Мудрый Юрист

Правовое регулирование учета производства и потребления топливно-энергетических ресурсов в Российской Федерации

Дудиков Михаил Владимирович, докторант Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), эксперт Совета Федерации Федерального Собрания, кандидат юридических наук.

В настоящее время топливно-энергетические балансы, отражающие соотношение добычи различных видов топлива и выработанной энергии и использование их в народном хозяйстве, имеют информационно-статистическое значение. С целью рационального, комплексного использования и охраны недр целесообразна разработка документа, имеющего стратегическое значение. Разработка такого документа позволит принимать оптимальные управленческие решения, а также согласовывать текущую работу и ставить перспективные задачи обеспечения топливно-энергетическими ресурсами различные отрасли экономики страны.

Ключевые слова: федеральный закон, законопроект, баланс, топливно-энергетический ресурс, государственное стратегическое планирование.

Legal regulation of record of manufacturing and consumption of fuel-energy resources in the Russian Federation

M.V. Dudikov

Dudikov Mikhail Vladimirovich, doctoral student of O.E. Kutafin Moscow State Law University, expert of the Council of the Federation of the Federal Assembly, candidate of juridical sciences.

At present fuel-energy balances reflecting correlation of extraction of various types of fuel and manufactured energy and use thereof in people's economy are of information-statistic significance. For the purpose of rational, complex use and protection of subsoil it is feasible to work out a document of strategic importance. Elaboration of such a document will allow to take optimal managerial decisions and agree the current work and set perspective tasks of provision of fuel-energy resources to various sectors of economy of the state.

Key words: federal law, draftlaw, balance, fuel-energy resource, state strategic planning.

Россия располагает значительными запасами минеральных ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой развития экономики, инструментом проведения внутренней и внешней политики.

Минерально-сырьевой сектор обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, способствует консолидации субъектов Российской Федерации, во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны. Природные топливно-энергетические ресурсы являются национальным достоянием России. Эффективное его использование создает необходимые предпосылки для вывода экономики страны на путь устойчивого развития, обеспечивающего рост благосостояния и повышение уровня жизни населения.

На основании ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <1> охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

<1> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ, 2002, N 2, ст. 133.

Процессы добычи, переработки и потребления минерального сырья неотделимы друг от друга, а значит, всегда должен соблюдаться баланс между добычей полезных ископаемых и их потреблением.

Следует различать внутреннее и внешнее потребление.

Что касается внутреннего потребления, то в начале рыночных реформ в России государство на некоторое время выпустило из рук стратегическое управление природно-ресурсным комплексом. Это обернулось нарастанием существенных проблем у формировавшейся в течение многих десятилетий геологической отрасли, а также рядом других негативных последствий. Но сейчас настал период реализации более продуманного подхода, допускающего возможность и признающего необходимость регулирующего воздействия государства на хозяйственные процессы в целом и на недропользование в частности.

Внешнее потребление определяется конъюнктурой рынка. Однако следует обратить внимание на международный опыт регулирования отношений, связанных с балансом добычи и потребления минеральных ресурсов. В частности, организация стран-экспортеров нефти ОПЕК <2>. Это международная межправительственная организация (также называемая картелем), созданная нефтедобывающими странами в целях стабилизации цен на нефть. В состав ОПЕК входят 12 стран: Иран, Ирак, Кувейт, Саудовская Аравия, Венесуэла, Катар, Ливия, Объединенные Арабские Эмираты, Алжир, Нигерия, Эквадор и Ангола.

<2> См.: Шабалина Ю.А. Политические и экономические факторы влияния на характер правовых предписаний РФ и ЕС в энергетической сфере // Энергетическое право. 2013. N 2.

Цели создания организации следующие:

  1. Получение контроля над ресурсами стран ОПЕК и их эксплуатацией с учетом национальных интересов.
  2. Координация деятельности и выработка общей политики в отношении добычи нефти среди стран-участниц организации, поддержания стабильных цен на нефть, обеспечения стабильных поставок нефти потребителям, получения отдачи от инвестиций в нефтяную отрасль.

