Мудрый Юрист

Административная и уголовная ответственность за порчу земель

Каленов Сергей Евгеньевич, доцент кафедры трудового и предпринимательского права Хабаровской государственной академии экономики и права, заместитель декана юридического факультета, кандидат юридических наук.

По мнению автора, для точного разграничения административно наказуемой и уголовно наказуемой порчи земель и в целях эффективной реализации ответственности указанных видов необходима корректировка содержания ст. 8.6 КоАП РФ и ст. 254 УК РФ. Обобщены имеющиеся научные позиции по этому вопросу и сформулированы собственные предложения по совершенствованию содержания названных норм.

Ключевые слова: административная и уголовная ответственность за земельное правонарушение, разграничение смежных составов, порча земель, загрязнение и отравление земель, уничтожение плодородного слоя почвы.

Administrative and criminal responsibility for spoiling lands

S.E. Kalyonov

Kalyonov Sergey Evgeniyevich, assistant professor of the chair of labor and business law, Khabarovsk State Academy of Economics and Law, assistant dean, candidate of juridical sciences

In author's view for both precise differentiating land spots spoiling in terms of administrative and criminal liability and effective law enforcement in this sphere it is necessary to amend Art. 8.6 Tort Code of the RF and Art. 254 Penal Code of the RF. Theoretical views on the issue are summed up as well as author's proposals on perfecting content of the law rules under consideration are given.

Key words: administrative and criminal liability for land breach of law, differentiation of adjacent wrongdoing, land spoiling, contamination and poisoning land spots, elimination of fruitful land layer.

Бесспорно, одним из наиболее действенных средств обеспечения рационального использования и охраны земель является юридическая ответственность за соответствующие правонарушения. Реализуемая в совокупности с другими средствами, юридическая ответственность способна эффективно препятствовать дальнейшему ухудшению состояния земель. Кроме того, превентивное воздействие юридической ответственности за земельные правонарушения, в смысле ее влияния на сознание субъектов правоотношений, создает основу стабильного, реально гарантированного земельного правопорядка. Как подчеркивает профессор О.Л. Дубовик, "юридическая ответственность является последним доводом, крайней мерой. Но, учитывая низкий уровень правосознания, правовой и экологической культуры, эта мера во многом помогает усилить охрану земель от порчи и загрязнения" <1>.

<1> Воронцова О.В. Юридическая ответственность за порчу земли / Отв. ред. О.Л. Дубовик. Сыктывкар: КРАСГИУ, 2012. С. 4.

Проблемы, связанные с применением административно-правовой и уголовно-правовой ответственности, не раз были в центре внимания ученых и практиков <2>.

<2> См., например: Елисеева И.А. Юридическая ответственность за порчу земли: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. 174 с.; Иванов П.Ю. Порча земли: криминалистическое обеспечение расследования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ижевск, 2004. 23 с.; Ивлева А.Ф. Земельные отношения как объект уголовно-правовой охраны по законодательству Российской Федерации: теоретические и правоприменительные аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. 31 с.; Манакин Н.А. Уголовно-правовая охрана земельных отношений в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. 196 с.; Попова Ю.В. Уголовно-правовая охрана земли: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2005. 214 с.; Сухова Е.А. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. 202 с.; Фаткулин С.Т. Уголовно-правовая охрана земли от порчи: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. 26 с.

Инициаторы внесения изменений в законодательство об административной ответственности за земельные правонарушения, в том числе за порчу земель, считают, что необходимо ужесточить административные наказания, установленные законом за эти правонарушения, поскольку они несопоставимы с причиняемым ущербом <3>. С подобными предложениями следует согласиться. В научной литературе также отмечается, что вследствие малозначительности сумм штрафов как главного средства административного воздействия отсутствует стабильность и последовательность в системе административной ответственности <4>.

<3> Пояснительная записка к законопроекту N 291237-6 Федерального закона "О внесении изменений в статью 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс". Проекты правовых актов (дата обращения: 26.01.2014).
<4> Пацев А.А. Анализ правоприменительной практики в сфере использования и охраны земель при осуществлении застройки на территории Москвы // Российская юстиция. 2008. N 6. С. 53. С. 49 - 54.

