Мудрый Юрист

Концептуальные подходы к совершенствованию правового регулирования создания межгосударственных информационных систем таможенных служб на пространстве СНГ

Ермакова Валерия Валерьевна, стажер ИГП РАН, кандидат экономических наук.

Рецензент - Рыльская Марина Александровна, заместитель директора Института проблем эффективного государства и гражданского общества ФГБОУ ВПО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации", доктор юридических наук, доцент.

В статье определены проблемы сферы нормативного правового регулирования отношений в процессе создания межгосударственных информационных систем в условиях развития интеграционных объединений на пространстве СНГ и формирования информационного пространства. Целью является обозначение направлений решения проблем в сфере нормативного правового регулирования отношений в процессе организации и осуществления информационного обмена и установления правил информационного взаимодействия путем создания межгосударственных информационных систем. Электронный документооборот и интеграция информационных систем на межгосударственном уровне обозначили проблемы в новой сфере отношений. Концептуальные подходы автора к совершенствованию правового регулирования отношений в процессе создания межгосударственных информационных систем включают: принципы заключения соглашений государств исходя из принципов исполнения решений, принятых в рамках конкретного интеграционного объединения; административно-правовой механизм разработки и реализации межгосударственных целевых программ по созданию информационных систем; принципы определения возможности и необходимости создания межгосударственных информационных систем; принципы организации межгосударственного информационного обмена и взаимодействия государственных органов, создания межгосударственных информационных систем и формирования единого информационного пространства интеграционных объединений; требования для административно-правового механизма присоединения нового участника информационного обмена или установления правил взаимодействия; предложения по совершенствованию организационно-правового регулирования разработки межгосударственных программ. Концептуальные подходы к совершенствованию правового регулирования создания межгосударственных информационных систем таможенных служб на пространстве СНГ служат основой для формулировки и обоснования практических рекомендаций по совершенствованию информационно-правового обеспечения отношений в области развития информационного пространства интеграционных союзов: СНГ, ЕврАзЭС, ТС и ЕЭП РБ, РК и РФ, СГ.

Ключевые слова: регулирование таможенных правоотношений, таможенная служба, интеграционное объединение, информационный обмен, установление правил взаимодействия, межгосударственная информационная система, межгосударственная целевая программа, автоматизированные системы управления, таможенное оформление, внешнеэкономическая деятельность.

Conceptual approaches to the improvement of legal regulation creating interstate customs information systems in the CIS space

V.V. Ermakova

Ermakova Valeriya Valer'evna, probationer at the Institute of State and Law RAS, candidate of economic sciences.

The article defines the problem of normative legal regulation of relations in the process of creating interstate information systems in conditions of development of the various integration organizations in the CIS space and the formation of an information space. The aim is to indicate the direction of solving problems in the field of normative legal regulation of relations in the organization and implementation of information exchange and the establishment of information exchange rules through the creating of interstate information systems. Electronic document management and integration of information systems at the state level identify the problems in the new field of relations.

Author's conceptual approaches for improving the legal regulation of relations in the creation process of interstate information systems include: principles of conclusion of state agreements based on the principles of executions of the decisions within an integration union; administrative-legal mechanism for the development and implementation of interstate programs for creation information systems; principles for determining the possibility and necessity of creating interstate information systems; principles of interstate data exchange and information interaction of government bodies, the creation of interstate information systems and formation of common information space of integration unions; requirements for administrative-legal mechanism for joining the new participant of information interaction or establish the rules of interactions; proposals to improve the organizational and legal regulation of development of international programs. Conceptual approaches for the improvement of legal regulation creating interstate customs information systems on the CIS space are the basis for the statement and explanation of practical recommendations to development of information and legal support relations in the field of integration unions information space: the CIS, EurAsEC, Customs Union and the Common Economic Space of Belarus, Kazakhstan and Russia, the Union State of Belarus and Russia.

Key words: regulation of customs relation, customs service, integration association, information exchange, regulation of interaction rules, interstate information system, interstate purpose-oriented programs, data processing system, customs clearance, foreign economic activity.

