с иными теневыми банковскими учреждениями, на основе пяти экономических функций (см. ниже), но обратили внимание на необходимость более тесной координации между различными рабочими группами (workstreams) СФС по теневой банковской деятельности, а также с другими регулятивными инициативами, а также более четкой идентификации и большей точности инструментария мер политики для упомянутых экономических функций.

Детальная оценка учреждений, участвующих в ТБД, показала высокую степень неоднородности и разнообразия в бизнес-моделях и профилях риска не только внутри различных секторов небанковского финансового пространства, но и в пределах одного сектора (учреждения одного типа).

Это разнообразие усугубляется различиями регулятивной базы в разных юрисдикциях и постоянными новациями и динамичным характером небанковских финансовых секторов.

В совокупности эти факторы, как правило, скрывают экономические функции, выполняемые этими учреждениями, и усложняют оценку правил, которые применяются или должны применяться к ним.

Подход, основанный на экономической функции, позволяет оценить степень участия небанковских финансовых учреждений в теневой банковской деятельности по их базовым экономическим функциям, а не по юридическим наименованиям или формам. Этот подход перспективен, поскольку позволяет охватить дополнительные типы учреждения, которые осуществляют экономические функции, генерирующие теневые банковские риски, а также пересмотреть экономические функции и добавить новые, если это будет сочтено целесообразным.

Этот документ также представил набор инструментов политики, которые власти могут привлечь в случае необходимости, чтобы смягчить риски теневой банковской деятельности, присущие каждой из экономических функций. Преимуществом составления набора инструментов мер политики является обеспечение согласованности действий различных юрисдикций, позволяя при этом национальным органам принять при необходимости политические инструменты, которые, по их мнению, более подходят для небанковских финансовых учреждений, структуры рынка, на которых они работают, а также степени рисков для финансовой стабильности, связанных с такими организациями, в рамках их юрисдикций. Некоторые из этих инструментов мер политики уже применяются.

В целях поддержания согласованности между юрисдикциями в применении основ политики и выявления новых изменений (adaptations) и инноваций на финансовых рынках национальные власти осуществляют обмен информацией в рамках СФС, подробный порядок которого должен быть разработан к марту 2014 г., что позволит СФС начать процесс "дружеской оценки" имплементации основ политики на национальном уровне к 2015 г.

Пять экономических функций ТБД включают следующие:

<23> Управление механизмами коллективного инвестирования, обладающими качествами, в силу которых они очень чувствительны к бегству вкладчиков. Механизмы коллективного инвестирования (CIVs) включают инвестиционные механизмы (investment vehicles), фонды (funds), счета (accounts), созданные для объединения в единый пул активов одного или множества клиентов. По классификации ИОСКО это взаимные фонды, фонды индексов, фонды, торгуемые на бирже (exchange traded funds), схемы коллективного инвестирования, фонды венчурного капитала. IOSCO Technical Committee Report on Investment Management. Mode of access: http://www.nseindia.com/content/us/ismr2011ch3.pdf (последнее посещение: 21.01.2014). Чувствительность к бегству включает риск требований о выкупе со стороны инвесторов или риск пролонгации со стороны контрагентов.<24> Intermediation of market activities that is dependent on short term funding or on secures funding of assets (англ.).<25> Facilitation of credit creation (англ.).<26> Securitisation-based credit intermediation and funding of financial entities (англ.).

Что касается набора инструментов, рекомендуемых для применения к учреждениям, осуществляющим соответствующую экономическую функцию, то, например, для управления фондами коллективного инвестирования с функциями, которые делают их восприимчивыми к "бегству" (экономическая функция N 1), называются следующие:

Инструмент 1: Инструменты для управления давлением на погашение в условиях кризиса на рынке

Инструмент 1a: ворота погашения (redemption gates)

Инструмент 1b: приостановление погашения

Инструмент 1c: наложение сборов или других ограничений на погашение

Инструмент 1d: боковые карманы (side pockets)

Инструмент 2: Инструменты управления риском ликвидности

Инструмент 2a: ограничения инвестиций в неликвидные активы

Инструмент 2b: буфер ликвидности

Инструмент 2c: ограничения на концентрацию активов

Инструмент 3: ограничение левериджа

Инструмент 4: ограничения на срочность активов портфеля.

Аналогично в документе содержится перечень рекомендованных инструментов для противодействия рискам, порождаемым в рамках других экономических функций: требования к капиталу, буфер ликвидности, ограничение левериджа, ограничения на крупные риски и на виды обязательств и др. <27>.

