Мудрый Юрист

Концессия в области водных отношений в России и за рубежом

Ровенская Инесса Александровна, тренер-консультант Московской бизнес-школы.

Статья посвящена вопросу внедрения института концессии в область использования водных объектов, в статье описано историческое формирование водной концессии в России и за рубежом, названы виды концессии. Дан обзор международного опыта применения концессии в области использования водных объектов. Автором статьи предлагаются перспективы развития концессии в области водопользования.

Ключевые слова: водная концессия, концессионное соглашение, концедент, концессионер, водное хозяйство, водохозяйственная отрасль, водопользование, водные объекты, водные ресурсы, использование водных объектов.

Concession in the sphere of water relations in Russia and abroad

I.A. Rovenskaya

Rovenskaya Inessa Aleksandrovna, coach-consultant of Moscow Business School.

The article focuses on the introduction of concession in the area use of water objects, describes the historical formation of the water concession in Russia and abroad. This article provides an overview of international experience covering issue of concessions and describes the types of concessions. The author of the article offered prospects of concessions in the area use of water objects and of water management.

Key words: water concession, concession agreement (concession), grantor, concessionaire, water industry, water sector, water use, water objects, use of water objects.

История концессий исчисляется столетиями. Юридическая и экономическая практика концессионных форм партнерства государства и частного сектора складывалась еще в Средние века. В Великобритании концессионное законодательство появилось в XVII в. На Североамериканском континенте первые концессии были выданы еще в 1691 г. Во Франции первым концессионным объектом стал Южный канал, построенный в XVII в. и соединивший побережье Атлантики со Средиземным морем. Закон о концессиях в сфере общественных услуг существует со времен Наполеона.

В целом история развития концессии в Бразилии, Испании, Италии, Мексике, США, Франции, ряде других стран насчитывает несколько столетий. В России XIX в. также был известен опыт использования концессии <1>. Впервые в России концессия была применена при строительстве десятков тысяч километров железных дорог со второй половины XIX до начала XX в. Известно, что концессии успешно применялись в период НЭПа в 1920-е годы <2>.

<1> См.: Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты / Кафедра административного и финансового права Российского университета дружбы народов / Предисл. д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова. М., 2012.
<2> См.: Иванов И.В. Стенограмма парламентских слушаний на тему "Концессионные соглашения: опыт, проблемы, перспективы и вопросы законодательного обеспечения", 28 октября 2004 г. URL: http://council.gov.ru.

Именно тогда председатель Совнаркома Советской России В.И. Ленин, активно выступавший в конце 1920 г. по различным вопросам концессий, во многом инициировал принятие 23 ноября 1920 г. Декрета "Об общих экономических и юридических условиях концессий" <3>. Период наибольшей активности в появлении концессий в СССР приходится на 1927 - 1928 гг., что послужило восстановлению народного хозяйства страны, разрушенного Первой мировой и гражданскими войнами. О расцвете концессий свидетельствует и тот факт, что за период с 1921 по 1928 г. советская власть получила 2400 концессионных предложений, заключено же было всего 178 договоров <4>.

<3> См.: Булатов В.В. Резонансные концессионные предложения периода военного коммунизма (1919 - 1920 годы) // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: История. Международные отношения. 2012. Вып. 2. С. 104 - 110.
<4> См.: Либерман С.И. Дела и люди (На советской стройке) / Мемуары. New York. New Democracy Books. 1944.

Интересен факт, что именно в советский период концессия в области водных отношений не получила широкого применения. Так, в области использования природных ресурсов в основном заключались горные и лесные концессии. При этом за рубежом, вне сомнения, получила активное развитие именно водная концессия. В настоящее время концессионные механизмы используются в более чем 120 странах.

Во Франции регулирование концессионного соглашения преимущественно осуществляется в рамках административного права; в США - договорного права с некоторыми изъятиями в пользу публично-правовых начал. В законодательстве ЕС большое внимание при регулировании концессионных отношений уделяется вопросам защиты конкуренции <5>. В настоящее время лидерами в области государственно-частного партнерства являются Франция, США, Великобритания. В период с 1985 по 2000 г. в этих странах было реализовано 2098 партнерств между государством и частным сектором с общим объемом финансирования 907 млрд долл. <6>.