Концептуальные подходы к совершенствованию правового регулирования создания межгосударственных информационных систем таможенных служб на пространстве СНГ основываются на определении проблем в данной области и обозначении направлений их решения.

На современном этапе развития общества информация приобрела статус основного ресурса глобальной экономики. Перевод бумажного документооборота в электронный вид потребовал создания информационных систем. Обработка информации, информационный обмен, а также информационное взаимодействие в электронном виде осуществляются с использованием информационных систем. Правительственные учреждения <1>, библиотеки, аналитические и информационные службы, компании, СМИ и т.д. имеют свои собственные информационные системы, и их взаимодействие между собой в электронном виде требует создания среды, которая позволит производить простой информационный обмен либо вести полноценное информационное взаимодействие согласно их потребностям. Здесь возможны разные варианты - от использования информационно-телекоммуникационной сети Интернет до создания собственных информационных сетей или межведомственных, межгосударственных информационных систем и т.д.

<1> Ермакова В.В., Кротов И.Е. Информационные таможенные технологии для бизнеса в России // Информационное право. 2013. N 1. С. 5 - 10.

Актуальной в настоящее время стала интеграция информационных систем коммерческих организаций и национальных государственных структур. А в связи с активным развитием и углублением процессов экономической интеграции на территории СНГ <2> встали проблемы интеграции информационных систем на межгосударственном уровне <3>.

<2> Воронцова Н.А. Правовые основы создания и функционирования межгосударственного механизма интеграционных процессов в Евразийском экономическом сообществе: монография. М.: РИО РТА, 2003. 320 с.
<3> Закупень Т.В. Информационное обеспечение межгосударственной интеграции Содружества Независимых Государств (правовые и организационные аспекты): автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 1999. С. 25.

Создание межгосударственных информационных систем в рамках различных интеграционных объединений и формирование их информационного пространства затрагивают сферу нормативного правового регулирования отношений по ряду проблем:

  1. Принципы принятия и исполнения решений органами управления интеграционными объединениями.
  2. Создание межгосударственных информационных систем в рамках реализации межгосударственных целевых программ по созданию информационных систем.
  3. Разработка проектов правовых актов различного уровня в области организации информационного обмена между национальными таможенными службами на основе организации двустороннего информационного обмена и создания ЕАИС.
  4. Формирование международного информационного пространства.

Обоснование влияния экономической интеграции государств, международных организаций и информационно-коммуникационных технологий на потребности создания межгосударственных информационных систем в сфере внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД); рассмотрение теоретических основ и нормативной правовой базы информационного обмена и взаимодействия; анализ нормативных правовых основ создания интеграционных объединений, организационно-правовых структур их управления, распределения функций по созданию межгосударственных информационных систем между национальными и межгосударственными органами, информационных систем на пространстве СНГ; комплексная оценка и анализ административно-правового механизма разработки и реализации межгосударственных программ в рамках интеграционных союзов на пространстве СНГ; анализ информатизации ВЭД государств - членов Таможенного союза; исследование принципов организации и формирования информационного обмена и взаимодействия таможенных служб в рамках СНГ, ЕврАзЭС, ТС, СГ, а также критический анализ правовых проблем электронного документооборота <4> и обеспечения создания межгосударственных информационных систем позволяют автору обозначить направления решения проблемы нормативного правового регулирования создания межгосударственных информационных систем, на основе которых обосновать предложения в сфере совершенствования информационно-правового обеспечения отношений в области развития информационного пространства СНГ.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.Л. Градова "Правовой режим электронного документооборота ФТС России" включена в информационный банк согласно публикации - Информационное право, 2007, N 4.

<4> Градов А.Л. Правовой режим электронного документооборота ФТС России // Человек и закон. 2008. N 3. С. 162 - 171.

