Мудрый Юрист

Конституционный суд республики Дагестан отстоял право медицинских работников-пенсионеров на меры социальной поддержки

Акутаев Расул Магомедович, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, заместитель председателя Конституционного суда Республики Дагестан (г. Махачкала).

На примере решения Конституционного суда Республики Дагестан (КС РД) в статье обосновывается необходимость дополнения республиканского законодательства положениями, предусматривающими меры социальной поддержки медицинских работников-пенсионеров, проживающих и проработавших в сельской местности или поселках городского типа.

Ключевые слова: медицинские работники-пенсионеры, проживающие и проработавшие в сельской местности; меры социальной поддержки; правовые позиции суда.

The Constitutional Court of the Republic of Dagestan has defended the right of medical workers on pension to measures of social support

R.M. Akutaev

For example, the decision of the Constitutional Court of the Republic of Dagestan in the article proves the necessity to amend the national legislation provisions concerning the measures of social support of medical workers-pensioners living and work in rural areas or small towns.

Key words: medical workers, pensioners living and working in rural areas, measures of social support, legal positions of the court.

Правовое регулирование мер социальной поддержки медицинских работников-пенсионеров, проживающих и проработавших не менее десяти лет в сельской местности или в поселке городского типа (рабочих поселках), имеет свою давнюю историю. Впервые в целях закрепления молодых высококвалифицированных медицинских кадров в сельской местности эта система была предусмотрена в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках". В последующем аналогичные меры были закреплены в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 5 июля 1968 г. N 517 "О мерах по дальнейшему улучшению здравоохранения и развитию медицинской науки в стране". Так, согласно последнему из приведенных нормативных актов, за вышедшими на пенсию врачами, провизорами и средним медицинским и фармацевтическим персоналом и за проживающими с ними членами семей сохранялось право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, если общий стаж работы указанных работников в сельской местности или рабочих поселках составлял не менее десяти лет.

Федеральным законом от 22 июля 1993 г. N 5487-1 "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" вышеуказанные льготы были сохранены только за работающими в сельской местности специалистами здравоохранения. Однако в соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1990 г. N 263-1 "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР" указанные льготы предоставлялись пенсионерам до момента признания утратившими силу вышеуказанных нормативных актов, что было сделано, соответственно, в мае и в октябре 2003 г.

В настоящее время в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. N 839 "О мерах социальной поддержки в 2012 - 2014 гг. медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в федеральных государственных учреждениях" медицинские и фармацевтические работники федеральных учреждений государственной системы здравоохранения, в том числе в случае их увольнения до 1 января 2012 г., отвечающие предусмотренным требованиям, вправе получать ежемесячную денежную выплату по оплате жилых помещений, отопление и освещение в размере 1200 руб.

Вместе с тем следует иметь в виду, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 22 октября 2013 г.), вступивший в действие с 1 января 2005 г., решение вопроса социальной поддержки граждан пожилого возраста, а значит, и пенсионеров из числа медицинских работников, проработавших не менее десяти лет в сельской местности и поселках городского типа, отнес к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122) также пересмотрел систему социальных гарантий, установленных на 31 декабря 2004 г. для различных категорий граждан. В частности, решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Принятый на основе федерального законодательства Закон Республики Дагестан (РД) от 30 декабря 2004 г. N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" (в ред. Закона от 5 октября 2012 г. N 56) предусмотрел, что медицинские и фармацевтические работники государственных учреждений здравоохранения, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. При этом обращает на себя внимание, что эта компенсация не относится к медицинским работникам-пенсионерам, проживающим и проработавшим в сельской местности и поселках городского типа не менее десяти лет. Закон такой нормы не содержит, даже несмотря на то, что аналогичная компенсация в отношении указанной категории педагогов-пенсионеров им предусмотрена.

В связи с изложенным в КС РД обратился заслуженный врач РФ и заслуженный врач РД гр-н Б.М. Гамзатов, медицинский работник - пенсионер, проработавший более тридцати лет врачом в центральной районной больнице и проживающий в селе Хебда муниципального образования "Шамильский район" РД, с просьбой рассмотреть вопрос о соответствии Конституции РД положения п. 2 ст. 3 Закона РД от 30 декабря 2004 г. N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" и абз. 3 п. 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в РД, утвержденного Постановлением Правительства РД от 28 января 2011 г. N 20, в той мере, в какой оспариваемые нормы не предусматривают мер социальной поддержки в виде ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг медицинским работникам - пенсионерам государственных учреждений здравоохранения, проживающим и проработавшим в сельской местности и поселках городского типа не менее десяти лет.

По мнению заявителя, указанный пробел в законодательстве РД нарушает его право на социальную защиту и тем самым противоречит требованию ст. 48 (ч. 2) Конституции РД, которая запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Надо сказать, что еще до обращения заявителя в Конституционный суд положения нормативных правовых актов, обжалуемых Б.М. Гамзатовым, легли в основу двух противоречащих друг другу судебных решений. Мировой судья судебного участка N 93 Шамильского района решением от 15 мая 2013 г. исковые требования Б.М. Гамзатова удовлетворил. Апелляционным определением Шамильского районного суда от 10 июля 2013 г. данное решение мирового судьи было отменено и в удовлетворении иска отказано.