<5> См.: Багдасарова А.В. Концессионное соглашение в гражданском праве России и зарубежных стран: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: МГИМО, 2009.
<6> См.: Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010.

Начиная с частного водоснабжения на уровне местного самоуправления, Франция пришла к государственной собственности и частному оказанию услуг с помощью различного типа договоров по управлению, концессии и лизингу. Во Франции транснациональные корпорации часто образуют совместные предприятия для получения водных концессий. Например, в Париже и в Сент-Этьене водные концессии были предоставлены компании, которая принадлежит Vivendi и Suez-Lyonnaise. Эти корпорации также часто образуют совместные предприятия для получения концессий в других странах. В рамках "флагманского" проекта приватизации водоснабжение и канализация в Буэнос-Айресе перешли к компании Aguas Argentinas, которая представляет собой консорциум Suez-Lyonnaise и Vivendi - Aguas de Barselona и Anglian Waters. В 1998 г. Suez-Lyonnaise и Vivendi заявили, что они будут бороться за водную концессию в Рио-де-Жанейро в составе совместного консорциума. Консорциум корпораций Thames Water и Generale des Eaux выиграл контракт на водоснабжение и канализацию в Аделаиде (Южная Австралия). Тогда же корпорация Thames Water в партнерстве с P&D выиграла еще один контракт по водоснабжению Сантьяго (Чили) на сумму 45 млн фунтов и на срок в 22 года. Все последнее десятилетие транснациональные корпорации настоятельно рекомендовали использовать "французскую модель", в соответствии с которой частным компаниям предоставляются монопольные концессии на 30 лет. В 1995 г. PRASA, компания водоснабжения и канализации в Пуэрто-Рико, заключила контракт на управление с дочерней компанией французской транснациональной корпорации Vivendi. В начале 1999 г. он был пролонгирован и расширен и сейчас распространяется на все сферы деятельности PRASA. Контракт оценивается в 145 млн долл. в год. С точки зрения компании, этот контракт был весьма успешным <7>.

<7> См.: Комаров И. Дорого ли обходится нам вода? Водный кодекс России. Комментарии (Приложение. Доклад о мировом развитии 2004) // Обозреватель - Observer. 2004. N 12. С. 9 - 26. URL: http://www.rau.su/observer/N12_2004/12_01.HTM.

В США материальная база водоснабжения и канализации передана органам местного самоуправления. Из-за разобщенности полномочий органов местного самоуправления возникали частные компании для обеспечения услуг в области водного хозяйства в регионах с охватом нескольких местных самоуправлений. Примерами служат Элизабет и Ханенсак в штате Нью-Джерси. Во многих регионах США ограниченные возможности мелких местных самоуправлений побудили частные компании обслуживать интересы нескольких муниципалитетов <8>. В США концессионные соглашения регулируются общими гражданско-правовыми нормами, содержащимися в Единообразном торговом кодексе и в законодательных актах штатов. Конкретные требования к концессионерам устанавливаются нормативными актами штатов и местных органов власти.

<8> См.: Комаров И., Бородычева И., Степушенкова Е. Дорого ли обходится нам вода? Комментарии (Приложение. Доклад о мировом развитии / Пер. с англ.) М.: Весь мир, 2004. С. 9 - 26.

В Лондоне частные компании снабжали город водой более 400 лет при незначительных ограничениях со стороны властей. Компании конкурировали между собой, делали инвестиции в сферу услуг и нововведения, улучшавшие их качество, а также увеличивали число обслуживавшихся клиентов. Обширные системы водоснабжения Лондона уже к XIX в. позволили превратить город в "один из лучших в Европе по условиям проживания и здравоохранения" <9>. 95% жителей Лондона снабжались водой из водопровода от частных компаний, и большинство из них имели прямое подключение домов к сетям <10>. В 1992 - 2001 гг. правительство Великобритании в рамках новой концепции управления государственной собственностью, названной Инициатива частного финансирования, осуществило более 400 концессионных проектов на сумму 19 млрд фунтов стерлингов. По оценке Организации экономического сотрудничества и развития, использование концессионных форм управления государственной собственностью позволило Великобритании сэкономить 15 - 20% государственных расходов. В Великобритании на государственном уровне в отношении каждой концессии принимается специальный закон или нормативный акт. На муниципальном уровне концессионные соглашения заключаются между соответствующими органами власти и частными компаниями на оказание определенного вида услуг.