Вместе с тем, как справедливо отмечает Е.А. Галиновская, "ужесточение мер ответственности, как за порчу земель, так и за другие правонарушения может возыметь действие в том случае, если и иные механизмы установленного правопорядка - соблюдение требований по охране земель, осуществление государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля и др. - выполняются неукоснительно" <5>.

<5> Галиновская Е.А. Институт юридической ответственности как составляющая земельного правопорядка // СПС "КонсультантПлюс". Комментарии законодательства (дата обращения: 31.01.2014).

Эффективному функционированию института юридической ответственности за порчу земель "мешают" и некоторые недостатки действующего законодательства, безусловно, отражающиеся на практике его применения.

Часть 1 ст. 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 445-ФЗ) (далее - КоАП РФ <6>) устанавливает административную ответственность за самовольное снятие и перемещение слоя почвы. Вполне очевидно, что состав этого правонарушения формальный, и проблем с разграничением его с составом, предусмотренным в ч. 1 ст. 254 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 432-ФЗ) (далее - УК РФ <7>), не возникает. Напротив, частью 2 ст. 8.6 КоАП РФ установлена ответственность за правонарушения с материальным составом. Уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель является именно результатом (последствием) деяния - нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления. Привлекая физических и юридических лиц к административной ответственности по ст. 8.6 КоАП РФ, уполномоченные органы государственного земельного надзора обязаны доказать, помимо других обязательных признаков состава, наличие вызванных нарушением соответствующих правил последствий (уничтожение плодородного слоя или порчи земель). Этот вывод подтверждается судебной практикой.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1, 2013. N 52 (ч. 1). Ст. 7010.
<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954; 2013. N 52 (ч. 1). Ст. 6997.

На земельном участке категории сельскохозяйственного назначения, на участке проведения работ, произошла порча земель. Верхний плодородный слой почвы был перемешан с грунтом, т.е. уничтожен. Суд при рассмотрении спора верно указал, что в действиях организации имеется состав правонарушения: "Частью 2 статьи 8.6 Кодекса предусмотрена ответственность за уничтожение плодородного слоя почвы. Данное правонарушение выражается в несоблюдении установленных действующим законодательством правил использования земель, следствием которого является причинение указанного вреда" <8>.

<8> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 сентября 2009 г. по делу N А-63-23540/2008-С6-25 // СПС "КонсультантПлюс". Судебная практика (дата обращения: 26.01.2014).

Напротив, если факт причинения вреда (уничтожения плодородного слоя почвы, порчи) в результате нарушения специальных правил, обозначенных ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, не установлен (не доказан) специально уполномоченным органом, суды приходят к обоснованным выводам об отсутствии в поведении привлеченных к административной ответственности лиц состава данного правонарушения <9>.

<9> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 22 октября 2010 г. N КА-А40/12605-10 по делу N А40-75812/10-106-361 // СПС "КонсультантПлюс". Судебная практика (дата обращения: 26.01.2014).

С.Т. Фаткулин, рассматривая вопрос о разграничении смежных составов, указывает, что по ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ уничтожение или порча земель может совершаться в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, т.е. реально вред здоровью людей и окружающей среде не причиняется, вред причиняется только земле; по ст. 254 УК РФ вред реально должен быть причинен здоровью человека или окружающей среде <10>.

<10> Фаткулин С.Т. Уголовно-правовая охрана земли: Монография. URL: http:// www.yurclub.ru/docs/criminal/article158.html (дата обращения: 27.01.2014).

Вряд ли можно согласиться с высказанной точкой зрения в том, что правонарушение, предусмотренное ст. 8.6 КоАП РФ, причиняет вред земле, не причиняя при этом вреда окружающей среде. Объективная сторона этого правонарушения, бесспорно, не содержит в качестве обязательного признака последствие в виде вреда здоровью человека, в отличие от материального состава преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ. Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 409-ФЗ) <11> (ст. 1) неотъемлемыми составляющими окружающей среды выступают компоненты природной среды, среди которых - земля.

<11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133; 2013. N 52 (ч. 1). Ст. 6954.