<27> Policy Framework for Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking Entities, 29 August 2013. Mode of access: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829c.htm (последнее посещение: 21.01.2014).

Таким образом, основные рекомендации СФС по пяти направлениям действий по усилению регулирования и надзора за теневой банковской деятельностью можно свести к следующим:

1. Смягчение эффекта перелива рисков (spill-over)

БКБН разработаны предложения по:

Ряд рекомендаций в области мер политики были опубликованы для общественного обсуждения <28>.

<28> Basel Committee on Banking Supervision. Supervisory framework for measuring and controlling large Exposures. Consultative Document. March 2013. Mode of access: http://www.bis.org/publ/bcbs246.pdf; Basel Committee on Banking Supervision. Consultative Document. Capital requirements for banks' equity investments in funds. July 2013. Mode of access: http://www.bis.org/publ/bcbs257.pdf.

2. Сокращение восприимчивости фондов денежного рынка (ФДР) к "бегству"

Итоговые рекомендации по мерам политики в этой сфере были разработаны Международной организацией комиссий по ценным бумагам (IOSCO), они обеспечивают основу для общих стандартов регулирования и управления ФДР по всем юрисдикциям <29>.

<29> IOSCO Publishes Policy Recommendations for Money Market Funds. IOSCO/MR/27/2012. Madrid, 9 October 2012. Mode of access: http://www.iosco.org/news/pdf/IOSCONEWS255.pdf. Сам документ недоступен для открытого доступа: http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD392.pdf.

Процесс "дружеской оценки" имплементации этих рекомендаций будет начат ИОСКО в 2014 г.

3. Оценка и расстановка стимулов, связанных с секьюритизацией

Секьюритизация позволяет вывести риски из традиционного банковского сектора и обеспечивает источник финансирования для банков, но сложное структурирование некоторых схем секьюритизации, произведенных до кризиса, создало стимулы для ослабления стандартов кредитования и сгенерировало необнаруженное наращивание левериджа.

Итоговые рекомендации ИОСКО по мерам политики, касающиеся прозрачности, стандартизации и требований по удержанию рисков (risk retention requirements), были выпущены в ноябре 2012 г. <30>.

<30> IOSCO. Global Developments in Securitisation Regulation. Final Report. 16 November 2012. Mode of access: http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD394.pdf.

Дружеская оценка национальных подходов по расстановке стимулов, связанных с секьюритизацией, в том числе требований к удержанию рисков, будет осуществляться IOSCO в 2014 г. Результаты будут представлены в СФС.

4. Снижение рисков для финансовой стабильности и проциклических стимулов, связанных с финансированием в форме ценных бумаг, таких как репо, и кредитование ценными бумагами, которые могут усугубить деформацию финансирования в периоды рыночной нестабильности

Финансирование сделок ценными бумагами поддерживает рынки ввиду широкого спектра ценных бумаг, но они также используются небанковскими организациями для осуществления деятельности банковского типа, порождающей леверидж, и несоответствие между долгосрочным кредитованием и краткосрочными заимствованиями. Во время кризиса эти рынки резко сократились ввиду материализации потерь в ценные бумаги, лежащие в основе этих сделок, тем самым формируя "пожарные" продажи активов.

СФС выпустил Основы мер политики для противодействия теневым банковским рискам при кредитовании ценными бумагами и через сделки репо <31>.

<31> URL: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829b.pdf.

В документе предлагаются рекомендации по мерам политики для противостояния рискам для финансовой стабильности в этой области, в том числе по повышению прозрачности, регулированию финансирования ценными бумагами, а также улучшению структуры рынка. Он также включает консультативные предложения по:

СФС завершит свою работу по рекомендациям, касающимся минимальных дисконтов ("стрижки") для финансирования операций с ценными бумагами, к весне 2014 г.

СФС планирует разработать стандарты и процедуры сбора и агрегации данных по рынкам финансирования ценными бумагами на глобальном уровне к концу 2014 г.

5. Оценка и смягчение системных рисков, связанных с другими теневыми банковскими образованиями и видами деятельности

СФС выпустил Основы мер политики по укреплению контроля и регулирования иных теневых банковских учреждений <32>, поскольку теневые банковские учреждения принимают множество различных форм и изменяются со временем - и регулятивным органам предстоит "поймать" инновации, происходящие вне границ банковского регулирования, и принять меры в отношении небанков, которые представляют угрозу для финансовой стабильности через теневую банковскую деятельность.