Применительно к ВЭД для интеграции информационных систем на межгосударственном уровне необходимо определение тех общих процессов, которые бы связали внешнеторговые операции, и создание на их основе межгосударственных информационных систем. Так как торговые отношения являются первыми на пути экономической интеграции государств и они неразрывно связаны с таможенным оформлением грузов, то таможенные службы первыми нуждаются в информационном взаимодействии, и именно общие таможенные процессы могут стать связующим звеном.

На определенном этапе экономической интеграции создаются межгосударственные органы управления, которые координируют проведение согласованной внешней политики и в этих целях нуждаются в участии в информационном взаимодействии.

Создание межгосударственных информационных систем таможенных служб в рамках интеграционных объединений <5> (с разной глубиной интеграции) ввиду масштабности работ требует от государств скоординированных действий и совместного использования консолидированных бюджетных и внебюджетных финансовых источников, материальных, научных и других ресурсов, а также соответствующего правового регулирования. В настоящее время создание межгосударственных информационных систем в СНГ, ЕврАзЭС, СГ осуществляется в рамках межгосударственных целевых программ, которые требуют длительных сроков разработки и согласования инициативных предложений, концепций и программ о создании информационных систем. В ТС межгосударственная информационная система создается Евразийской экономической комиссией в рамках реализации Соглашения о создании, функционировании и развитии Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза. В СНГ, ЕврАзЭС, СГ и ТС создание межгосударственных информационных систем имеет различную степень успеха (таблица 1).

<5> Кротов И.Е. Управление проектом "Электронная таможня" в Европейском Союзе // Материалы I Международной научно-практической конференции "Информационные системы и технологии в таможенной сфере". 21 - 22 декабря 2009 г., г. Баку. Баку, 2010. С. 81 - 82.

Таблица 1

Создание межгосударственных информационных систем таможенными органами на пространстве СНГ

Информационная система

Дата постановки задачи о создании ИС

Этап создания ИС

Единая межгосударственная информационная система таможенных органов государств - участников СНГ

Сентябрь 1995 г.

Обсуждается необходимость и возможность создания

ЕАИС таможенных органов государств - членов ЕврАзЭС

Сентябрь 2002 г.

Планируемая дата создания 1 очереди - декабрь 2014 г.

ЕАИС Таможенного комитета Союзного государства

Февраль 1995 г.

Создана 1 очередь - 2006 г. 2 очередь - 2011 г.

Интегрированная информационная система внешней и взаимной торговли Таможенного союза

Май 2009 г.

Планируемая дата создания 1 очереди - декабрь 2014 г.

В СНГ вопрос создания межгосударственной информационной системы в таможенной сфере находится на этапе обсуждения необходимости и возможности ее создания 19 лет, в ЕврАЗЭС вопрос создания единой автоматизированной информационной системы обсуждался 10 лет, в СГ на создание Единой автоматизированной информационной системы Таможенного комитета Союзного государства ушло 17 лет, а в ТС создание Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза может быть осуществлено за 6 лет (плановые сроки создания 1 очереди).

Создание межгосударственных информационных систем требует объединения ресурсов государств и соответствующего правового обеспечения. Проблемы правового обеспечения создания межгосударственных информационных систем и организации информационного взаимодействия таможенных органов в рамках СНГ, ЕврАзЭС, ТС, СГ существуют в части исполнения государствами международных договоренностей.

Автором оценен подход к выражению принципа принятия решений на основе "консенсуса" в части исполнения договоренностей исходя из принципов обязательности исполнения решений и "неучастия" или "незаинтересованности" и разработаны следующие предложения.

В интеграционных объединениях, в которых принятые на основе "консенсуса" решения обязательны к исполнению (в ЕврАзЭС, ТС, и СГ решения принимаются на основе единогласия и обязательны к исполнению), могут заключаться многосторонние соглашения, в том числе и о создании межгосударственных информационных систем. В интеграционных объединениях, в которых при исполнении решений, принятых на основе "консенсуса", применяется принцип "неучастия" или "незаинтересованности" (СНГ), возможно заключение только двусторонних соглашений, в частности, в целях создания межгосударственных информационных систем. Данные предложения могут быть распространены на соглашения государств в различных сферах деятельности.

