Мудрый Юрист

Правовое содержание понятия "негативное воздействие хозяйственной деятельности на земли"

Петропавловская Юлия Сергеевна, помощник судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, государственный советник юстиции Российской Федерации 1-го класса, старший преподаватель кафедры земельного права и регистрации прав на недвижимое имущество гуманитарного факультета Московского университета геодезии и картографии.

Статья посвящена исследованию влияния норм экологического права на содержание требований при размещении, проектировании, строительстве и ликвидации объектов хозяйственной деятельности. Выработаны предложения по развитию законодательства в данной области с учетом теоретических положений экологического права.

Ключевые слова: земли, хозяйственная деятельность, негативное воздействие на земли, природный объект, природный ресурс.

Legal content of the concept "negative impact of economic activity on lands"

Yu.S. Petropavlovskaya

Petropavlovskaya Yuliya Sergeevna, assistant judges of the Supreme Commercial Court of the Russian Federation, the state adviser of justice of the Russian Federation 1 class, senior lecturer at the chair land law and registration of real estate rights humanitarian faculty of the Moscow state university of geodesy and cartography.

The article is devoted to the analysis of the impact of environmental law on maintenance requirements, design, construction and the elimination of economic activities. The author works out proposals for the development of legislation in this area, taking into account the theoretical provisions of environmental law.

Key words: lands, economic activity, negative impact on the lands, natural object, natural resource.

В процессе осуществления различных видов хозяйственной деятельности происходит воздействие на земли и иные компоненты природной среды. Об интенсивности и негативном характере такого воздействия свидетельствуют данные ежегодных государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации, а также государственных докладов об использовании и охране земель <1>.

<1> Согласно Государственному докладу о состоянии и охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году среди опасных негативных процессов на территории Российской Федерации интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота. URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/list.php?part=1528.

По мнению В.В. Петрова, под воздействием понимается антропогенная деятельность, связанная с реализацией экономических, рекреационных, культурных интересов человека, вносящая физические, химические, биологические изменения в природную среду <2>.

<2> См.: Петров В.В. Экологическое право России. М.: БЕК, 1995. С. 197.

Воздействие на земли может быть как позитивным (повышение их плодородия, рекультивация, иные меры по их улучшению и восстановлению), так и негативным (загрязнение, истощение, иное ухудшение их состояния).

Понятие "негативное воздействие на окружающую среду" было введено Федеральным законом "Об охране окружающей среды" <3> (далее - Закон об охране окружающей среды) и определено в ст. 1 данного Закона как "воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды".

<3> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ, 2002, N 2, ст. 133.

Следует отметить смысловую некорректность приведенного определения, поскольку в нем содержание одного понятия раскрывается путем отсылки к другому, нуждающемуся в определении, понятию - "негативные изменения качества окружающей среды". Закон об охране окружающей среды не содержит ни определения последнего понятия, ни исчерпывающего ответа на вопрос, какие именно изменения качества окружающей среды следует признавать негативными.

Понятие "хозяйственная деятельность" является обобщающим, используется в законодательстве об охране окружающей среды, в ином законодательстве, но не имеет в нем легального определения <4>.

<4> Согласно словарю Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона хозяйственная деятельность - это совокупность действий человека, направленных к пополнению запаса полезных благ и обеспечению возможной полноты удовлетворения потребностей через блага, путем хранения существующих благ, добычи и производства новых, передвижения благ в пространстве и в меновом обороте и организации их потребления. Указанными благами могут быть соответствующая продукция, работы или услуги. Деятельность, направленная на получение продукции, работ или услуг, всегда связана с осуществлением последовательности ряда действий, которые в совокупности представляют производственную деятельность. Виды хозяйственной деятельности установлены в общероссийском классификаторе видов экономической деятельности.

В общих чертах хозяйственную деятельность можно определить как деятельность, связанную с производством продукции, работ, услуг, в процессе которой возникают, изменяются и прекращаются общественные отношения по использованию и охране компонентов природной среды, в том числе земель.

Земли при этом используются либо в качестве средства производства (сельское хозяйство, лесное хозяйство), либо как пространственный базис для размещения объектов хозяйственной деятельности. В зависимости от характера использования земли подвергаются различным видам негативного воздействия: истощение почв, загрязнение, переуплотнение, подтопление и пр.

Воздействие может оказываться не только на земли (земельные участки), которые непосредственно используются для осуществления хозяйственной деятельности, но и на сопредельные земли и земельные участки, например, расположенные в границах санитарно-защитных зон производственных объектов.