<9> Там же.
<10> См.: Там же.

В настоящее время в развивающихся странах Центральной и Латинской Америки, Азии, Африки и Ближнего Востока (Мексика, Аргентина, Бразилия, Чили, Боливия, Коста-Рика, Венесуэла, Колумбия, Боливия, Перу, Уругвай, КНР, Корея, Тайвань, Шри-Ланка, Бангладеш, Индонезия, Сингапур, Малайзия, Танзания, Камерун, Нигер, Мадагаскар, Замбия, ОАЭ), Восточной и Центральной Европы (Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Румыния, Болгария) также широко используются концессионные договоры в области водоснабжения и канализации <11>.

<11> См.: Блинков В.М. Концессионные соглашения: проблемы, перспективы использования, вопросы законодательного обеспечения. Аналитический материал, подготовленный отделом аналитического обеспечения законодательной деятельности правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2005 г., апрель. URL: http://iam.duma.gov.ru/node/3/4680.

Только в 1990-е годы законы о концессиях приняты в целом ряде государств - Черногории и Казахстане (1991 г.), Хорватии и Кыргызстане (1992 г.), Молдове (1995 г.), Болгарии и Сербии (1997 г.), Коста-Рике (1998 г.), Украине (1999 г.) <12>.

<12> См.: Кубарев Е.Н. Современные подходы к концессионным моделям управления государственной собственностью // Евразийский международный научно-аналитический журнал "Проблемы современной экономики". 2008. N 3 (27).

В Украине 16 июля 1999 г. принят специальный Закон о концессиях, который регламентирует отношения только в области инфраструктурных концессий, а концессии в области недропользования являются предметом регулирования соответствующего горного законодательства. Он предусматривает возможность последующего принятия ряда отраслевых нормативных актов. В качестве концедента могут выступать как центральные, так и местные органы исполнительной власти. В Казахстане не существует отдельного закона, регулирующего концессионные правоотношения. Термин "концессионное соглашение" упоминается лишь в Гражданском кодексе (ст. 541) и рассматривается казахстанским законодателем как разновидность имущественного найма (аренды). Многие казахские электростанции в настоящий момент успешно управляются частными компаниями на основании договоров, которые могут быть квалифицированы как концессионные <13>.

<13> См.: Блинков В.М. Указ. соч.

В России сегодня концессия в области водных отношений применяется в основном в форме концессионного соглашения, что нашло отражение в Водном кодексе Российской Федерации <14> и закреплено в Федеральном законе "О концессионных соглашениях" <15>.

<14> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ, 2006, N 23, ст. 2381.
<15> См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // СЗ РФ, 2005, N 30, ст. 3126.

Интересы частного бизнеса в реализации проектов водной концессии направлены на такие отрасли водного хозяйства, как гидроэнергетика, жилищно-коммунальное хозяйство, сельское хозяйство, рыбное хозяйство, и состоят в том, что: во-первых, концессионер получает в долговременное управление государственные активы, ему не принадлежащие, на льготных условиях платы за концессию, являющейся в некотором смысле аналогом арендной платы; во-вторых, инвестируя, концессионер имеет достаточные гарантии возврата средств, поскольку государство как партнер концессионера несет определенную ответственность за обеспечение минимального уровня рентабельности; в-третьих, в отдельных случаях (проекты в сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета концессионеру при условии, что тот будет повышать качество обслуживания; и, наконец, в-четвертых, концессионер, обладая хозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать прибыльность бизнеса во время действия срока концессии, и при этом срок концессии не сокращается <16>.

<16> См.: Комаров И.К. Концессии на водных ресурсах: зарубежный опыт // Обозреватель - Observer. 2003. N 5. С. 74 - 82.

Объекты концессии в области водных отношений также весьма разнообразны: системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем; ирригационные и мелиоративные системы; очистные гидротехнические сооружения; морские и речные порты, в том числе искусственные земельные участки, гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур; морские и речные суда, суда смешанного (река - море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки; гидротехнические сооружения.

