Мудрый Юрист

Разъяснения высшего арбитражного суда Российской Федерации по вопросам участия прокурора в производстве по делам, возникающим из административных правоотношений, и их значение в практике "нового" верховного суда Российской Федерации

Концевой Антон Васильевич, научный сотрудник ФГКОУ ВПО Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В данной статье автор хотел бы обратить внимание на особую значимость как для науки, так и для практики выводов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в отношении оснований и форм участия прокурора в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Ключевые слова: Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд, прокурор, административные дела, заявление.

Explanations of the Higher Arbitrazh Court of the Russian Federation on issues of participation of the prosecutor in proceeding on cases arising out of administrative legal relations and signif cance thereof in the practice of the "new" Supreme Court of the Russian Federation

A.V. Kontsevoj

Kontsevoj Anton Vasil'evich, researcher of the Federal State Public Educational Institution of Higher Professional Education of the Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation.

In this article the author would like to draw attention to the particular importance, both for science and for practice, the findings of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation regarding the basis and forms of participation of the prosecutor in proceedings arising from administrative and other public relations.

Key words: Supreme Arbitration Court, Supreme Court, the prosecutor, administrative affairs, the statement.

При анализе арбитражной практики оснований и форм участия прокурора в арбитражном процессе по делам в защиту публичных интересов нужно учитывать, что в соответствии с ч. 1, подп. 1 ч. 7 ст. 2 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" теперь он является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и федеральными законами. В целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации дает судам разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения. Указанный Закон вступает в силу с 6 августа 2014 г. Таким образом, в дальнейшем разъяснения по делам в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности будут даваться Верховным Судом Российской Федерации. При упразднении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации возникнет неясность в связи с применением правовых позиций, которые были сформированы им в судебных актах по конкретным спорам, а также возникнут сложности с теми правовыми позициями, которые будут противоречить выводам Верховного Суда Российской Федерации и по аналогичным вопросам. Возможно, в таких случаях позиция Верховного Суда Российской Федерации будет иметь приоритет при рассмотрении экономических споров, рассматриваемых арбитражными судами. До принятия нового процессуального законодательства вполне очевидно, что такое противоречие может быть временно решено выработкой единого подхода в разъяснениях Верховного Суда Российской Федерации <1>.

<1> Фоков А.П. Новый Федеральный закон о Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации // Российский судья. 2014. N 1. С. 3 - 7.

В то же время нельзя не учесть мнение о том, что иногда необходимость объединения высших судов объясняют тем, что, если будет один Верховный Суд, это обеспечит единообразие судебной практики. Глубочайшее заблуждение. Там, где есть один Верховный Суд (таких стран я вообще не знаю в мире, но представим, что они есть), там все равно существует разнобой в практике. А значит, разнобой объясняется не количеством высших судов. Правосудие - это очень сложная деятельность. Расхождения и в толковании, и в применении закона неизбежны, они всегда были, есть и будут. Следовательно, задача не в том, чтобы не иметь расхождений, а в том, чтобы создать механизмы выработки позиции, которую воспринимают все судьи <2>.

<2> Яковлев В.Ф. Опыт создания арбитражных судов // Вестник ВАС РФ. 2012. N 1. С. 6 - 25.

Стремление к единству судебной практики - одна из самых эффективных мер по защите судей от внешнего воздействия. В ситуации, когда известна правовая позиция, высказанная в решении Президиума ВАС, крайне сложно добиться судебного решения, ей не соответствующего <3>.

<3> Иванов А.А. Правовые позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и развитие гражданского права на современном этапе // Российский судья. 2012. N 3. С. 14 - 17.

По мнению автора настоящей статьи, разъяснения для прокуроров, ранее данные Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, не только не утрачивают свое значение в связи с ликвидацией последнего, а, наоборот, их значение возрастает, поскольку они в определенной мере могут быть распространены и на гражданские дела, не связанные с предпринимательской и иной экономической деятельностью, которые будут рассматриваться единым Верховным Судом Российской Федерации. Тем более, учитывая ранее высказанные мнения видных ученых, маловероятно, что судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации кардинально изменят свою позицию, высказанную по тем или иным вопросам судебной практики, работая уже в Верховном Суде Российской Федерации. Вместе с тем обращает на себя внимание позиция о достаточно многогранном характере принятия Верховным Судом Российской Федерации своих постановлений по вопросам обобщения судебной практики <4>. Это дает основания предполагать, что в дальнейшем с учетом необходимости консолидации мнений судей арбитражных судов и судей общей юрисдикции, принятие постановлений по тем или иным вопросам будет менее частым. Тем ценнее постановления ВАС РФ, действующие сейчас.