Разработка информационных систем требует затрат финансовых средств и нормативного правового регулирования отношений государств в процессе реализации мероприятий межгосударственной целевой программы. Существующий административно-правовой механизм разработки и реализации межгосударственных программ в рамках интеграционных союзов на пространстве СНГ является универсальным и не учитывает особенностей создания межгосударственных информационных систем.

Административно-правовой механизм разработки и реализации межгосударственных целевых программ по созданию информационных систем должен включать:

1) долевое финансирование разработки и реализации программ, что будет способствовать заинтересованности их участников в достижении цели программ и не позволит в процессе их реализации или внедрения полученных результатов прекратить свое участие;

2) наделение наднационального органа <6>, как владельца интегрированных финансовых ресурсов, полномочиями по организации реализации программы, внедрению и эксплуатации информационной системы, что позволит оптимальным образом обеспечить создание информационной системы, ее эксплуатацию, модернизацию и дальнейшее развитие;

<6> Ермакова В.В. Проблемы правового регулирования межгосударственного информационного обмена в СНГ // Информационное право. 2011. N 4. С. 21 - 25.

3) выбор единоличного исполнителя работ по реализации мероприятий межгосударственной целевой программы создания информационной системы, что позволяет для выполнения отдельных работ подбирать соисполнителей, в том числе и из государств - участников межгосударственной целевой программы.

В основе любого единого информационного пространства лежат информационные ресурсы и информационные системы. В состав Единого информационного пространства интеграционного союза входят также межгосударственные информационные системы. Для определения возможности и необходимости создания межгосударственных информационных систем была исследована информатизация государств - членов ТС в сфере ВЭД.

Межгосударственная информационная система служит для организации межгосударственного информационного обмена и взаимодействия с использованием электронных документов. Из этого вытекает необходимость наличия национальных информационных систем, информационный обмен или взаимодействие между которыми она будет осуществлять, - это обязательное условие возможности ее создания. Информация, полученная из межгосударственной информационной системы, также должна найти соответствующее применение (как-то использоваться) в национальной информационной системе. Это возможно на втором этапе автоматизации таможенных процессов <7>.

<7> На первом этапе автоматизируются процессы обработки таможенных деклараций и контроль за таможенными платежами. На втором этапе таможенными органами и участниками ВЭД создается информационная структура, решения по выпуску груза осуществляются на основе анализа и управления рисками. На данном этапе в настоящее время находится большинство таможенных служб развитых государств. На третьем этапе создаются многофункциональные информационные системы, охватывающие все таможенные процессы, с участием всех национальных контролирующих органов на основе концепции "Одно окно".

Таким образом, можно заключить, что создание межгосударственных информационных систем во внешнеэкономической сфере возможно и необходимо, когда таможенные службы применяют автоматизированные системы управления своей деятельностью, что позволит использовать в процессе таможенного оформления информацию от таможенных служб других государств.

Данное предложение может быть распространено на иные сферы, иными словами, создание межведомственных и межгосударственных информационных систем возможно и необходимо только тогда, когда стороны имеют свои собственные информационные системы. Возможен вариант, когда необходима организация информационного обмена или взаимодействия, а собственной информационной системой сторона не обладает, тогда возможно создание для нее сегмента информационной системы, обеспечивающего с ее стороны информационный обмен.

Для обеспечения технической возможности присоединения к информационному обмену или взаимодействию, организованному межгосударственной информационной системой, нового участника необходимо соблюдение следующих принципов организации межгосударственного информационного обмена и взаимодействия государственных органов, создания межгосударственных информационных систем и формирования единого информационного пространства интеграционных объединений, включающих:

- организацию информационных обменов или взаимодействий по однотипным процессам на основе унифицированных (типовых) правил, что позволит при заключении нескольких соглашений по единой форме между разными государствами объединить их договоренности в рамках одной межгосударственной информационной системы;

- создание отдельных систем по каждому общему таможенному процессу <8> (например, таможенному транзиту) по принципу "один процесс - одна система".