Кроме того, что водная концессия применяется фактически во всех отраслях водного хозяйства и распространяется на правоотношения не только поверхностных водных объектов, но и подземных, концессии как договорный механизм чрезвычайно разнообразны и многолики. В одном из давних исследований, проводившихся под эгидой ООН, отмечалось в этой связи, что от страны к стране облик концессий варьируется настолько, что их практически невозможно обобщить и систематизировать <17>. Сложность классификации диктуется и тем, что сама концессия может содержать признаки различных договорных форм. Итак, международная практика выделяет следующие виды концессионных соглашений:

<17> См.: Сосна С.А. Перспективы развития и задачи концессионного законодательства России. М.: Российско-европейский центр экономической политики, 2004. С. 18.<18> См.: Мартусевич Р.А., Сиваев С.Б., Хомченко Д.Ю. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве. М.: Фонд "Институт экономики города", 2006.

Кроме указанных видов, в некоторых специфических проектах применяются такие концессионные соглашения, как: "Браунфилд" - "Brown-field", "Гринфилд" - "Green-field", "Лизинговый контракт" - "Lease contracts", "Контракт на сервисное обслуживание" - "Service contracts".

"Brown-field" предполагает передачу в концессию существующих объектов портовой инфраструктуры, принадлежащих государству, с возложением на концессионера обязательств и предоставлением ему прав по осуществлению их модернизации и более эффективного управления такими объектами.

В свою очередь, концессия по сценарию "Гринфилд" - "Green-field" предполагает, что концессионная компания имеет права владения и пользования объектом в течение оговоренного в контракте периода времени, по истечении которого объект возвращается государству. Концессионная компания строит новый объект инфраструктуры и управляет им на правах владения и пользования. Концессионный срок не фиксируется <19>. В концессию предоставляется полностью свободная территория, к примеру, в соответствующем порту, а концессионер осуществляет строительство нового объекта портовой инфраструктуры на такой территории и последующее управление таким объектом <20>.

<19> См.: Кубарев Е.Н. Современные подходы к концессионным моделям управления государственной собственностью // Евразийский международный научно-аналитический журнал "Проблемы современной экономики". 2008. N 3 (27).
<20> См.: Кифак А. В чем разница между концессией портов по схемам "brown-field" и "green-field"? / По материалам семинара на тему "Концессия как новый инструмент регулирования отношений в портовой отрасли". Юридическая фирма "АНК", РИА "МедиаКомпас Украина", 2013.

"Лизинговый контракт" - "Lease contract" - близок по содержанию к арендному договору и традиционной концессии. Отличается от традиционной концессии тем, что объект не построен арендатором (лизинговой компанией), а поступает в его распоряжение от государства. Арендатор, таким образом, несет ответственность за эксплуатацию объекта, получает доход от реализации произведенной на нем продукции или вознаграждение от пользователей, если этот объект связан с обслуживанием экономических субъектов, и производит платежи государству за пользование имуществом (арендная плата), предназначенные для того, чтобы компенсировать произведенные государством инвестиции в его строительство.

"Контракт на сервисное обслуживание" - "Service contract". Главная особенность данного контракта, отличающая его от упомянутых выше типов концессии, состоит в том, что концессионер получает от государства в управление и обслуживание уже готовый объект и не осуществляет инвестиций. В отдельных случаях этот тип концессии близок к лизингу. В отраслях хозяйства за рубежом активно используются все организационные типы концессий, но в той или иной отрасли предпочтение отдается различным из них <21>.

<21> См.: Кубарев Е.Н. Указ. соч.

Несмотря на то что некоторые указанные формы концессии в настоящее время не применяются в области использования водных объектов, в дальнейшем они могут быть адаптированы, и в будущем некоторые из перечисленных видов могут широко либо локально применяться. В свою очередь, эколого-правовое обоснование разнообразных концессионных форм и их условий с учетом специфических особенностей водных объектов должно быть предусмотрено и разработано заблаговременно. Правовое сообщество должно быть готово к развитию правового института водной концессии в отношении как поверхностных, так и подземных водных объектов, и провести активную экологизацию ее условий.