По информации Н.С. Глоба и И.А. Мурашкина, основными потребителями энергоносителей являются страны с развитой промышленностью, располагающие значительными финансовыми ресурсами. При этом экономически развитые страны значительно истощили свои ресурсы углеводородов <3>.

<3> См.: Глоба Н.С., Мурашкин И.А. Проблемы становления и условия развития системы международной энергетической безопасности // Юридический мир. 2007. N 5.

Очевидно, что на внешнем рынке у России достаточно сильные конкуренты.

Чтобы выдержать такую конкуренцию на внешнем рынке, а также удовлетворить возрастающий спрос на минеральные ресурсы в стране, среди перспективных направлений добычи углеводородного сырья рассматривается потенциал континентального шельфа. Однако, несмотря на значительные перспективы, затраты на его изучение и дальнейшее освоение достаточно высоки. Следовательно, целесообразно сосредоточиться на освоении месторождений на суше, усиливая при этом роль геологоразведки, повышая эффективность процесса разработки, а также развивая инфраструктуру. Эти меры позволят не допустить диспропорций между добычей и потреблением минерального сырья в процессе увеличения его потребности, связанной с развитием экономики.

Пропорции в добыче минеральных ресурсов, включая углеводородное сырье, и распределении их между различными потребителями, в том числе при производстве энергии, характеризуются топливно-энергетическим балансом. То есть топливно-энергетический баланс - баланс получения, преобразования и использования (потребления) всех видов энергии, вырабатываемой в процессе потребления топливно-энергетических ресурсов. Он отражает соотношение добычи различных видов топлива и выработанной энергии и использование их в народном хозяйстве.

Или, другими словами, топливно-энергетический баланс - система показателей, отражающих соответствие между приходом и расходом топливно-энергетических ресурсов, источники их поступления и направления использования.

Топливно-энергетические балансы разрабатываются по народному хозяйству Российской Федерации в целом, субъектам Российской Федерации, объединениям и предприятиям. Однако в связи с отсутствием законодательного оформления расчета и утверждения таких балансов на федеральном уровне они имеют информационно-статистическое значение.

Кроме этого, следует отметить отсутствие утвержденного единого методического подхода к их разработке, как на региональном, так и на федеральном уровне. Следует обратить внимание на справедливость мнения М.И. Васильевой по поводу того, что в законодательстве о недрах отмечено отсутствие нормативов изъятия полезных ископаемых <4>.

<4> См.: Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2. С. 18.

Вопросы, связанные с необходимостью пересмотра отношения к топливно-энергетическим балансам, рассматривались в Государственной Думе в апреле 2007 г. В рекомендациях парламентских слушаний на тему "О законодательном обеспечении оптимизации топливно-энергетического баланса Российской Федерации" указывалось, что динамика и характер развития российской экономики во многом зависят от параметров работы топливно-энергетического комплекса. Речь идет не только о перспективах увеличения спроса на энергетические ресурсы, но и об обеспечении рациональной структуры их потребления при одновременном снижении энергоемкости ВВП. Не оптимизированный топливно-энергетический баланс и низкая эффективность производства энергии могут быть названы основными проблемами российского ТЭК, которые не только снижают конкурентоспособность национальной экономики, но и несут угрозу энергетической безопасности страны.

В Российской Федерации накоплен богатый опыт работы с балансами. В Советском Союзе разрабатывался единый баланс топливно-энергетических ресурсов, что позволяло планировать удовлетворение потребностей населения и экономики в энергоресурсах, решать вопросы загрузки производственных мощностей ТЭК, формировать экспортные поставки, оптимизировать перевозки внутри страны. С упразднением централизованной системы распределения ресурсов и переходом к рыночным отношениям роль баланса как системного документа свелась к минимуму <5>.

<5> См.: рекомендации парламентских слушаний на тему "О законодательном обеспечении оптимизации топливно-энергетического баланса Российской Федерации". Утверждены решением Комитета Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи 11 апреля 2007 г. Протокол N 111.