Очевидно также, что воздействие оказывает не хозяйственная деятельность в целом, а отдельные производственные, технологические и иные процессы, приемы, способы ее осуществления.

В контексте проблемы, рассматриваемой в настоящей статье, основной акцент сделан на исследование правовой регламентации указанных процессов, приемов, способов воздействия на земли, причем как негативного, ведущего к ухудшению качества земель, так и позитивного, т.е. направленного на восстановление земель и улучшение их качества.

С этой точки зрения не имеют значения такие характеристики хозяйственной деятельности, как организационно-правовая форма ее осуществления и отнесение ее к предпринимательской деятельности.

Например, требования к порядку проведения мелиоративных работ в одинаковой степени адресованы и организациям, и индивидуальным предпринимателям.

Традиционно субъектами хозяйственной деятельности признаются юридические лица и индивидуальные предприниматели. Не являются таковыми граждане, использующие для удовлетворения личных нужд принадлежащие им земельные участки: дачные, садовые, огородные, для индивидуального жилищного строительства. Некоторое исключение представляет личное подсобное хозяйство, масштабы ведения которого иногда позволяют относить его к категории сельскохозяйственного производства <5>.

<5> См.: Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", ст. 2 // СЗ РФ, 2003, N 28, ст. 2881.

Дополнительные гарантии предотвращения негативного воздействия хозяйственной деятельности на компоненты окружающей среды, в том числе на земли, содержатся в Законе об охране окружающей среды. В ст. ст. 34 - 39 гл. VII Закона об охране окружающей среды экологические требования к хозяйственной деятельности установлены в зависимости от следующих стадий ее осуществления: 1) размещение объектов хозяйственной деятельности; 2) проектирование указанных объектов; 3) строительство, реконструкция; 4) ввод объектов хозяйственной деятельности в эксплуатацию; 5) эксплуатация объектов хозяйственной деятельности; 6) вывод объектов из эксплуатации путем их ликвидации, консервации или перепрофилирования.

В каждой из указанных стадий можно выделить приоритетные требования к минимизации негативного воздействия на земли.

Как указывает В.В. Петров, в экологическом законодательстве нормирование качества окружающей среды представляет собой деятельность по установлению предельно допустимых мер воздействия человека на окружающую среду - нормативов <6>. Одним из видов нормативов являются нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, устанавливающие предельно допустимые объемы (количество) изъятия природных ресурсов в целях предотвращения деградации природных объектов и экологических систем, в том числе и в процессе хозяйственной деятельности (ст. 26 Закона об охране окружающей среды). При размещении объекта хозяйственной деятельности изъятия земель как одного из природных компонентов в материальном смысле не происходит, но изменение их целевого назначения может повлечь снижение их качественного состояния (например, перевод особо ценных земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности), что является негативным воздействием.

<6> См.: Петров В.В. Указ. соч. С. 197.

Одним из путей предупреждения негативного воздействия может стать установление нормативов допустимого отвода земель для определенных видов хозяйственной деятельности. Статьями 22 и 26 Закона об охране окружающей среды допускается возможность его установления земельным законодательством.

Нормирование в отношении предоставления земель для размещения объектов хозяйственной деятельности реализуется через положения ст. 33 Земельного кодекса Российской Федерации <7> (далее - ЗК РФ). Из ч. 3 данной статьи следует, что предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией. При таком порядке установления предельных размеров земельных участков для конкретных видов деятельности, в том числе хозяйственной, в значительной степени учитывается экономический фактор (потребность в земле как базисе для размещения объектов хозяйственной деятельности), но отсутствует учет экологического фактора (охрана земель, в том числе сопредельных, от деградации, загрязнения и т.д.). Предлагается дополнить положения ч. 3 ст. 33 ЗК РФ требованием о соблюдении норм экологического законодательства при установлении предельных размеров земельных участков.

<7> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ, 2001, N 44, ст. 4147.

Нормы отвода земельных участков для различных видов хозяйственной деятельности установлены не только нормативными правовыми актами, но и рассредоточены в нормативных (технических) документах различной отраслевой принадлежности: строительных нормах и правилах (СНиПы), санитарных нормах и правилах (СанПиНы), национальных стандартах (ГОСТы), правилах безопасности эксплуатации конкретных хозяйственных объектов и т.п.