<32> FSB Policy Framework for Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking Entities. http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829c.pdf.

Процесс обмена информацией для активирования Основ мер политики планировалось разработать к марту 2014 г.

СФС в координации с органами, устанавливающими стандарты, будет осуществлять мониторинг выполнения итоговых рекомендаций по мерам политики в отношении теневой банковской деятельности. Он сообщит об общем прогрессе в этом направлении Группе 20 в ноябре 2014 г.

Пока СФС дает рекомендации национальным органам регулирования различных государств в отношении классификации теневых банковских учреждений, порождаемых ими рисков, инструментов регулирования и т.д., в Европейском союзе уже имеется соответствующее регулирование.

Так, Европейская комиссия в Зеленой книге по теневому банкингу сфокусировала свою деятельность на следующих возможных теневых банковских учреждениях и видах деятельности.

  1. Учреждения:
  1. Виды деятельности:
<33> European Commission. Green Paper. Shadow Banking. Brussels, 19.03.2012 COM (2012) 102 final. Mode of access: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/shadow/green-paper_en.pdf (последнее посещение: 22.02.2014).

Зеленая книга ЕС предусматривает три подхода к регулированию ТБД:

<34> European Commission. Green Paper. Shadow Banking. Brussels, 19.03.2012 COM (2012) 102 final. Mode of access: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/shadow/green-paper_en.pdf (последнее посещение: 22.02.2014).

Эти подходы реализованы в ЕС через действующие или разрабатываемые обязательные директивы:

  1. касающиеся косвенного регулирования ТБД:
<35> Directive 2009/111/EC of the European Parliament and of the Council of 16 September 2009 amending Directives 2006/48/EC, 2006/49/EC and 2007/64/EC as regards banks affiliated to central institutions, certain own funds items, large exposures, supervisory arrangements, and crisis management, OJ L 302, 17.11.2009, pp. 97 - 119.
<36> Directive 2010/76/EU of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 amending Directives 2006/48/EC and 2006/49/EC as regards capital requirements for the trading book and for resecuritisations, and the supervisory review of remuneration policies, OJ L 329, 14.12.2010, pp. 3 - 35.
<37> Mode of access: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_en.htm.
<38> Commission Regulation (EU) No 1205/2011 of 22 November 2011 amending Regulation (EC) No 1126/2008 adopting certain international accounting standards in accordance with Regulation (EC) No 1606/2002 of the European Parliament and of the Council as regards International Financial Reporting Standard (IFRS) 7.
  1. касающиеся пересмотра существующего регулирования:
<39> Directive 2011/61/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2011 on Alternative Investment Fund Managers and amending Directives 2003/41/EC and 2009/65/EC and Regulations (EC) No 1060/2009 and (EU) No 1095/2010, OJ L 174, 01.07.2011, p. 1.
  1. касающиеся разработки нового регулирования, специально направленного на ТБУ:
<40> Directive 2011/61/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2011 on Alternative Investment Fund Managers and amending Directives 2003/41/EC and 2009/65/EC and Regulations (EC) No 1060/2009 and (EU) No 1095/2010, OJ L 174, 01.07.2011, p. 1.<41> Directive 2009/65/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on the coordination of laws, regulations and administrative provisions relating to undertakings for collective investment in transferable securities.<42> Regulation (EC) No 1060/2009 of the European Parliament and of the Council of 16 September 2009 on credit rating agencies, OJ L 302, 17.11.2009, p. 1 - 31, and Regulation (EU) No 513/2011 of the European Parliament and of the Council of 11 May 2011 amending Regulation (EC) No 1060/2009 on credit rating agencies, OJ L 145, 31.05.2011, p. 30 - 56.
<43> Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1060/2009 on credit rating agencies, COM(2011) 747 final of 15.11.2011.

Таким образом, международное финансовое сообщество продолжает совершенствовать международное финансовое регулирование, пытаясь добиться устойчивости и стабильности мировой финансовой системы. Движущей силой этого процесса, как и раньше, выступают международные финансовые координаторы и регуляторы: Группа 20, Совет по финансовой стабильности, Базельский комитет по банковскому надзору, ИОСКО и др.

Объектом регулирования выступают национальные режимы финансового регулирования теневой банковской деятельности, а методом - мягко-правовые рекомендации, предлагаемые для внутреннего использования заинтересованным государствам (за исключением ЕС, где имеется обязательное наднациональное регулирование).