КС РД, руководствуясь Конституциями РФ и РД, основываясь на положениях федерального и республиканского законодательства, а также принимая во внимание правовые позиции Конституционного Суда РФ, пришел к следующему выводу.

Прежде всего отметим, что, изменяя форму и содержание социальной поддержки (имеется в виду, что соответствующие льготы (меры социальной поддержки) были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, а также переход от социальных льгот в натуральном выражении к мерам социальной поддержки в виде ежемесячных денежных выплат), законодатель исходил из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, ч. 2 ст. 48 Конституции РД), и основывал свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан РФ конституционный статус личности, так и обуславливающих специальный статус отдельных категорий граждан, получателей мер социальной поддержки.

Признание Постановлением Правительства РФ от 14 октября 2003 г. N 625 не действующим на территории Российской Федерации права медицинских работников - пенсионеров на бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением, если их общий стаж работы в сельской местности и поселках городского типа составлял не менее десяти лет, не может рассматриваться как утрата права на равноценные меры социальной поддержки с 1 января 2005 г. Такой вывод следует из толкования взаимосвязанных положений преамбулы и ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122, согласно которым в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 г. право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных им. При этом вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г.; при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации субъекты РФ должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

По смыслу этих предписаний, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 мая 2006 г. N 5-П, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления. Приведенное положение согласуется с неоднократно высказанными Конституционным Судом правовыми позициями, согласно которым изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты. То есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (Постановления от 16 декабря 1997 г. N 20-П, от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 19 июня 2002 г. N 11-П, от 23 апреля 2004 г. N 9-П, Определения от 4 декабря 2003 г. N 415-О, от 15 февраля 2005 г. N 17-О, от 1 декабря 2005 г. N 521-О, от 26 мая 2011 г. N 607-О-О и др.).

В Определении от 1 марта 2007 г. N 129-О-П Конституционный Суд РФ изложил правовую позицию, имеющую императивный характер, согласно которой порядок предоставления с 1 января 2005 г. пенсионерам из числа медицинских работников, проработавших не менее десяти лет в сельской местности и поселках городского типа, мер социальной поддержки на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. При этом Конституционный Суд РФ подчеркнул, что в силу его правовой позиции, выраженной в Постановлениях от 17 июня 2004 г. N 12-П и от 15 мая 2006 г. N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, - влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.

Из представленных заявителем Б.М. Гамзатовым документов следует, что он проработал врачом в сельской местности с 1969 по 2006 г. и получал компенсацию коммунальных услуг по месту работы в центральной районной больнице (в настоящее время относится к государственным учреждениям здравоохранения) муниципального образования "Шамильский район". После выхода на пенсию он лишился указанных компенсационных выплат, поскольку нормативные правовые акты Республики Дагестан не предусматривают предоставление мер социальной поддержки медицинским работникам - пенсионерам.

Изучив законодательство, правовые позиции Конституционного Суда РФ и материалы дела, Конституционный суд РД пришел к выводу, что отсутствие надлежащего правового регулирования, возложенного в пределах делегированного полномочия на органы государственной власти РД и не допускающего произвольный отказ субъекта РФ от предоставления медицинским работникам-пенсионерам государственных учреждений здравоохранения РД, проживающим и проработавшим не менее десяти лет в сельской местности или поселках городского типа, жилищно-коммунальных льгот, которыми они пользовались на основании законодательства, действовавшего до 1 января 2005 г., не согласуется с федеральным законодательством и правовыми позициями Конституционного Суда РФ. Имеющийся пробел в законодательстве Республики Дагестан, связанный с неурегулированностью вопроса предоставления мер социальной поддержки в отношении указанной категории лиц, в свою очередь, приводит к нарушению конституционных прав заявителя, поскольку Конституция РД (ч. 3 ст. 40 и ч. 2 ст. 48) предусматривает, что Республика Дагестан развивает систему социальной защиты и не допускает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина.

В постановляющей части своего решения Конституционный суд РД признал противоречащими Конституции РД оспариваемые заявителем нормативные правовые положения в той мере, в какой в них не предусмотрено право медицинских работников - пенсионеров, проживающих и проработавших в государственных учреждениях здравоохранения в сельской местности и поселках городского типа не менее десяти лет, на получение мер социальной поддержки, поскольку они умаляют право указанной категории граждан на предоставление им мер социальной поддержки и не могут быть преодолены без соответствующего правового регулирования органами государственной власти РД.

В связи с этим об окончательной победе заявителя говорить еще рано. Оно наступит в том случае, когда Народное Собрание РД - законодательный орган республики - внесет соответствующее дополнение в республиканское законодательство, касающееся медицинских работников-пенсионеров по регулированию мер социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг. Надеемся, что в ближайшее время это произойдет. В этом случае законодательство РД в рассматриваемой части будет соответствовать законодательству подавляющего большинства субъектов Российской Федерации, где медицинские работники-пенсионеры, проживающие и проработавшие в сельской местности или поселке городского типа не менее десяти лет, не первый уже год пользуются мерами социальной поддержки.