В научной литературе изложена и такая не вполне последовательная позиция: загрязнение, отравление или иная порча земли могут быть признаны преступлением в случаях, когда они повлекли причинение вреда окружающей среде, т.е. привели к деградации и истощению еще одного или нескольких взаимосвязанных с землей естественных компонентов природы, природных ресурсов <12>, при этом указывается, что такой вред может выразиться "в деградации самой земли" <13>.

<12> См., например: Мусеибов А.Г. Комментарий к статье 254 Уголовного кодекса Российской Федерации "Порча земли": подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2012 // СПС "КонсультантПлюс". Комментарии законодательства (дата обращения: 29.01.2014).
<13> Там же.

Стоит отметить обоснованность суждений Л. Лобановой и А. Андреева, отметивших по этому поводу: "... любое загрязнение или отравление либо порча земли уже могут рассматриваться в качестве такого вреда, так как земля является одним из основных компонентов этой среды" <14>.

<14> Лобанова Л., Андреев А. Уголовная ответственность за порчу земли // Законность. 2007. N 12. С. 20.

Вместе с тем, учитывая легальную дефиницию окружающей среды, полагаем, что законодатель разграничил состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, и преступления, ответственность за которые наступает по ч. 1 ст. 254 УК РФ, только по признаку наступления вреда здоровью человека. Если брать во внимание вред окружающей среде, приходится констатировать, что уничтожение плодородного слоя почвы и собственно порча как последствия деяния, предусмотренного ст. 8.6 КоАП РФ, являются вредом окружающей среде, одновременно выступая одним из возможных последствий, указанных ст. 254 УК РФ. Таким образом, одно и то же поведение и вызванные им последствия в виде вреда землям как части окружающей среды подпадают и под норму, предусматривающую административную ответственность, и под норму уголовного закона. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" ограничился лишь толкованием термина "причинение вреда здоровью человека", не разрешив вопрос о том, что же следует понимать под последствиями в виде вреда окружающей среде (ст. 254 УК РФ).

Полагаем, что разграничить смежные составы и определить границы применения двух видов ответственности за порчу земель должен сам законодатель.

В научной литературе отмечаются следующие недостатки юридической конструкции объективной стороны преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ.

  1. Законодатель в ч. 1 ст. 254 УК РФ предусмотрел лишь некоторые источники и способы порчи земель <15>. Общественно опасной и требующей применения уголовного наказания по своей сути может быть и порча земель, не связанная с использованием удобрений, стимуляторов роста растений, ядохимикатов и иных опасных химических или биологических веществ (например, вызванная собственно механическим уничтожением плодородного слоя).
<15> См.: Сухова Е.А. Теоретические и практические проблемы уголовной ответственности за земельные преступления // Жилищное право. 2006. N 1. С. 68; Хлупина Г., Качина Н. Проблемы применения нормы об уголовной ответственности за порчу земли // Уголовное право. 2010. N 1. С. 52.
  1. Далеко не все виды обращения с этими веществами при нарушении соответствующих правил и наступлении определенных последствий обозначены законодателем как подлежащая уголовному наказанию порча земель, а лишь хранение, использование и транспортировка <16>.
<16> Хлупина Г., Качина Н. Указ. соч. С. 54.
  1. Имеются терминологические недостатки в содержании нормы уголовного закона <17>, это касается терминов "почва" и "земля", которые означают, как следует из норм экологического законодательства, одно и то же <18>. "Отравление" выступает видом "загрязнения", и то и другое - не что иное как способы порчи земель <19>.
<17> То же самое можно отметить и в отношении норм ст. 8.6 КоАП РФ.
<18> Клочкова А.А. Уголовная ответственность за порчу земли: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. 230 с. URL: http://www.dissercat.com/content/ugolovnaya-otvetstvennost-za-porchu-zemli (дата обращения: 27.01.2014).
<19> Хлупина Г., Качина Н. Указ. соч. С. 52.

Данные недостатки и проблема разграничения смежных составов - все это порождает необоснованное применение административной ответственности вместо уголовной, трудности разграничения данного состава преступления с составами иных экологических преступлений. Учитывая, что объективная сторона рассматриваемого состава преступления сформулирована необоснованно сложно, а также имея в виду объективные трудности в доказывании факта наступления вреда окружающей среде, нередко отдаленного по времени от самого преступного деяния, можно заключить, что институт уголовной ответственности за порчу земель функционирует неэффективно.