На парламентских слушаниях было также отмечено, что принятие оптимальных управленческих решений невозможно без постоянного согласования текущей работы с перспективными задачами. Топливно-энергетический баланс, прогноз, его исполнение и отчет носят в себе составляющую, которая позволяет определить источники поступления энергоресурсов и направление их использования на текущий момент и перспективу.

В распоряжении Правительства Российской Федерации "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" <6>, в разделе "Основы государственной энергетической политики и этапы ее реализации", определено, что к числу одного из главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики относится формирование рационального топливно-энергетического баланса.

<6> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" // СЗ РФ, 2009, N 48, ст. 5836.

При этом в разделе "Недропользование и управление государственным фондом недр" установлено, что стратегической целью государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр является обеспечение устойчивого, эффективного и экологически безопасного воспроизводства минерально-сырьевой базы для удовлетворения энергетических потребностей экономики страны и обеспечения экспорта энергоресурсов.

Очевидно, что основополагающими факторами для увеличения добычи минерального сырья и как следствие - усиления нагрузки на геологоразведочные отрасли являются следующие:

  1. Возрастающее потребление минеральных ресурсов экономики страны, обусловленное увеличением производственных мощностей, а также развитием научно-технического прогресса.
  2. Увеличение экспорта энергоресурсов, обеспечивающего валютные поступления в бюджеты различных уровней, а также укрепление международных связей и политической позиции России за рубежом.
  3. Истощение действующих месторождений полезных ископаемых.
  4. Возрастающие требования к природоохранным мероприятиям.

В разделе "Формирование рационального топливно-энергетического баланса" установлено, что стратегической целью государственной энергетической политики в области формирования рационального топливно-энергетического баланса является оптимизация структуры производства, внутреннего потребления и экспорта топливно-энергетических ресурсов с учетом требований обеспечения энергетической безопасности, экономической и энергетической эффективности, усиления внешнеэкономических позиций страны.

При этом одной из проблем в указанной сфере представляется неразработанность механизмов использования топливно-энергетических балансов для прогнозирования и управления развитием топливно-энергетического комплекса на федеральном и региональном уровнях.

Разделом "Перспективы и стратегические инициативы развития топливно-энергетического комплекса" определено, что прогнозный топливно-энергетический баланс России базируется на представленных прогнозных гипотезах социально-экономического развития страны и основных направлениях энергетической политики, предусматривает сбалансированность внутреннего спроса и экспортных поставок топливно-энергетических ресурсов с объемами их добычи, производства и импорта, а также смягчение сложившихся диспропорций, связанных с доминированием природного газа и малым удельным весом угля и нетопливных энергоресурсов (энергия атомных электростанций, возобновляемых источников энергии) в структуре потребления топливно-энергетических ресурсов в стране.

Итак, топливно-энергетический баланс является основным инструментом выявления диспропорций в процессе прогнозирования и установления равновесия между спросом и предложением на энергоресурсы от добычи до их потребления.

Цели такого баланса следующие:

  1. Полное и надежное обеспечение населения и экономики страны энергоресурсами по доступным и вместе с тем стимулирующим энергосбережение ценам.
  2. Снижение рисков и недопущение развития кризисных ситуаций в энергообеспечении страны.
  3. Снижение удельных затрат на производство и использование энергоресурсов за счет рационализации их потребления, применения энергосберегающих технологий и оборудования.
  4. Сокращение потерь при добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции горнодобывающих отраслей промышленности.
  5. Повышение финансовой устойчивости и эффективности использования потенциала энергетического сектора.
  6. Рост производительности труда для обеспечения социально-экономического развития страны.
  7. Минимизация техногенного воздействия энергетики на окружающую среду на основе применения экономических стимулов, совершенствования структуры производства, внедрения новых технологий добычи, переработки, транспортировки, реализации и потребления продукции.
  8. Накопление информации для изучения современной структуры производства и потребления топлива и энергии для определения прогноза их изменения.
  9. Определение соответствия потребностей в топливе и энергии их ресурсам.
  10. Определение необходимых капитальных вложений для развития топливно-энергетического комплекса страны.
  11. Выявление возможности и целесообразности экспорта и импорта топливно-энергетических ресурсов.

