Мудрый Юрист

Ответственность должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства

А.А. Осин, главный специалист юридической службы Министерства финансов Калужской области.

В настоящее время вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства регулируются двумя основными законодательными актами: Бюджетным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Юридическая ответственность за нарушение норм, установленных нормативными правовыми актами, имеет принудительный характер. Одно из характерных свойств ответственности - это наличие отрицательных последствий для нарушителя (личные или имущественные лишения). О мерах ответственности за нарушение бюджетного законодательства, установленных БК, можно говорить только применительно к наложению штрафа и вынесению предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, так как только они имеют карательный характер.

Наложение штрафа следует рассматривать как меру ответственности, носящую индивидуальный характер и сопряженную с материальными потерями для нарушителя бюджетного законодательства. Этим штраф отличается от предупреждения, имеющего тоже индивидуальную направленность, но не связанного с материальным ущербом для виновного лица.

Остальные меры, содержащиеся в Бюджетном кодексе, - блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, начисление пени - применяются только в отношении юридических лиц и могут быть охарактеризованы как меры принуждения.

Согласно БК (ст. 282, 289 - 306) из всех мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства в отношении должностных лиц возможно применение только двух: предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и наложения штрафа.

Особенностью БК является то, что он не дает обобщенного определения должностного лица. К субъектам, в отношении которых возможно применение вышеуказанных мер ответственности, БК относит: руководителей получателей бюджетных средств, руководителей государственных органов, руководителей органов местного самоуправления, руководителей кредитных организаций. В Кодексе эти лица определяются как нарушители бюджетного законодательства.

Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 2.4 КоАП РФ) определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти и наделенное необходимыми распорядительными полномочиями. Должностные лица, указанные в БК в качестве нарушителей бюджетного законодательства, подходят под определение, данное КоАП.

Вопросы вызывают некоторые аспекты применения мер ответственности, установленные Бюджетным кодексом.

БК не дает определения штрафа. В соответствии с п. 1 ст. 3.5 КоАП РФ административный штраф является денежным взысканием, которому присущи следующие признаки:

он имеет фиксированное, установленное федеральным законом денежное выражение, взыскивается принудительно;

оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения;

зачисляется в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.

Штраф, установленный БК, удовлетворяет всем вышеперечисленным признакам. Кроме того, в тех статьях, которые предусматривают наложение штрафа, отсылка делается именно к административному законодательству (КоАП РСФСР).

Возникает вопрос относительно природы другой меры ответственности - предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Ст. 3.4 КоАП РФ определяет предупреждение как меру административного наказания, выраженную в официальном порицании физического или юридического лица. Бюджетный кодекс в ст. 292, 294 - 302, 306 устанавливает применение одновременно сразу двух мер ответственности: штраф и вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Согласно КоАП РФ предупреждение и административный штраф относятся к основным административным наказаниям и, следовательно, не могут быть назначены одновременно (п. 3 ст. 3.3 КоАП). Это дает основания предполагать, что предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса не может являться административным наказанием. В данном случае можно говорить об отнесении предупреждения к особому виду ответственности - финансовой (бюджетной) ответственности и о том, что должностные лица, нарушившие бюджетное законодательство, в соответствии с этим являются одновременно и субъектами названной ответственности.

Необходимо также отметить, что в тех статьях, где речь идет о наложении штрафа, БК делает отсылки к КоАП РСФСР. Эти отсылки не имели никаких последствий для нарушителей бюджетного законодательства до вступления в силу КоАП РФ (до 1 июля 2002 г.), так как в КоАП РСФСР вообще не была установлена ответственность за подобные нарушения. В настоящее время вышеуказанные отсылки не имеют смысла. Получается, что ответственность в виде наложения штрафа на должностное лицо сегодня вообще не может применяться в соответствии с Бюджетным кодексом.

Вступивший в действие с 1 июля 2002 г. КоАП РФ содержит несколько статей, предусматривающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Эти статьи, корреспондирующие статьям части четвертой Бюджетного кодекса, помещены в главу 15 КоАП РФ, в которой содержатся составы административных правонарушений в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг.

КоАП РФ не выделяет нарушения бюджетного законодательства в отдельную главу. Круг составов административных правонарушений значительно сужен по сравнению с Бюджетным кодексом, содержащим большее количество видов нарушений бюджетного законодательства. КоАП РФ выделяет только основные, наиболее значимые и часто встречающиеся правонарушения.

Нарушения, предусмотренные статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. При этом в качестве меры наказания для виновных должностных лиц КоАП РФ предусматривает только наложение штрафа.

Кроме того, в КоАП РФ несколько сужен круг лиц, которых можно подвергнуть административному взысканию, по сравнению с БК. Согласно КоАП РФ административный штраф может быть наложен только на должностных лиц получателей бюджетных средств (ст. 15.14 - 15.16). Согласно ст. 162 БК получателем бюджетных средств являются бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

В качестве субъектов административной ответственности в КоАП РФ не фигурируют ни должностные лица государственных органов, ни должностные лица органов местного самоуправления, для которых (в случае совершения ими нарушения бюджетного законодательства) в Бюджетном кодексе предусмотрено применение мер ответственности. Отсутствие в КоАП РФ указанных субъектов административной ответственности связано с тем, что в этот Кодекс не включены статьи, корреспондирующие статьям 293 - 303, 306 БК.