Данный вопрос поднимался в докладе "Соотношение права иностранных инвестиций с экологическим правом в эпоху глобализации" профессора, доктора юридических наук М. Хофманн (Университет Гиссена), в котором была обозначена тенденция, наблюдаемая в условиях глобализации, а именно: тенденция к включению в двусторонние инвестиционные договоры (в том числе и концессионные соглашения) норм экологического права, что должно решаться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. и общими принципами международного права. В другом докладе доктор юридических наук И.З. Фархутдинов отметил: "Государство, заключающее инвестиционный договор с иностранным инвестором заинтересовано не только в экономической выгоде, оно также должно принимать во внимание экологические и иные факторы, не являющиеся принципиально важными для частного инвестора. Государственное вмешательство в инвестиционную деятельность, связанное с экологическими причинами, - это новая форма изъятия иностранных инвестиций" <22>.

<22> Соотношение права иностранных инвестиций и экологического права: Сб. статей / Институт государства и права РАН, Кильский университет им. Христиана Альбрехта, Российско-германский юридический институт; Под ред. А. Алиева, С. Крупко, А. Трунка. М.: Норма, 2012 // СПС "КонсультантПлюс".

Без сомнения, институт концессии необходимо активно использовать для создания и реконструкции инфраструктуры водного хозяйства <23>. Однако возможности отечественного Закона "О концессионных соглашениях" 2005 г. используются в области водных отношений ограниченно.

<23> См.: Ровенская И.А. Концессионные соглашения в области водного хозяйства // Водное законодательство и экологические вызовы: Сб. материалов научно-практической конференции. Москва, 15 июня 2012 г. / Сост. С.А. Боголюбов, Д.О. Сиваков, О.А. Золотова. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Анкил, 2012. С. 111 - 116.

Литература

  1. Багдасарова А.В. Концессионное соглашение в гражданском праве России и зарубежных стран: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: МГИМО, 2009.
  2. Блинков В.М. Концессионные соглашения: проблемы, перспективы использования, вопросы законодательного обеспечения. Аналитический материал, подготовленный отделом аналитического обеспечения законодательной деятельности правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2005 г., апрель. URL: http://iam.duma.gov.ru/node/3/4680.
  3. Булатов В.В. Резонансные концессионные предложения периода военного коммунизма (1919 - 1920 годы) // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: История. Международные отношения. 2012. Вып. 2. С. 104 - 110.
  4. Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010.
  5. Иванов И.В. Стенограмма парламентских слушаний на тему "Концессионные соглашения: опыт, проблемы, перспективы и вопросы законодательного обеспечения", 28 октября 2004 г. URL: http://council.gov.ru.
  6. Кифак А. В чем разница между концессией портов по схемам "brown-field" и "green-field"? / По материалам семинара на тему "Концессия как новый инструмент регулирования отношений в портовой отрасли". Юридическая фирма "АНК", РИА "МедиаКомпас Украина", 2013.
  7. Комаров И., Бородычева И., Степушенкова Е. Дорого ли обходится нам вода? Комментарии (Приложение. Доклад о мировом развитии / Пер. с англ.) М.: Весь мир, 2004. С. 9 - 26.
  8. Комаров И.К. Концессии на водных ресурсах: зарубежный опыт // Обозреватель - Observer. 2003. N 5. С. 74 - 82.
  9. Кубарев Е.Н. Современные подходы к концессионным моделям управления государственной собственностью // Евразийский международный научно-аналитический журнал "Проблемы современной экономики". 2008. N 3 (27).
  10. Либерман С.И. Дела и люди (На советской стройке) / Мемуары. New York. New Democracy Books. 1944.
  11. Мартусевич Р.А., Сиваев С.Б., Хомченко Д.Ю. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве. М.: Фонд "Институт экономики города", 2006.
  12. Ровенская И.А. Концессионные соглашения в области водного хозяйства // Водное законодательство и экологические вызовы: Сб. материалов научно-практической конференции. Москва, 15 июня 2012 г. / Сост. С.А. Боголюбов, Д.О. Сиваков, О.А. Золотова. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Анкил, 2012. С. 111 - 116.
  13. Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты / Кафедра административного и финансового права Российского университета дружбы народов / Предисл. д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова. М., 2012.
  14. Соотношение права иностранных инвестиций и экологического права: Сб. статей / Институт государства и права РАН, Кильский университет им. Христиана Альбрехта, Российско-германский юридический институт; Под ред. А. Алиева, С. Крупко, А. Трунка. М.: Норма, 2012 // СПС "КонсультантПлюс".
  15. Сосна С.А. Перспективы развития и задачи концессионного законодательства России. М.: Российско-европейский центр экономической политики, 2004. С. 18.