Сложность процесса регулирования связана с разницей в понимании теневой банковской деятельности ввиду разной структуры финансовых и банковских систем и разными подходами к финансовому регулированию в разных странах мира. Измерение масштабов ТБД различается по охвату, институциональному покрытию и характеризуется отсутствием универсальной методологии. Недостатком процесса является слабое участие развивающихся стран и стран с формирующимися рынками.

Кроме того, некоторые авторы полагают, что при существующей парадигме регулирования, основанной на допущении эффективности финансовых рынков, стабильность вообще недостижима <44>.

<44> Купер Дж. Природа финансовых кризисов / пер. с англ. М.: BestBusinessBooks. 2010. С. 10.

Теневая банковская система представляет собой сложную систему. Она сочетает в себе несколько видов небанковских финансовых учреждений, несколько видов экономической деятельности и тесно связана с традиционными банками. При этом многие банки, взаимодействующие с теневыми банковскими учреждениями, являются системно значимыми финансовыми институтами.

Теневая банковская система выполняет полезную экономическую функцию по предоставлению финансовых ресурсов в различных формах широкому кругу конечных потребителей, но и, преобразуя сроки погашения обязательств и ликвидность, используя регулятивный арбитраж, порождает серьезные риски, чреватые системными сбоями в функционировании мировой и национальных финансовых систем.

Специалисты высказывают различные мнения в отношении регулирования ТБД. Так, одна из точек зрения заключается в превращении теневых учреждений в обычные банки или слиянии с обычными банками, что обеспечило бы покрытие ТБД банковским надзором и предотвратило регулятивный арбитраж.

Другая точка зрения состоит в том, что ТБД должна быть отделена от традиционных банков путем установления запрета связей с ними и оставлена относительно нерегулируемой.

Третий набор моделей предлагает ограничить выпуск частных безопасных активов фирмами или недофинансированными банками, а также ограничить финансовые инновации через обязательную проверку новых продуктов уполномоченным агентством <45>.

<45> Claessens S., Pozsar Z., Ratnovski L., Singh M. Shadow Banking: Economics and Policy. IMF. Staff Discussion Note. SDN/12/12. December 4, 2012. Mode of access: http://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2012/sdn1212.pdf (последнее посещение: 22.02.2014).

Однако все эти модели имеют и недостатки, не позволяющие принять их в качестве основы для регулирования на международном уровне: идея слияния ТБУ с традиционными коммерческими банками противоречит духу некоторых существующих предложений, таких как правило Волкера (Volcker) в США или предложение Лииканена (Liikanen) в Европейском союзе, запрещающих или ограничивающих участие коммерческих банков в некоторых торговых операциях; невозможность в полной мере отделить традиционный банкинг от теневого; перемещение ТБД за пределы периметра регулирования приведет к уменьшению информации о том, как она работает и т.д.

Европейские и мировые финансовые регуляторы едины в классификации ТБД, но ЕС несколько опережает международное сообщество в разработке и имплементации мер регулирования. Вне ЕС также имеется ряд конкретных рекомендаций ограничительного плана в отношении ТБД, однако регуляторы не настаивают на запретах и ужесточении требований к теневым банковским учреждениям, опасаясь их ухода глубже в тень.

Тема теневой банковской деятельности не представляет критичного интереса для России: действующее российское законодательство запрещает кредитное посредничество иным учреждениям, кроме банков и микрофинансовых организаций, а регулятивный арбитраж в принципе невозможен. Кроме того, инструментарий российских финансовых рынков пока беден, и опасность появления нерегулируемых инновационных инструментов мала. Однако участие России, хотя и чаще косвенное, в мировых процессах разработки перспективного финансового регулирования позволило бы быть в курсе международных новаций, накапливать соответствующий опыт с прицелом на выработку современных регулятивных подходов, адекватных состоянию и направлениям развития российской экономики.

Литература

  1. Купер Дж. Природа финансовых кризисов / Дж. Купер; пер. с англ. М.: BestBusinessBooks, 2010. С. 10.
  2. Claessens S., Pozsar Z., Ratnovski L., Singh M. Shadow Banking: Economics and Policy. IMF. Staff Discussion Note. SDN/12/12. December 4, 2012. Mode of access: http://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2012/sdn1212.pdf (последнее посещение: 22.02.2014).