Для создания топливно-энергетического баланса необходима система мероприятий, включающая в себя следующее:

  1. Исследование опыта разработки единого баланса топливно-энергетических ресурсов, который позволял планировать удовлетворение потребностей населения в Советском Союзе.
  2. Разработка нормативной правовой базы, регулирующей отношения, связанные с созданием баланса.
  3. Создание системы анализа, с целью оценки и прогнозирования производства минерального сырья, энергии и их потребления.
  4. Формирование соответствующих статистических баз.

В настоящее время в соответствии с пп. "а" п. 2 Указа Президента Российской Федерации "О долгосрочной государственной экономической политике" <7> разработан проект Федерального закона "О государственном стратегическом планировании", который устанавливает организацию и основные принципы государственного стратегического планирования, порядок государственного стратегического планирования, а также определяет полномочия участников процесса государственного стратегического планирования.

<7> См.: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" // СЗ РФ, 2012, N 19, ст. 2333.

Основной задачей законопроекта является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Этот Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между участниками государственного стратегического планирования в процессе прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации, программно-целевого планирования и стратегического контроля, а также при составлении и рассмотрении проектов документов государственного стратегического планирования, утверждении соответствующих документов.

Закон определяет систему государственного стратегического планирования, принципы планирования социально-экономического развития, процесс такого планирования.

В развитие норм проекта Федерального закона "О государственном стратегическом планировании", устанавливающего основные направления и принципы планирования, следует принять специальный нормативный правовой акт, регулирующий правоотношения, связанные с разработкой и реализацией баланса извлечения и потребления углеводородного сырья на территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

До принятия этого нормативного правового акта, с целью стабильного обеспечения потребностей страны минеральным сырьем, необходимо установить учет имеющихся в разрабатываемых месторождениях запасов полезных ископаемых, а также соотнесение с их потребностью для целей народного хозяйства на расчетный период времени.

Выводы

  1. Дополнить ст. 10 проекта Федерального закона "О государственном стратегическом планировании" нормой, устанавливающей, что к документам государственного стратегического планирования относятся балансы извлечения и потребления углеводородного сырья на территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, а также балансы извлечения и потребления углеводородного сырья на территории субъектов Российской Федерации.
  2. Разработать и внести в Государственную Думу проект Федерального закона "О долгосрочном топливно-энергетическом балансе". Законопроект должен регламентировать формирование и реализацию систем топливно-энергетических балансов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Он должен регулировать правоотношения, возникающие в связи с принципами и методологией подготовки балансов. Законопроект должен содержать процедурно-процессуальный порядок взаимодействия и полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти, порядок предоставления информации хозяйствующими субъектами, вопросы отчетности и контроля за исполнением топливно-энергетических балансов.
  3. Разработать и внести в Государственную Думу проекты необходимых изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации в связи с принятием указанного Федерального закона.
  4. Разработать и утвердить после принятия Федерального закона "О долгосрочном топливно-энергетическом балансе" соответствующие подзаконные акты.
  5. Принять необходимые меры по совершенствованию системы статистической отчетности в области минеральных ресурсов.

Литература

  1. Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2. С. 18.
  2. Глоба Н.С., Мурашкин И.А. Проблемы становления и условия развития системы международной энергетической безопасности // Юридический мир. 2007. N 5.
  3. Рекомендации парламентских слушаний на тему "О законодательном обеспечении оптимизации топливно-энергетического баланса Российской Федерации". Утверждены решением Комитета Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи 11 апреля 2007 г. Протокол N 111.
  4. Шабалина Ю.А. Политические и экономические факторы влияния на характер правовых предписаний РФ и ЕС в энергетической сфере // Энергетическое право. 2013. N 2.