Например, требования к размещению линейных объектов хозяйственной деятельности регулируются нормами федерального законодательства: гл. 4 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <8> содержит требования о необходимости учета при обосновании площади земель, предназначенных для размещения автомобильных дорог, положений нормативных правовых актов (в данный момент действует Постановление Правительства Российской Федерации "О нормах отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса" <9>).

<8> См.: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ, 2007, N 46, ст. 5553.
<9> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2009 г. N 717 "О нормах отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса" // СЗ РФ, 2009, N 37, ст. 4414.

Иной подход применяется при установлении требований к размещению новых, расширяемых и реконструируемых производственных объектов. Часть требований содержится в федеральном законодательстве, а часть - в сводах правил и иных технических документах, которые обязательны к применению в соответствии с распоряжением Правительства России "О перечне национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" <10>.

<10> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. N 1047-р "О перечне национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" // СЗ РФ, 2010, N 26, ст. 3405.

При обосновании норм отвода земель для хозяйственной деятельности в действующем законодательстве не учитывается негативное воздействие на сопредельные земли, особенно если такое воздействие будет возникать только на одной из стадий, чаще всего на стадии строительства.

Большинство правовых норм в указанной сфере ориентированы на будущее негативное воздействие на земли без учета современных подходов в области производства и наилучших существующих технологий. Часть норм уже актуализирована, однако экологическая составляющая даже в актуализированных документах не проявлена.

Отсутствие единообразного подхода не способствует решению проблем в области нормирования земель и создает возможность для дальнейшего негативного воздействия на земли.

В соответствии со ст. 29 Закона об охране окружающей среды допускается принятие нормативных (технических) документов в области охраны окружающей среды. Как указывает Т.В. Петрова, задачей ближайшего будущего представляется необходимость всесторонней "ревизии" ранее принятых нормативных (технических) документов, содержащих нормы и требования в области охраны окружающей среды, их последующей систематизации, обновления и принятия новых нормативных документов <11>. Не исключено, что этими документами будут регулироваться и отношения в сфере охраны земель.

<11> См.: Петрова Т.В. Нормативные документы в области охраны окружающей среды: понятие, проблемы принятия и применения // Экологическое право. 2012. N 5. С. 18 - 23.

Градостроительным кодексом Российской Федерации <12> (далее - ГрК РФ) и принятыми во исполнение его отдельных положений подзаконными нормативными правовыми актами установлены требования к проектной документации объекта хозяйственной деятельности.

<12> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ, 2005, N 1 (ч. I), ст. 16.

В состав проектной документации включен перечень мероприятий по предотвращению негативного воздействия объекта хозяйственной деятельности на окружающую среду (в том числе на земли) <13>. В зависимости от отрасли промышленности, сложности и параметров объекта хозяйственной деятельности состав и содержание перечня мероприятий могут изменяться. В процессе разработки проектной документации учитываются требования нормативных (технических) документов, обязательных к применению, в которых перечислены конкретные мероприятия, опосредованно направленные на охрану земель. Например, к ним могут относиться меры по охране в целях предотвращения такого вида негативного воздействия на земли, как загрязнение, засоление, заболачивание и т.д. Представляется, что перечень указанных мер должен формироваться с учетом нормативных документов в области охраны окружающей среды. Предлагается абз. 6 пп. "б" п. 25 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", дополнить требованием о соответствии мероприятий по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, в том числе мероприятий по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова, нормативным документам в области охраны окружающей среды.

<13> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" // СЗ РФ, 2008, N 8, ст. 744.

Проектной документацией должны быть предусмотрены меры по рекультивации нарушенных в процессе строительства земель при его завершении. Целесообразным представляется предложение О.И. Крассова дополнить ч. 3 ст. 51 ГрК РФ положением о том, что не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации земель <14>.

<14> См.: Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель // Экологическое право. 2012. N 6. С. 2 - 8.

Дополнительной гарантией соблюдения требований о соответствии проектной документации объекта хозяйственной деятельности нормам экологического законодательства и снижению негативного воздействия на окружающую среду (в том числе на земли) является проведение оценки воздействия объекта на окружающую среду (ст. 3 Закона об охране окружающей среды), а также проведение государственной экологической экспертизы намечаемой хозяйственной деятельности, обязательность которой предусмотрена для отдельных объектов хозяйственной деятельности Федеральным законом "Об экологической экспертизе" <15> (ст. 1). Но при осуществлении указанной процедуры не учитываются требования нормативных документов в области охраны окружающей среды, поэтому предлагается дополнить ч. 5 ст. 49 ГрК РФ, ст. 1 Федерального закона "Об экологической экспертизе" положениями о необходимости соответствия проектной документации требованиям нормативных документов в области охраны окружающей среды.