<8> Кротов И.Е., Ермакова В.В. Об опыте внедрения информационных таможенных систем в Республике Корея // Вестник Российской Таможенной Академии. 2010. N 3. С. 24 - 30.

Это техническая сторона вопроса.

Данные принципы применимы к другим сферам и областям межгосударственного управления. Эти, по сути, принципы стандартизации или унификации построения информационной системы справедливы как для информационных систем, так и для области права.

Как мы знаем, на пространстве СНГ существует 4 интеграционных экономических союза с участием России. Российская Федерация и Республика Беларусь входят в 4 из них, Республика Казахстан - в 3 и т.д. Если, например, Российская Федерация (или Республика Беларусь, или Республика Казахстан) будут создавать межгосударственные информационные системы в рамках каждого интеграционного объединения, а в рамках СНГ еще и с каждым участником на основе двустороннего соглашения, то мы получим много информационных систем, причем по одним и тем же процессам.

В этом случае следует заключить, что соглашение государств о создании информационной системы должно предусматривать возможность присоединения к информационному обмену или взаимодействию, организованному этой системой, нового участника <9>.

<9> Ермакова В.В. Правовые основы информационного взаимодействия государств - членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС // Информационное право. 2010. N 4. С. 26 - 30.

Требования для административно-правового механизма присоединения нового участника информационного обмена или установления правил взаимодействия (в том числе не являющегося членом интеграционного объединения, создавшего информационную систему) должны быть определены в соответствующих положениях международного договора.

В условиях стремительных темпов развития и углубления интеграционных процессов, в частности на территории СНГ, международные договоры должны содержать положения, позволяющие присоединение новых участников, и механизм такого присоединения.

Это правовая сторона вопроса.

Анализ существующих порядков разработки межгосударственных целевых программ в рамках интеграционных союзов на пространстве СНГ позволил выявить недостатки организационно-правового регулирования разработки межгосударственных программ и выдвинуть предложения по его совершенствованию, в частности аргументировать необходимость разработки новых межгосударственных целевых программ в рамках межгосударственной межведомственной рабочей группы, включающей специалистов всех заинтересованных ведомств государств - участников интеграционного объединения. Для этого необходима подготовка типового положения о межгосударственной межведомственной рабочей группе, включающего статус (функции, права, обязанности и полномочия) экспертов и регламент их деятельности, на основе которого будут разрабатываться частные положения о рабочих группах, сформированных в целях создания конкретных межгосударственных информационных систем.

Принцип разработки международных договоров в рамках межгосударственной межведомственной рабочей группы, включающей специалистов всех заинтересованных ведомств государств - участников интеграционного объединения, не ограничивается рассматриваемой в данной статье сферой. Он может быть полезен при разработке любых международных договоров.

Предложенные концептуальные подходы к совершенствованию правового регулирования создания межгосударственных информационных систем таможенных служб на пространстве СНГ позволяют сформулировать и обосновать практические рекомендации по совершенствованию информационно-правового обеспечения отношений в области развития информационного пространства интеграционных союзов: СНГ <10>, ЕврАзЭС, ТС <11> и ЕЭП РБ, РК и РФ, СГ.

<10> Ермакова В.В. Развитие информационного взаимодействия в рамках Содружества Независимых Государств: основы правовой стратегии // Информационное право. 2012. N 3. С. 16 - 21.
<11> Ермакова В.В., Кротов И.Е. Система органов управления Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества // Бизнес в законе. 2011. N 3. С. 113 - 117.