В соответствии со ст. 23.7 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ, возложено на органы, ответственные за исполнение федерального бюджета. Правом составлять протоколы об административных правонарушениях наделены должностные лица вышеуказанных органов в пределах компетенции соответствующего органа (ст. 28.3). Рассматривать дела об административных правонарушениях и составлять протоколы об административных правонарушениях вправе такие лица, ответственные за исполнение федерального бюджета, как: руководитель федерального органа исполнительной власти, руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти и заместители перечисленных лиц.

Кроме того, в развитие положений статьи 23.7 КоАП РФ был издан Приказ Минфина РФ от 03.12.2002 г. N 121н "Об организации работы Министерства финансов Российской Федерации и его территориальных органов по реализации положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", уточняющий права должностных лиц, уполномоченных рассматривать вышеназванную категорию дел.

В соответствии с Приказом Минфина РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование средств федерального бюджета, возложено на руководителя Департамента государственного финансового контроля, его заместителей, руководителей контрольно-ревизионных управлений Минфина РФ в субъектах РФ, их заместителей.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15 и 15.16 КоАП РФ за нарушение срока возврата средств федерального бюджета, полученных на возвратной основе, и нарушение сроков перечисления платы за пользование указанными средствами, возложено на руководителей департаментов Минфина РФ и их заместителей. Однако, несмотря на то что в КоАП РФ более подробно и полно урегулирован вопрос привлечения должностного лица к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, остались нерешенные проблемы, связанные с несогласованностью Бюджетного кодекса и КоАП РФ.

И в КоАП РФ, и в Приказе Минфина РФ упоминается только о средствах федерального бюджета. Между тем бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. И если привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, вызванное неправомерным использованием средств федерального бюджета, не вызывает вопросов, то при ненадлежащем использовании средств бюджетов двух других уровней, влекущем привлечение к ответственности, возникает проблема, не разрешенная до сих пор.

Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" БК был дополнен статьей 284.1, определяющей полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в области применения мер принуждения.

Руководителям органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителям в порядке, установленном БК, наряду с другими правами, было предоставлено право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов. Перечень полномочий, предусмотренный ст. 284.1 БК, является исчерпывающим и может быть расширен только федеральным законом.

Финансовое регулирование, в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, находится в ведении Российской Федерации. Это положение получило развитие в БК, в преамбуле и в ч. 2 ст. 1 которого предусмотрено, что правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливаются БК. Ст. 7 БК определена компетенция органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных правоотношений. Согласно этой статье в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относится установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Что касается органов государственной власти субъектов РФ, то они принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции (ч. 4 ст. 3 БК). Компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных правоотношений определена в ст. 8 БК; в области применения мер принуждения, как уже говорилось, - установлена ст. 284.1 БК.

Органы государственной власти субъектов РФ не вправе своими нормативными правовыми актами устанавливать основания и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

То есть предоставленное руководителям органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителям право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафа, вообще лишено смысла, так как это право не получило дальнейшего логического развития в законодательстве. Дело в том, что органы, исполняющие бюджет субъекта РФ и местные бюджеты, не являются органами, уполномоченными рассматривать дела об административных нарушениях в соответствии с КоАП РФ.

Если, например, получателем бюджетных средств субъекта РФ или местного бюджета совершено нарушение бюджетного законодательства, выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств соответствующего бюджета (это - самый распространенный вид нарушения), то органы, исполняющие бюджет субъекта РФ или местный бюджет, выявив это нарушение бюджетного законодательства и составив протокол, являющийся основанием для наложения штрафа, самостоятельно рассмотреть и вынести постановление об административном правонарушении не могут. Нет соответствующей статьи в КоАП РФ, наделяющей их правом рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14. Не могут они и передать протокол на рассмотрение соответствующим федеральным органам, так как нарушение касается средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета. КРУ Минфина РФ в субъектах РФ эту категорию дел об административных правонарушениях также не вправе рассматривать и по этим делам выносить постановление, предположим, о назначении административного наказания.

Сложилась ситуация, при которой органы, исполняющие бюджеты субъекта РФ и местные бюджеты, не могут до конца и в полном объеме реализовать процедуру привлечения к ответственности в отношении должностного лица - нарушителя бюджетного законодательства, допустившего нецелевое использование бюджетных средств субъекта РФ или местного бюджета.

Выходит, что органы, исполняющие бюджеты субъекта РФ и местные бюджеты, в рассмотренной ситуации не могут применять к должностным лицам, нарушившим бюджетное законодательство, такое наказание, как административный штраф, а вправе только выносить предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, что, на наш взгляд, является недостаточной мерой ответственности. Выход из сложившейся ситуации возможен только путем внесения изменений в действующее законодательство.

Следует отметить, что в настоящее время возможно достаточно эффективное привлечение к ответственности должностных лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, но в основном в рамках административного законодательства и только при выявлении нарушений, связанных с неправомерным использованием средств федерального бюджета. Механизм привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в полном объеме начал действовать только с момента вступления в силу КоАП РФ, и именно в БК наиболее детально была проработана вся процедура привлечения к ответственности.

Выявленная несогласованность Бюджетного кодекса и КоАП РФ по некоторым основополагающим вопросам негативно сказывается на практике применения норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства.