Мудрый Юрист

О федеральном законе об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ

А.М. Цалиев, доктор юридических наук, профессор, Председатель Конституционного суда Республики Северная Осетия - Алания.

В статье рассматриваются мотивы и цель разработки и принятия ФЗ "О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации", где регулируются общие принципы их организации и деятельности. Обосновывается социальная значимость образования конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Ключевые слова: субъекты РФ, проект федерального закона, конституционные (уставные) суды, судебный федерализм.

The article considers the reasons and the task of elaboration and adoption of the project of Federal law "About constitutional (statutory) courts of subjects of Russian Federation" which regulates general principles of their organization and activity. It substantiates the social importance of the formation of constitutional (statutory) courts of subjects of Russian Federation.

Key words: subjects of the Russian Federation the draft Federal law, constitutional (charter) courts, judicial federalism.

Парламент Республики Северная Осетия - Алания 30 апреля 2014 г. принял решение о внесении в Госдуму проекта Федерального закона "О конституционных (уставных) судах субъектов РФ", подготовленного Конституционным судом Республики. Его принятие мотивируется тем, что в условиях строительства демократического федеративного правового государства организация конституционного правосудия в субъектах РФ объективно диктует необходимость принятия рамочного федерального закона, в котором бы регулировались общие принципы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В частности, основные их полномочия, требования, предъявляемые к кандидату на должность судьи и к судье конституционного (уставного) суда, срок его полномочий и пр.

Данная идея поддерживается абсолютным большинством ученых <1> и председателями действующих конституционных (уставных) судов субъектов РФ, другими практическими работниками. Так, судья Конституционного Суда РФ, д.ю.н., профессор Г.А. Жилин предлагает принять специальный федеральный закон, целостно определяющий правовые основы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ <2>. Более того, на необходимость федерального правового регулирования общих вопросов организации и деятельности конституционных (уставных) судов неоднократно указывалось в действующем законодательстве и в решениях высших судов РФ. Так, например, в соответствии с ч. 4 ст. 13 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" порядок наделения полномочиями председателей, заместителей председателей, других судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанавливается федеральными законами и законами субъектов РФ. В соответствии с Определением Верховного Суда РФ от 15 августа 2002 г. N 78-Г02-39, пп. 2, 3 ст. 27 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" к ведению субъекта РФ отнесены лишь финансирование конституционных (уставных) судов субъектов РФ и установление порядка рассмотрения вопросов, отнесенных к его компетенции. Эти суды действуют на основе Конституции РФ и федеральных законов и не могут рассматриваться в качестве самостоятельной системы судебной власти субъекта Российской Федерации, не входящей в судебную систему РФ. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ лишь с учетом федерального регулирования субъекты РФ самостоятельно определяют порядок организации и деятельности конституционных (уставных) судов (Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2002 г. N 71-О).

<1> Так, законопроект получил научную апробацию на федеральном уровне, поскольку опубликован в двух центральных журналах, в редакционную коллегию которых входят известные российские ученые (Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. N 4; Российское право: образование, практика, наука. 2013. N 2 - 3).
<2> Жилин Г.А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации: некоторые проблемы становления и развития // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 1 (37). С. 14.

Отсутствие специального федерального закона, регламентирующего общие принципы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, не позволяет унифицировать их для всех субъектов РФ. Для этого необходимо принять, по примеру законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, мировых судей, контрольно-счетных органов субъектов РФ, соответствующий федеральный закон. Это представляется вполне логичным и обоснованным и возможно на основании п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Закрепление вопросов организации данных судов в специальных законах субъектов Российской Федерации противоречит смыслу ч. 3 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", в которой говорится, что законом субъекта РФ определяется порядок рассмотрения дел в конституционном (уставном) суде субъекта РФ. Общие же принципы и вопросы учреждения и функционирования региональных органов конституционной юрисдикции должны отражаться, прежде всего, в федеральном законе. Это также согласуется с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Несмотря на вышеизложенное, проект Федерального закона "О конституционных (уставных) судах субъектов РФ", внесенный в Государственную Думу 8 мая 2014 г., уже 12 мая (!) стал предметом неаргументированной критики (г. "Коммерсантъ" от 12.05.2014) со стороны некоторых должностных лиц, абсолютное большинство из которых не имеют профессионального отношения к проблемам деятельности конституционных (уставных) судов РФ. В погоне за хлестким заголовком газетной статьи - "Уставным судам написали устав" авторы "забыли" предметно проанализировать достоинства и недостатки самого законопроекта, идея которого сводится не к тому, чтобы обязать субъекты РФ образовать конституционные (уставные) суды, а урегулировать на федеральном уровне общие вопросы их организации и деятельности, раз они уже действуют в 17 субъектах РФ, а более половины субъектов РФ в своих конституциях (уставах) предусмотрели образование данных органов правосудия. Это нужно и для того, чтобы была одинаковая правоприменительная практика по реализации основных полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ, чем мотивировал объединение двух высших судебных органов страны Президент РФ.

Вместо этого был поставлен вопрос о целесообразности самих конституционных (уставных) судов субъектов РФ, в то время как специалисты - известные научные практические работники, занимающиеся данной проблемой на профессиональном уровне, давно и убедительно доказали их социальную значимость и необходимость образования в субъектах РФ <3>. Тем не менее, дабы погасить необоснованные сомнения, высказанные в указанной статье, позволю себе привести некоторые аргументы в пользу образования этих судов:

<3> Председатель Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Х. Мухаметшин в своем выступлении 23 июня 2003 г. на заседании Президиума Совета законодателей России, посвященном практике создания и проблемам законодательного регулирования деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, заявил, что "сложившаяся в условиях российского федерализма система организации власти в субъектах Федерации объективно диктует необходимость формирования региональной конституционной юстиции".
  1. Необходимость организации конституционных (уставных) судов определяется решаемыми только ими специфическими институциональными задачами. К их числу относятся: проверка соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, толкование конституций (уставов) субъектов РФ, разрешение споров о компетенции между различными органами публичной власти региона и др. Такая их деятельность, безусловно, способствует совершенствованию правовой системы субъектов РФ и опосредованно - всей правовой системы РФ.
  2. Конституционные (уставные) суды составляют в федеративном государстве тот активный рычаг правового воздействия, с помощью которого руководители субъектов Федерации могут эффективно решать возложенные на них конституцией (уставом) задачи по защите Основного закона субъекта Федерации, прав и свобод человека и гражданина.
  3. Осуществление в субъекте РФ конституционного (уставного) правосудия создает дополнительный уровень защиты прав и свобод человека и гражданина, реально обеспечивает равенство прав граждан, в том числе и на полноценную судебную защиту. Там, где функционируют конституционные (уставные) суды, граждане получают возможность защищать свои права и в порядке конституционного судопроизводства. Благодаря этому они имеют преимущество в обеспечении доступности судебной защиты своих прав и свобод и двойной уровень конституционной защиты - региональный и федеральный, тогда как граждане, проживающие в регионах, где отсутствуют органы конституционного правосудия, вынуждены обращаться в Конституционный Суд РФ. Во-первых, это приводит к нарушению ст. 19 Конституции РФ, гарантирующей государством равенство прав и свобод человека и гражданина перед законом и судом независимо от места проживания. Во-вторых, создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ позволило бы разгрузить Конституционный Суд РФ от чрезмерного числа обращений, которые в разумные сроки могли бы разрешать в субъектах РФ <4>.
<4> Как правильно указывает М.А. Митюков в своем исследовании "Конституционные суды на постсоветском пространстве", пропускная способность Конституционного Суда РФ сейчас исключает возможность быстрого рассмотрения огромного числа обращений граждан и того потока запросов судов, который неминуемо на него может обрушиться при восприятии концепции обязательного внесения запросов в случае прямого применения конституционных норм.
  1. Благодаря наличию конституционного (уставного) суда система органов государственной власти в субъекте РФ приобретает завершенный характер в соответствии с конституционным принципом разделения властей, являющимся одним из основ конституционного строя в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Такая позиция сформулирована в решениях двух высших судебных органов России (Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П, Определение Верховного Суда РФ от 11 июля 2003 г. N 11-ГОЗ-24).
  2. Конституционные (уставные) суды, как отмечают специалисты, играют особую, а порой и необходимую роль в системе властеотношений как между законодательными и исполнительными органами региона, так и этими органами и органами местного самоуправления. Во-первых, в процедуре роспуска регионального парламента главой региона при установлении несоответствия акту большей юридической силы принятого парламентом субъекта РФ нормативного правового акта задействован "соответствующий суд", которым и является конституционный (уставной) суд при проверке соответствия правового акта регионального парламента конституции (уставу). Во-вторых, аналогичная возможность участия таких судов предусмотрена в процедуре досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ (ст. ст. 9, 19 ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных..."). В третьих, законодатель предусмотрел участие судебной власти в процедурах роспуска местного представительного органа и досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ст. ст. 72 - 74 ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления..."). Именно конституционный (уставной) суд в таком механизме и должен определить соответствие региональных и муниципальных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ <5>.
<5> См. Безруков А.В., Казанцев А.О. О необходимости создания и совершенствования компетенции конституционных (уставных) судов РФ // Конституционное правосудие. 2012. N 2 (26). С. 30.
  1. Осуществляя официальное толкование положений конституции или устава, а также обеспечивая их верховенство путем проверки на соответствие им нормативных правовых актов меньшей юридической силы, конституционные (уставные) суды устраняют конфликты между законодательными и исполнительными органами, играя цементирующую роль в функционировании системы власти на уровне субъекта РФ.
  2. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ имеют большое профилактическое значение, что подтверждается их деятельностью. Совершенно прав Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, когда пишет, что "само наличие конституционного правосудия имеет и большое профилактическое значение: оно дисциплинирует и законодателя при издании законов, и чиновников при принятии правоприменительного решения, и рядовых граждан в их повседневных действиях в различных сферах социальной жизни" <6>.
<6> Зорькин В.Д. Конституция и права человека в XXI веке. М., 2008. С. 59.
  1. Накопленный опыт функционирования конституционных (уставных) судов, его анализ специалистами позволяют сделать вывод о том, что они являются эффективным механизмом не только защиты конституций и уставов субъектов РФ, прав и свобод человека и гражданина, но и утверждения верховенства права, укрепления конституционной законности и развития "живого" конституционализма в регионах. Правильно отмечает академик Т.Я. Хабриева, что состояние конституционной законности зависит не только от федерального Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства, но и от конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Более того, по ее мнению, "развитие конституционной юстиции в субъектах РФ является залогом формирования демократической государственности России, которая немыслима без сильной судебной власти в регионах" <7>. Не случайно в Постановлении VIII Всероссийского съезда судей от 19 декабря 2012 г. "О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития" отмечается, что незаслуженно без внимания остаются конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые играют роль дополнительного гаранта прав граждан, в том числе на судебную защиту.
<7> Хабриева Т.Я. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: проблемы компетенции // В сб.: Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 47.

На сегодняшний день их необходимость еще более актуализируется в связи с внесением Президентом РФ в Государственную Думу проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливающего подведомственность административных дел судам общей юрисдикции, за исключением тех, которые отнесены федеральными законами к компетенции Конституционного Суда РФ, Дисциплинарного судебного присутствия, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов (ст. 19). Из данной нормы с очевидностью следует очередное официальное, но уже не только законодательное, но и политическое признание конституционных (уставных) судов субъектов РФ Президентом России.

Игнорируя приведенные и другие общеизвестные факты, комментирующие законопроект, авторы утверждают, что конституционные (уставные) суды являются "лишней надстройкой", дополнительной нагрузкой на бюджет субъекта РФ. Для сведения информирую, что затраты конституционного (уставного) суда в бюджете субъекта РФ составляют не более 0,2 - 0,7%. Тем не менее в доказательство их ненужности приводятся слова Председателя Законодательного собрания Челябинской области о том, что количество рассмотренных их Уставным судом дел было минимальным, что явилось причиной его упразднения. Принимая во внимание, что данный суд существовал немногим больше года, не удивлюсь, если за такое короткое время челябинцы и не узнали, что у них есть специальный суд, куда можно обратиться за защитой своих прав и законных интересов. На мой взгляд, принимать такие скороспелые решения непрофессионально и политически недальновидно. Создание полноценной ветви государственной власти и оценка его деятельности "не терпят суеты". Разве востребованность самого законодательного органа Челябинской области не была также минимальной, пока новая Конституция РФ и федеральное законодательство не дали ему право реально заниматься законотворчеством? А эффективным его спустя десятилетия сделал наработанный практикой опыт. Это объективный процесс, и с этим нельзя не считаться.

К сожалению, комментарий к законопроекту подобран так, чтобы заранее настроить депутатов законодательных собраний субъектов РФ и Государственной Думы на отрицательную реакцию. Однако используемые для этого аргументы весьма поверхностны и неубедительны. Так, некоторым из цитируемых авторов "непонятно, зачем нужны конституционные (уставные) суды, если регионы не имеют права принимать законы, противоречащие федеральному законодательству"? При этом они сознательно умалчивают о том, что же на самом деле происходит, насколько нормативные правовые акты субъектов соответствуют их основным законам, федеральной Конституции и федеральным законам? На существующую проблему обратил внимание и Президент РФ В. Путин, который отметил, что более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам <8>. Генеральный прокурор РФ в своем докладе привел также весьма красноречивые цифры: в 2013 г. органами прокуратуры оспорено более 2 тыс. 600 противоречащих федеральному законодательству правовых актов органов государственной власти субъектов и около 122 тыс. муниципальных нормативных документов <9>. Указанные негативные цифры могли быть значительно меньше, если бы в субъектах РФ были образованы конституционные (уставные) суды.

<8> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2001. С. 12.
<9> Доклад Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ "О состоянии законности и правопорядка в 2013 году и о проделанной работе по их укреплению". [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/145875/.

Не вызывает сомнений, что большинство выводов в статье - это суждения лиц, заинтересованных в том, чтобы законы и иные принимаемые ими правовые акты не стали предметом рассмотрения органов конституционного контроля субъектов РФ. Кроме того, критикуя полномочия конституционных (уставных) судов, они предлагают, чтобы законодательные органы сами занимались толкованием законов, т.е. предлагают быть "судьей в собственном деле"! Это еще один яркий пример того, что ни один орган государственной власти не хочет добровольно делиться своими полномочиями.

Не оспаривая эффективность судов общей юрисдикции и Конституционного Суда РФ, любой специалист знает, что у них разные с конституционными (уставными) судами субъектов РФ полномочия. Говоря о конституционных (уставных) судах, не следует забывать и другое важное обстоятельство: законодательные и исполнительные органы не хотят создавать орган, контролирующий их нормотворческую деятельность. В то же время за короткий период во всех субъектах были созданы контрольно-счетные палаты, даже на уровне муниципальных образований. Более того, совершенно правильно были приняты федеральные законы, регулирующие общие принципы организации различных органов государственной власти субъектов РФ: законодательных и исполнительных органов, контрольно-счетных органов субъектов РФ и т.д. Путем принятия этих законов Госдума урегулировала общие принципы их организации и деятельности, что согласуется с конституционно-правовыми принципами федеративного государства. Почему же это непозволительно в отношении конституционных (уставных) судов субъектов РФ? Ведь они в ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" упоминаются лишь в двух статьях. Тем более, что в отношении всех других видов судов, включая мировых судей, приняты специальные федеральные законы.

Зная всю историю вопроса об образовании конституционных (уставных) судов, убежден, что многие чиновники, а особенно регионального уровня, крайне не хотят образования этих судов, поэтому абсолютное большинство субъектов РФ, в отличие от субъектов других федеративных государств, не имеют судебных органов <10>. Вполне очевидно, что не только на федеральном, но и на региональном уровнях должен быть создан орган конституционного контроля, если органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ хотят работать в режиме конституционной законности и правопорядка.