<4> Дорошков В.В. История и пути совершенствования Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ // Российский судья. 2013. N 12. С. 14 - 19.

В данной статье автор хотел бы обратить внимание на особую значимость как для науки, так и для практики выводов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в отношении оснований и форм участия прокурора в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

При анализе оснований для обращений прокурора в защиту публичных интересов следует учитывать, что согласно п. 4 ст. 27 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (п. 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143).

Основания для обращения в арбитражный суд отражены в ч. 1 ст. 52 АПК РФ. Это нарушения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, затрагивающие права и законные интересы граждан, организаций и государства, связанные с принятием незаконных нормативных, ненормативных правовых актов, совершением недействительных (ничтожных) сделок. Дополнительные разъяснения оснований для обращений прокуроров в арбитражные суды сформулированы арбитражной практикой.

Согласно п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 (в ред. от 25.01.2013) "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, применительно к арбитражному процессу под публичными интересами, в защиту которых прокурор вправе обратиться с заявлением, понимаются государственные, общественные интересы и интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Так, рассмотрев требования прокурора о признании недействительными Постановлений мэра г. Магадана от 13.06.2007 N 1361 и от 29.10.2007 N 2712, суд апелляционной инстанции, выводы которого поддержал суд кассационной инстанции, признал, что прокурором не представлено надлежащих доказательств нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц оспариваемыми ненормативными актами.

В Постановлении Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 также отражены частные случаи оснований для обращения в суд в защиту публичных интересов. Прокурор вправе обратиться с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов, также в случае, когда юридическое лицо или индивидуальный предприниматель неоднократно или грубо нарушает исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации, если оспариваемый правовой акт не соответствует закону и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

ВАС РФ, как основание для обращения прокурора в суд, рассматривает факты нарушений не только публичных интересов, но и публичной собственности. В Определении ВАС РФ от 22.04.2013 N ВАС-248/13 по делу N А56-21215/2012 отражено, что прокурор вправе требовать признания недействительными сделок, совершенных государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в целях защиты публичной собственности и иных публичных интересов. Учитывая, что в деле прокурор выступает в защиту публичного интереса, он обратился в суд в рамках законодательно предоставленных ему полномочий.

Формы участия прокурора в арбитражном процессе отражены в ст. 52 АПК РФ. Прокурор вправе обращаться в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением). Кроме того, в целях обеспечения законности по делам, указанным в части первой ст. 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. Председателю арбитражного суда следует создать необходимые условия для выполнения прокурором служебных обязанностей, связанных с участием в арбитражном процессе, обеспечить предоставление прокурору по его заявлению копий судебных актов и других документов из дел, указанных в ст. 52 АПК РФ (письмо ВАС РФ N С1-7/уп-1270, Генпрокуратуры РФ N 8-2б-03 от 20.11.2003 "Об организации работы по реализации полномочий прокуроров в арбитражном процессе").

В соответствии со ст. 40 АПК РФ прокурор не является стороной по делу, заявителем либо третьим лицом. Он участвует в деле в случаях, предусмотренных ст. 52 АПК РФ. Таким образом, прокурор в арбитражном процессе участвует в конкретном деле в качестве прокурора, т.е. самого себя. Вместе с тем анализ практики позволяет говорить о том, что арбитражные суды не всегда правильно определяют процессуальное положение прокурора. Кроме того, в связи с тем, что в АПК РФ отсутствует понятие "заключение прокурора", имеются различные формулировки участия прокурора в соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК РФ. Так, в Определении Арбитражного суда Хабаровского края от 20.03.2014 по делу N А73-15806/2013 отражено, что представитель прокурора поддержал доводы представленного письменного заключения. Таким образом, арбитражный суд указывает на участие одного прокурора в деле в качестве представителя другого, хотя ст. 40, 52 АПК РФ не предусматривают такого процессуального положения для прокурора. В Определении отражается факт представления прокурорам письменного заключения по делу, хотя это не предусмотрено АПК РФ. В решении Арбитражного Суда Рязанской области от 14.09.2012 по делу N А54-1281/2011 об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4.1 приложения к Постановлению ГУ РЭК Рязанской области от 30.12.2010 N 435 "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии по сетям Рязанской области" отражено, что судом удовлетворено ходатайство представителя прокуратуры Рязанской области о вступлении в дело прокурора Рязанской области. Представитель прокуратуры Рязанской области поддерживает позицию ответчика, доводы изложены в правовой позиции по делу. В данном случае прокурор не выступил с заключением по делу, а представил правовую позицию. Кроме того, опять отражено процессуальное положение прокурора по делу в качестве представителя.

