Кооперативные съезды и их роль в развитии законодательства о сельскохозяйственной кооперации в России

Воронина Наталья Павловна, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доцент кафедры экологического и природоресурсного права, докторант, кандидат юридических наук, доцент.

В настоящей статье рассмотрены итоги дореволюционных Всероссийских кооперативных съездов 1908, 1912, 1913 гг., Всесоюзных съездов 1933, 1935, 1969 и 1988 гг., Всероссийских съездов 1992 и 2013 гг. Представлен анализ законодательства о кооперации и сельскохозяйственной кооперации Российской империи, Временного правительства, СССР, Российской Федерации. Сделаны выводы о роли кооперативных съездов в развитии кооперативного движения и кооперативного законодательства России в XX - XXI вв.

Ключевые слова: кооперация, кооператив, кооперативный съезд, кооперативное законодательство.

Cooperative congresses and the role thereof in development of the legislation on agricultural cooperation in Russia

N.P. Voronina

In the presented article the author examines the results of the pre-revolutionary All-Russian cooperative congresses of 1908, 1912, 1913; the All-Russian congresses of 1933, 1935, 1969 and 1988; the All-Russian congresses of 1992 and 2013. There is the analysis of legislation on cooperation and agricultural cooperation of the Russian Empire, Provisional Government, the USSR, the Russian Federation in the article. The author has arrived at a conclusion about role of cooperative congresses in the development of cooperative movement and cooperative legislation of Russia in XX - XXI centuries.

Key words: cooperation, cooperative, cooperative congress, cooperative legislation.

21 - 23 марта 2013 г. в России состоялось поистине знаковое для кооперативного движения нашей страны событие - Первый Всероссийский съезд сельских кооперативов. За последние два десятка лет прошло немало институционных преобразований, в том числе и в АПК. От полного отрицания кооперативов как организационно-правовой формы ведения сельского хозяйства до осознания государством того, что сельскохозяйственные кооперативы - наиболее приемлемый как для российской экономики, так и менталитета крестьянства вид сельскохозяйственных производителей.

История кооперативного движения нашей страны знает немало кооперативных съездов <1>, сыгравших важную роль в развитии российской кооперации. На наш взгляд, в кооперативном движении с точки зрения роли кооперативных съездов в развитии правового регулирования сельскохозяйственной кооперации можно выделить следующие этапы: 1) дореволюционный (до октября <2> 1917 г.); 2) советский (1917 - 1991 гг.); 3) аграрной и земельной реформ (1992 - 2012 гг.) и 4) современный (с 2013 г.).

Первый Всероссийский съезд представителей кооперативных учреждений прошел в Москве 16 - 21 апреля 1908 г. <3>. Созыву этого съезда предшествовал ряд региональных кооперативных съездов, в программных документах которых отмечалась необходимость созыва всероссийского съезда. Кроме того, тогда уже действовала кооперативная секция, созданная Торгово-промышленным съездом, состоявшимся в 1896 г. В ходе его работы остро встал вопрос об организации в России центрального банка кооперации. Через два года Московское общество сельского хозяйства созвало Первый Всероссийский съезд представителей кредитной кооперации, на котором была образована специальная комиссия для разработки проекта устава центрального банка всех кооперативных учреждений. Но данный проект не был реализован. Тем не менее съезд как сыграл важную роль в создании Московского народного банка, так и выступил предтечей Первого Всероссийского съезда представителей кооперативных учреждений 1908 г.

Съезд 1908 г. поистине был всероссийским: и по составу участников (от всех видов кооперативных организаций, существовавших в то время), и по географии представительства <4>.

В начале XX в. основная тенденция дореволюционного кооперативного законодательства - дифференцированный характер правового регулирования отдельных видов кооперативов <5>. Поэтому один из основных вопросов, активно обсуждавшихся на съезде, - разработка единого кооперативного закона. В ходе съезда обсуждались также кооперативные ценности, соотношение потребительской и иных видов кооперации, зарубежный опыт кооперации, различные аспекты деятельности кооперативных товариществ, управление, формирование имущества, осуществление операций и др.