Для устранения этих проблем и повышения действенности уголовной, а также административной ответственности за порчу земель считаем необходимой корректировку как ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, так и ч. 1 ст. 254 УК РФ.

Проанализировав разнообразные предложения по совершенствованию норм указанных статей, считаем необходимым сформулировать вывод: единственным надежным критерием разграничения смежных составов, а вместе с ними - и видов ответственности, которые, разумеется, не могут быть применены к одному лицу за порчу земель, может быть критерий стоимостный. Признаком преступления, в отличие от административного правонарушения, следует признать последствия в виде вреда окружающей среде, причиненного в значительном размере, причем что он собой представляет - это должен определить сам законодатель и указать в примечании к ст. 254 УК РФ. Конкретизация оценочных понятий желательна не только в отношении рассматриваемого деяния, но и применительно к иным экологическим преступлениям <20>. Будучи отраженной в тексте уголовного закона, она позволит устранить негативную практику, при которой виновным удается избегать уголовной ответственности и наказания, когда для этого имеются все основания.

<20> Прогрессивным в этом смысле следует считать опыт белорусского законодателя, определившего в уголовно-правовых нормах стоимостные критерии, определив их применительно к главе 26 УК Республики Беларусь и указав, что они применяются, если иное не установлено конкретной статьей настоящей главы, посвященной экологическим преступлениям. См.: Уголовный кодекс Республики Беларусь / Предисл. проф. Б.В. Волженкина; Обз. статья А.В. Баркова. СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. С. 307.

Идея об установлении такой "пограничной черты" в отношении вреда окружающей среде была высказана С.Т. Фаткулиным, в частности он предложил считать признаком преступной порчи земель причинение ущерба окружающей среде на сумму свыше 100 тысяч рублей, однако, называя этот критерий вторым, в качестве первого критерия он предложил сформулировать состав административно наказуемой порчи (ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ) в отношении вреда окружающей среде и здоровью человека - как формальный, а в отношении собственно порчи земель (вреда земле) - как материальный состав <21>. Учитывая, что земля - часть окружающей среды, думаем, вряд ли это внесет ясность в вопрос о разграничении смежных составов.

<21> Фаткулин С.Т. Уголовно-правовая охрана земли: Монография. URL: http://www.yurclub.ru/docs/criminal/article158.html (дата обращения: 27.01.2014).

Следует также заметить, что вопрос о стоимостном выражении "порога", за которым "начинается" уголовная ответственность за порчу земель, требует серьезного научного осмысления. Прежде чем определить указанный критерий точно и научно обоснованно, необходимо, во-первых, провести серьезные исследования с точки зрения не правовой, а экологической и экономической наук. Несмотря на известную условность экологического вреда и невозможность его точной оценки <22>, следует все же произвести эту "оценку" в отношении земель и иных природных ресурсов, дополнив экологическое законодательство недостающими методиками и таксами для исчисления экологического вреда. И это лишь предварительная работа, которая поможет выбрать отправную точку для установления такого стоимостного выражения вреда окружающей среде, которое стоит считать признаком преступления (порчи земель). Поэтому считаем необходимым пока воздержаться от собственных предложений стоимостного порядка (вред на какую сумму следует считать "причиненным в значительном размере").

<22> Мисник Г.А., Бабенко Н.Л. Возмещение вреда, причиненного земельным правонарушением // Экологическое право. 2011. N 1. С. 22.

Тем не менее, обобщив все вышеуказанное, предлагаем следующий "вариант" корректировки объективной стороны как административно-наказуемой, так и уголовно-наказуемой порчи земель (ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ и ч. 1 ст. 254 УК РФ).

Часть 2 ст. 8.6 КоАП РФ: "Загрязнение, уничтожение плодородного слоя или любое другое незаконное повреждение земель (порча земель), повлекшее причинение вреда окружающей среде, за исключением порчи земель, повлекшей причинение вреда в значительном размере или содержащей иные признаки преступления, - влечет...".

Часть 1 ст. 254 УК РФ: "Загрязнение, уничтожение плодородного слоя или любое другое незаконное повреждение земель (порча земель), повлекшее причинение вреда окружающей среде в значительном размере или вред здоровью человека, - наказывается...".

В примечании стоит указать конкретный стоимостный "порог", превышение которого следует считать причинением вреда окружающей среде в значительном размере, и отметить, что вред исчисляется в порядке, установленном законодательством об охране окружающей среды, - по специально установленным методикам и таксам, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление окружающей среды.

Такой подход, по нашему мнению, "гармонизирует" содержание исследуемых норм с положениями экологического законодательства, которым "загрязнение" понимается как процесс, поведение субъекта, а не результат, и, к тому же, определено, чем именно может осуществляться такое загрязнение <23>. С этой позиции терминологически верным при этом представляется рассмотрение отравления в качестве вида загрязнения земель, а загрязнение земель и уничтожение плодородного слоя - в качестве способов порчи, причем не единственных (перечень этих способов открыт). Все возможные способы порчи земель будут "охвачены" объективной стороной административного проступка и преступления, а не только те, которые выражаются в нарушении правил обращения с определенными веществами, и то - лишь при некоторых видах обращения с ними.

<23> Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (ст. 1) "загрязнение окружающей среды - поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду; загрязняющее вещество - вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду".

Полагаем, что предложенный путь поможет законодателю окончательно решить вопрос о разграничении смежных составов (правонарушения и преступления). Однако для определения, каким именно (в стоимостном выражении) должен быть "значительный размер" вреда окружающей среде, причиняемого преступной порчей земель, необходимо глубокое научное осмысление рассматриваемой проблемы, и не только с позиции юридической науки.

Литература

  1. Воронцова О.В. Юридическая ответственность за порчу земли / Отв. ред. О.Л. Дубовик. Сыктывкар: КРАСГИУ, 2012. 175 с.
  2. Галиновская Е.А. Институт юридической ответственности как составляющая земельного правопорядка // СПС "КонсультантПлюс". Комментарии законодательства (дата обращения: 31.01.2014).
  3. Елисеева И.А. Юридическая ответственность за порчу земли: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. 174 с.
  4. Ивлева А.Ф. Земельные отношения как объект уголовно-правовой охраны по законодательству Российской Федерации: теоретические и правоприменительные аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. 31 с.
  5. Клочкова А.А. Уголовная ответственность за порчу земли: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. 230 с. // URL: http://www. dissercat.com/content/ugolovnaya-otvetstvennost-za-porchu-zemli (дата обращения: 27.01.2014).
  6. Лобанова Л., Андреев А. Уголовная ответственность за порчу земли // Законность. 2007. N 12. С. 18 - 22.
  7. Манакин Н.А. Уголовно-правовая охрана земельных отношений в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. 196 с.
  8. Мисник Г.А., Бабенко Н.Л. Возмещение вреда, причиненного земельным правонарушением // Экологическое право. 2011. N 1. С. 19 - 24.
  9. Мусеибов А.Г. Комментарий к статье 254 Уголовного кодекса Российской Федерации "Порча земли": подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2012 // СПС "КонсультантПлюс". Комментарии законодательства (дата обращения: 29.01.2014).
  10. Пацев А.А. Анализ правоприменительной практики в сфере использования и охраны земель при осуществлении застройки на территории Москвы // Российская юстиция. 2008. N 6. С. 49 - 54.
  11. Попова Ю.В. Уголовно-правовая охрана земли: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2005. 214 с.
  12. Сухова Е.А. Теоретические и практические проблемы уголовной ответственности за земельные преступления // Жилищное право. 2006. N 1. С. 65 - 69.
  13. Сухова Е.А. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. 202 с.
  14. Фаткулин С.Т. Уголовно-правовая охрана земли: Монография. URL: http://www.yurclub.ru/docs/criminal/article158.html (дата обращения: 27.01.2014).
  15. Хлупина Г., Качина Н. Проблемы применения нормы об уголовной ответственности за порчу земли // Уголовное право. 2010. N 1. С. 49 - 54.