<10> Мировые судьи, относящиеся согласно ФКЗ "О судебной системе РФ" к судам субъектов РФ, фактически не являются таковыми. См. подробно: Цалиев А.М. Образование конституционных (уставных) судов: состояние и перспективы // Журнал российского права. 2013. N 10.

Хочу отметить, что руководство Северной Осетии всегда было готово работать в режиме конституционной законности, и поэтому республика первой среди субъектов РФ 17 апреля 1990 г. приняла Закон "О конституционном надзоре в Северо-Осетинской АССР". Тогда же был образован Комитет конституционного надзора, который в последующем был преобразован в Конституционный суд Республики Северная Осетия - Алания, в необходимости которого здесь никто не сомневается.

Рассматривая данную проблему, следует иметь в виду систему организации органов государственной власти в регионах. В настоящее время в субъектах РФ большинство органов власти составляют территориальные органы федеральных органов государственной власти. По моим подсчетам, их около 45, в то время как органы государственной власти самих субъектов составляют не более 38. Не случайно Президент РФ В. Путин и Председатель Совета Федерации В. Матвиенко в своих недавних выступлениях ставят вопросы о сокращении федеральных структур на местах, децентрализации власти, перераспределении властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и более полном учете региональных интересов, в том числе в законотворчестве и в политике государственного строительства. Поэтому нельзя не согласиться с тем, что "конституция и конституционная автономия земель наполняются политико-правовым содержанием лишь в том случае, если обеспечено функционирование системы конституционного правосудия" <11>. И здесь важную роль призваны сыграть конституционные (уставные) суды, "остающиеся одними из немногих структур, через которые возможно отстаивание принципа децентрализации государственной власти, привнесение в политику субъектов РФ региональной специфики" <12>. Кроме того, они являются теми органами власти, которые без ущерба властным полномочиям центра реально обеспечивают развитие судебного федерализма в регионах и в целом российского федерализма путем формирования полноценной системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Не будем забывать, что появление института конституционного правосудия во многом было обусловлено декларированием природы федеративного государства, дальнейшее развитие и укрепление которого сейчас особо актуализируется на фоне украинских событий <13>.

<11> Бруснин А.М. "Двойное" конституционное правосудие: ненужная роскошь или насущная необходимость? // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга. 2000. N 3 (9). С. 96.
<12> Петренко Д.С. Анализ интенсивности правоприменительной деятельности конституционных (уставных) судов // Акты конституционного правосудия субъектов РФ. 2007. N 5. С. 90.
<13> См.: Примаков Е. Важнейшая проблема экономической политики // Российская газета. 2014. 21 мая.

Полагаю, что сказанного вполне достаточно для того, чтобы в субъектах РФ наконец-то решились на дальнейшее образование конституционных (уставных) судов субъектов РФ, поскольку это объективный процесс строительства правового федеративного государства. Тем более что у федерального центра в настоящее время есть полное понимание проблем судебного федерализма и политическая воля для их решения.

Список использованной литературы

  1. Жилин Г.А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации: некоторые проблемы становления и развития // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 1 (37).
  2. Безруков А.В., Казанцев А.О. О необходимости создания и совершенствования компетенции конституционных (уставных) судов РФ // Конституционное правосудие. 2012. N 2 (26).
  3. Зорькин В.Д. Конституция и права человека в XXI веке. М., 2008.
  4. Хабриева Т.Я. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: проблемы компетенции // В сб.: Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2000.
  5. Цалиев А.М. Образование конституционных (уставных) судов: состояние и перспективы // Журнал российского права. 2013. N 10.
  6. Бруснин А.М. "Двойное" конституционное правосудие: ненужная роскошь или насущная необходимость? // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга. 2000. N 3 (9).
  7. Петренко Д.С. Анализ интенсивности правоприменительной деятельности конституционных (уставных) судов // Акты конституционного правосудия субъектов РФ. 2007. N 5.
  8. Примаков Е. Важнейшая проблема экономической политики // Российская газета. 2014. 21 мая.