Литература

  1. Ермакова В.В., Кротов И.Е. Информационные таможенные технологии для бизнеса в России // Информационное право. 2013. N 1. С. 5 - 10.
  2. Кротов И.Е., Ермакова В.В. Об опыте внедрения информационных таможенных систем в Республике Корея // Вестник Российской Таможенной Академии. 2010. N 3. С. 24 - 30.
  3. Ермакова В.В., Кротов И.Е. Система органов управления Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества // Бизнес в законе. 2011. N 3. С. 113 - 117.
  4. Бачило И.Л. Государство и право XXI в. Реальное и виртуальное / И.Л. Бачило. М.: Юридическое издательство "ЮРКОМПАНИ", 2013. 280 с.
  5. Воронцова Н.А. Правовые основы создания и функционирования межгосударственного механизма интеграционных процессов в Евразийском экономическом сообществе: монография. М.: РИО РТА, 2003. 320 с.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.Л. Градова "Правовой режим электронного документооборота ФТС России" включена в информационный банк согласно публикации - Информационное право, 2007, N 4.

  1. Градов А.Л. Правовой режим электронного документооборота ФТС России // Человек и закон. 2008. N 3. С. 162 - 171.
  2. Закупень Т.В. Информационное обеспечение межгосударственной интеграции Содружества Независимых Государств (правовые и организационные аспекты): автореф. ... докт. юрид. наук. М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 1999. С. 25.
  3. Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: колл. монография / под общ. ред. И.Л. Бачило. М.: Юрайт, 2009. С. 288.
  4. Кротов И.Е. Управление проектом "Электронная таможня" в Европейском Союзе // Материалы I Международной научно-практической конференции 21 - 22 декабря 2009 г. в г. Баку "Информационные системы и технологии в таможенной сфере". Баку, 2010. С. 81 - 82.
  5. Таможенный кодекс Таможенного союза (2009).

References

  1. Ermakova V.V., Krotov I.E. Informatsionnyie tamozhennyie tehnologii dlya biznesa v Rossii // Informatsionnoe pravo. 2013. N 1. S. 5 - 10.
  2. Krotov I.E., Ermakova V.V. Ob opyite vnedreniya informatsionnyih tamozhennyih sistem v Respublike Koreya // Vestnik Rossiyskoy Tamozhennoy Akademii. 2010. N 3. S. 24 - 30.
  3. Ermakova V.V., Krotov I.E. Sistema organov upravleniya Tamozhennogo soyuza v ramkah Evraziyskogo ekonomicheskogo soobschestva.// Biznes v zakone. 2011. N 3. S. 113 - 117.
  4. Bachilo I.L. Gosudarstvo i pravo XXI v. Realnoe i virtualnoe / I.L. Bachilo. M.: Yuridicheskoe izdatelstvo "YuRKOMPANI", 2013. 280 s.
  5. Vorontsova N.A. Pravovyie osnovy sozdaniya i funktsionirovaniya mezhgosudarstvennogo mehanizma integratsionnyih protsessov v Evrazyiskom ekonomicheskom soobschestve: monografiya. M.: RIO RTA, 2003. 320 s.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.Л. Градова "Правовой режим электронного документооборота ФТС России" включена в информационный банк согласно публикации - Информационное право, 2007, N 4.

  1. Gradov A.L. Pravovoy rezhim elektronnogo dokumentooborota FTS Rossii // Chelovek i zakon. 2008. N 3. S. 162 - 171.
  2. Zakupen T.V. Informatsionnoe obespechenie mezhgosudarstvennoy integratsii Sodruzhestva Nezavisimyih Gosudarstv (pravovyie i organizatsionnyie aspektyi): avtoreferat dis. ... dokt. yurid. nauk. M.: Rossiyskaya akademiya gosudarstvennoy sluzhbyi pri Prezidente RF, 1999. S. 25.
  3. Informatsionnoe pravo: aktualnyie problemyi teorii i praktiki: koll. monografiya / pod obsch. red. I.L. Bachilo. M.: Yurayt, 2009. S. 288.
  4. Krotov I.E. Upravlenie proektom "Elektronnaya tamozhnya" v Evropeyskom Soyuze // Materialyi I mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii 21 - 22 dekabrya 2009 g. v g. Baku "Informatsionnyie sistemyi i tehnologii v tamozhennoy sfere". Baku, 2010. S. 81 - 82.
  5. Tamozhennyiy kodeks Tamozhennogo soyuza (2009).