<15> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4556.

В фазе строительства объекта хозяйственной деятельности негативное воздействие на земли чаще всего проявляется в виде загрязнения отходами строительства, захламления материалами, не используемыми на его определенном этапе.

Законодатель не ставил экологических целей при регулировании отношений по строительству объекта, но сокращение срока этой стадии хозяйственной деятельности влечет уменьшение негативного воздействия на земли и имеет положительный экологический эффект.

Побудить правообладателей земельных участков к соблюдению сроков строительства возможно через увеличение стоимости использования земель при превышении сроков стадии строительства. Период строительства устанавливается на стадии проектирования. В случае его нарушения законодательно может быть установлена возможность изменения в одностороннем порядке стоимости использования земель для строительства.

Аналогичный подход используется при регулировании отношений по аренде земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, предоставленных для целей жилищного строительства <16>.

<16> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" // СЗ РФ, 2009, N 30, ст. 3821.

При вводе объекта в эксплуатацию осуществляется проверка выполнения утвержденной проектной документации, в том числе выполнение в процессе строительства мероприятий по охране земель, их рекультивации, а также выполнение благоустройства территории в соответствии с законодательством Российской Федерации и проектной документацией.

Стадии проектирования и строительства существуют не при всех видах хозяйственной деятельности, а требования к снижению негативного воздействия на стадии эксплуатации объекта хозяйственной деятельности разнообразны и не рассматриваются в связи с разноречивостью в их содержании применительно к конкретным объектам.

Стадия вывода объекта из эксплуатации может представлять как материальную ликвидацию объекта хозяйственной деятельности с передачей территории, на которой он был расположен, соответствующему уполномоченному в области управления землями органу власти, либо процедуру консервации объекта.

Статья 39 Закона об охране окружающей среды указывает также на возможность перепрофилирования хозяйственной деятельности на конкретном объекте. Однако вызывает сомнение возможность увеличения негативного воздействия на земли и сопредельные территории при отсутствии фактического изменения эксплуатационных характеристик объекта хозяйственной деятельности.

В случае материальной ликвидации объекта предусмотрено требование к собственнику объекта хозяйственной деятельности по разработке и реализации мероприятий по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды. Субъект хозяйственной деятельности обязан привести земли, которые им использовались, в состояние, существовавшее до размещения на нем объекта хозяйственной деятельности. Несоблюдение этого правила влечет нарушение положений ст. ст. 12 и 13 ЗК РФ и возможность применения мер административной ответственности.

Нормы, опосредованно регулирующие отношения по ликвидации объектов производственного назначения, содержатся в ГрК РФ. В целях уточнения предлагается включить в ст. 2 ГрК РФ положение о регулировании данным Кодексом отношений по ликвидации объектов капитального строительства с установлением требований к подготовке проектной документации по ликвидации производственных объектов в соответствии с экологическим и градостроительным законодательством.

В случае консервации объекта хозяйственной деятельности требования по предотвращению негативного воздействия законодательством не установлены, кроме общих требований к собственникам земельных участков, содержащихся в ст. 40 ЗК РФ. Единственное указание на стадию консервации объекта содержится в норме ст. 39 Закона об охране окружающей среды, однако этой ссылки недостаточно для соблюдения требований ст. ст. 12 и 13 ЗК РФ.

Из изложенного следует, что не на всех стадиях хозяйственной деятельности требования по снижению негативного воздействия на земли регламентированы в законодательном порядке. В действующем законодательстве отсутствуют правила и порядок разработки нормативов отвода земель для хозяйственной деятельности с учетом экологического фактора. Методы их расчета зависят от отраслевой принадлежности объекта хозяйственной деятельности и содержатся не только в федеральном законодательстве, но и в технических документах отраслевого характера, что не способствует созданию единой правовой конструкции в области регулирования снижения негативного воздействия хозяйственной деятельности на земли.

Литература

  1. Петров В.В. Экологическое право России. М.: БЕК, 1995. С. 197.
  2. Петрова Т.В. Нормативные документы в области охраны окружающей среды: понятие, проблемы принятия и применения // Экологическое право. 2012. N 5. С. 18 - 23.
  3. Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель // Экологическое право. 2012. N 6. С. 2 - 8.