В отдельных судебных постановлениях вообще не отражено, в какой форме прокурор участвовал в деле (решением Арбитражного суда Ульяновской области от 04.06.2013 N А72-11661/2012). Соответствующими АПК РФ являются только те судебные постановления, в которых прокурор, участвующий в деле на основании ч. 5 ст. 52 АПК РФ, указан в качестве самого себя. Кроме того, представляется обоснованным отражение в судебных постановлениях практики участия прокурора в деле с дачей заключения. Так как ГПК РФ предусматривает возможность участия прокурора с заключением по делу, возможна процессуальная аналогия закона и применительно к арбитражному процессу.

При участии прокурора по делу с последующим заключением следует учитывать Постановление Европейского суда по правам человека от 01.04.2010 "Дело "Королев (Korolev) (N 2) против Российской Федерации" (жалоба N 5447/03). По делу обжаловалось нарушение принципа равенства сторон в связи с тем, что при рассмотрении иска заявителя в суде кассационной инстанции ему не была дана возможность представить свои возражения на доводы прокурора, высказанные последним, в конце слушания. Европейский суд посчитал, что этим нарушаются требования п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В связи с этим представляется возможным высказать мнение о том, что необходимо предоставлять ответчику право высказывать свою позицию по делу уже после заключения прокурора. Автор настоящей статьи придерживается позиции, что, поскольку деятельность прокурора в суде носит публичный характер, он не занимает в процессе стороны по делу, третьего лица, защищает в суде публичный интерес, не являясь при этом представителем отдельного государственного органа или государства, то он вправе давать именно заключение по делу. Данная позиция полностью может быть распространена и на проект Кодекса административного судопроизводства, где о заключении прокурора по делу не упоминается вовсе.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов, действий и бездействия органов государственной власти необходимо учитывать, что на практике зачастую прокурор сталкивается с ситуацией, что при оспаривании недействительной (ничтожной) сделки, заключенной государственным (муниципальным) органом, ему одновременно необходимо оспорить, например, какое-либо распоряжение указанных органов, явившееся одним из оснований для заключения сделки, например акт организационно-распорядительного характера о предоставлении юридическому лицу земельного участка, помещений и т.д.

В таком случае с учетом сложившейся судебной практики данные требования могут быть соединены, но не в заявлении об оспаривании акта, а в исковом заявление о признании сделки недействительной, возмещении ущерба и т.д. При этом прокурор в обязательном порядке должен ходатайствовать о привлечении в дело третьих лиц и заинтересованных лиц (п. 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 N 99 (в ред. от 25.02.2014) "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Важнейшим для анализа практики участия прокурора по делам об оспаривании ненормативных правовых актов является Постановление Пленума ВАС РФ от 25.01.2013 N 12 "О внесении изменений и дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе". В соответствии с данными разъяснениями "пропущенный срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок".

Таким образом, прокурор должен ходатайствовать перед арбитражным судом о восстановлении пропущенного процессуального срока, если ранее им принимались меры прокурорского реагирования.

Прокурор вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, об оспаривании действий (бездействия) должностных лиц, если эти нарушения затрагивают публичные интересы, а не интересы конкретного лица, иначе арбитражный суд прекращает производство по делу (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2013 N 15 в ред. от 25.01.2013 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе").

Прокурор не является субъектом, имеющим право оспаривать сделки по специальным основаниям в рамках Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" (п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 30.04.2009 N 32 (ред. 30.07.2013) "О некоторых вопросах, связанных с оспариванием сделок по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)"). Вместе с тем указанное разъяснение Пленума ВАС РФ не препятствует прокурору подавать заявления в арбитражный суд о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности, например, по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ за невыполнение установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве) требований (Определение ВАС РФ от 14.08.2013 N ВАС-11172/13 по делу N А03-11156/2012) и т.д.

Литература

  1. Иванов А.А. Правовые позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и развитие гражданского права на современном этапе / А.А. Иванов // Российский судья. 2012. N 3. С. 14 - 17.
  2. Дорошков В.В. История и пути совершенствования Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда РФ / В.В. Дорошков // Российский судья. 2013. N 12. С. 14 - 19.
  3. Фоков А.П. Новый Федеральный закон о Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации / А.П. Фоков // Российский судья. 2014. N 1. С. 3 - 7.
  4. Яковлев В.Ф. Опыт создания арбитражных судов / В.Ф. Яковлев // Вестник ВАС РФ. 2012. N 1. С. 6 - 25.