Мудрый Юрист

Участие прокурора в рассмотрении судами дел по искам (заявлениям), направленным на защиту государственного имущества

Малышева Ю.В., начальник отдела по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации ежеквартально анализируется работа прокуроров в рассмотрении судами гражданских, арбитражных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением законодательства при использовании федерального имущества.

В соответствии с пунктом 8 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" надзор за исполнением законодательства в области использования и распоряжения государственной собственностью является одним из приоритетных направлений в деятельности прокуратур. Несмотря на это, общее количество дел обозначенной категории, рассмотренных в 2013 г. судами с участием прокурора, является недопустимо малым: судами общей юрисдикции рассмотрено всего 283 дела по искам (заявлениям) прокуроров, направленных на защиту государственного имущества. В среднем - 3,4 дела на каждый субъект Российской Федерации за год. И лишь 79 дел - арбитражными судами (менее одного дела на каждый субъект Российской Федерации за год).

Приведенные данные отнюдь, на наш взгляд, не свидетельствуют об отсутствии нарушений закона в указанной сфере правоотношений.

Защитить государственные интересы в полной мере по-прежнему прокурору препятствует отсутствие у него полномочий на обращение в суд с иском о признании права собственности Российской Федерации на спорное имущество, об истребовании государственного имущества из чужого незаконного владения, о взыскании неосновательного обогащения в результате неправомерного использования государственного имущества, о взыскании денежных средств в бюджет. Многочисленные попытки Генеральной прокуратуры Российской Федерации законодательно расширить полномочия прокурора до настоящего времени остаются безрезультатными.

Еще более сложным стало положение в связи с принятием Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе", в пункте 9 которого дано разъяснение о том, что применительно к ст. 125 АПК РФ прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абзацах втором и третьем ч. 1 ст. 52 АПК РФ, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования.

На практике при реализации приведенных разъяснений прокуроры столкнулись с проблемой совпадения ответчика и истца в одном лице - уполномоченном органе, действующем от имени публично-правового образования, поскольку, как правило, именно этот орган совершает незаконные сделки, которые прокурор в дальнейшем оспаривает в суде.

Кроме того, в соответствии с пунктом 4 названного Постановления при обращении прокурора в арбитражный суд по делам, перечисленным в абзацах втором и третьем ч. 1 ст. 52 АПК РФ, если в договоре содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, прокурор обязан обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы в связи с заключением данной сделки.

Арбитражный суд оставляет заявление прокурора без рассмотрения применительно к п. 5 ч. 1 ст. 148 АПК РФ, если установит, что оспариваемой сделкой не нарушаются публичные интересы, на которые указывает прокурор в своем обращении.

Нередко судьи рассматривают разъяснения, приведенные в абзаце втором данного пункта, в отрыве от его абзаца первого, в связи с чем неправомерно обязывают прокуроров при обращении в арбитражный суд по делам, перечисленным в абзацах втором и третьем ч. 1 ст. 52 АПК РФ, обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы, не только при оспаривании договора, в котором содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, а при предъявлении иска по любой сделке.

Не всегда по заявлениям прокуроров правонарушителей удается привлечь к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (использование находящихся в федеральной собственности объектов нежилого фонда без надлежащим образом оформленных документов), поскольку нередко в результате злоупотребления процессуальными правами лицом, привлекаемым к административной ответственности, на момент рассмотрения судом дела по существу истекает установленный законодателем в ст. 4.5 КоАП РФ трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности.

Указанные обстоятельства послужили основанием для разработки управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе ГП РФ законопроекта о внесении изменений в КоАП РФ, предусматривающих увеличение сроков давности привлечения к административной ответственности до шести месяцев.

В истекшем году благодаря усилиям управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе ГП РФ удалось кардинально изменить практику арбитражных судов по взысканию с органов прокуратуры судебных расходов, что также негативным образом сказывалось на решениях прокуроров о наличии либо отсутствии оснований для обращения с иском в суд.

Все вышеперечисленные проблемные моменты, по нашему мнению, стали причиной того, что во многих докладных записках прокурорами субъектов Российской Федерации указано на отсутствие в анализируемом периоде дел, направленных на защиту государственного имущества, рассмотренных судами с их участием.

Однако не все прокуроры занимали пассивную позицию, а пытались находить новые направления своей деятельности, реагируя на выявленные нарушения исками, которые ранее в суды не направлялись.

Так, прокурорами оспаривались притворные сделки с земельными участками, предоставленными для огородничества, а в дальнейшем использованными под индивидуальное жилищное строительство (Московская область), с земельными участками, относящимися к землям лесного фонда, которые в обход законодательства предоставлялись под индивидуальное жилищное строительство без торгов (Ивановская область), и другие.

Большой практический интерес представляет арбитражное дело по иску и.о. прокурора Кировской области в интересах Российской Федерации в лице Правительства Российской Федерации и в интересах Кировской области в лице Правительства Кировской области к Департаменту лесного хозяйства Кировской области и обществу с ограниченной ответственностью "Кедр" о признании недействительным дополнительного соглашения к договору аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в соответствии с которым была снижена цена договора, заключенного на торгах.

Суды первой и апелляционной инстанций прокурору в иске отказали, суд кассационной инстанции требования прокурора удовлетворил. По заявлению ответчика дело было передано в Президиум ВАС РФ в связи с отсутствием единообразия в судебной практике по данному вопросу.

Благодаря проявленной в данном процессе прокурором принципиальности и настойчивости (все остальные участники процесса, включая представителей уполномоченных органов, действующих в интересах публично-правовых образований, возражали против удовлетворения иска прокурора), Постановлением Президиума ВАС РФ от 17 декабря 2013 г. постановление суда кассационной инстанции оставлено в силе.

Учитывая то обстоятельство, что значительное число регионов страны также заняты землями лесного фонда, и ситуация, аналогичная сложившейся в Кировской области, возможна также во многих из них, по мере опубликования Постановления Президиума ВАС РФ по данному делу управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации запланировано направление прокурорам субъектов РФ информационного письма.

Обстоятельства указанного дела также дают основания для мониторинга законодательства на предмет возможности заключения дополнительных соглашений, предусматривающих снижение цены (в случаях, когда победителем торгов признавалось лицо, предложившее наивысшую цену) либо повышение цены (в случаях, когда победителем торгов признавалось лицо, предложившее наименьшую цену) по любым другим договорам, в том числе государственным и муниципальным контрактам.

С учетом изложенного полагаем, что прокурорам следует более активно использовать предоставленные им полномочия по защите государственного имущества путем обращения с иском (заявлением) в суд, используя все предоставленные законом процессуальные возможности для вынесения решения в пользу государства.