Рассматривалась и оптимальная модель банка, обслуживающего кредитные потребности кооперативных организаций. Кооператоры планировали обсудить и союзное строительство, однако данный вопрос был исключен из повестки съезда по решению московского градоначальника генерал-майора А.А. Адрианова <6>.

Несмотря на отдельные сложности, решения Первого Всероссийского съезда представителей кооперативных учреждений были в дальнейшем положены в развитие кооперативного законодательства.

Следующий Всероссийский кооперативный съезд планировался к созыву в 1912 г. Но властью был разрешен съезд только представителей кредитных, ссудосберегательных и сельскохозяйственных товариществ. В резолюции съезда нашла свое отражение позиция, согласно которой членами союзов кредитных и ссудосберегательных товариществ могут быть только те товарищества, члены которых несут личную имущественную ответственность по их убыткам <7>. Данный взгляд был подвергнут кооператорами резкой критике. Поэтому в кооперативной литературе данный съезд не рассматривается в качестве всероссийского, а считается, что с позиции развития кооперативной теории и практики наиболее важные правовые, экономические и социальные последствия имел съезд, созыв которого состоялся в 1913 г. в Киеве <8>. На наш взгляд, на съезде 1912 г. были приняты важные, в том числе и правового характера, решения, поскольку в его работе приняли участие порядка 700 кооперативных товариществ, создан Московский народный банк, нашли свое обсуждение иные вопросы кооперативной жизни.

В ходе съезда 1913 г. шла оживленная дискуссия относительно варианта объединения кооперативных товариществ: по территории действия, по представительским интересам и др. Но основное его достижение, имевшее важнейшее правовое значение, - утверждение окончательной редакции проекта кооперативного закона и разработка проекта положения о кооперативном представительстве <9>, основные положения которого были заимствованы в Положение "О кооперативных товариществах и их союзах" от 20 марта 1917 г. <10> и Положение "О съездах представителей кооперативных учреждений" от 1 августа 1917 г. <11>. Анализ этих нормативных правовых актов показывает, что в их основу легли теоретические разработки кооператоров и резолюции кооперативных съездов.

Предусматривалось, что возможен созыв всероссийских, областных и районных съездов. Их основными функциями были: представительство и защита интересов кооперативных товариществ, кооперативное образование, кооперативная пропаганда, содействие в создании новых товариществ. Делегатами всероссийского съезда могли быть союзы кооперативных товариществ, областные и районные кооперативные съезды, различные комитеты и комиссии по содействию кооперации. Съезды могли быть очередные и чрезвычайные. Все вопросы решались простым большинством голосов присутствующих членов, за исключением вопросов о внесении изменений и дополнений в устав съезда, решений о его закрытии и ликвидации дел. Постоянным исполнительным органом всероссийского съезда был совет, который обладал еще и правом законодательной инициативы.

Следующий этап в развитии кооперативных съездов в АПК связан с единственным видом кооперативов в сельском хозяйстве - сельскохозяйственными артелями (колхозами), поэтому и получили название колхозных съездов.

Первый Всесоюзный съезд колхозов был созван в Москве 15 - 19 февраля 1933 г. В его работе приняли участие более 1500 колхозников, были обсуждены вопросы развития колхозного развития. Как отмечалось в литературе того периода, съезд послужил "мощным толчком для развития социалистического соревнования и ударничества в деревне, организационно-хозяйственного укрепления колхозов" <12>.

Второй Всесоюзный съезд колхозников-ударников состоялся в феврале 1935 г. На нем был принят Примерный устав сельскохозяйственной артели, утвержденный СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г. <13>. Данный Устав на протяжении последующих тридцати лет являлся основным источником колхозного права. В нем были сформулированы цели и задачи сельскохозяйственной артели, урегулированы вопросы землепользования, порядок формирования имущества, прием и исключение из колхоза, управление, порядок распределения денежных и натуральных доходов артели <14>.

Экономические изменения, произошедшие в 40 - 60-е гг. XX в., привели к тому, что в 1965 г. было принято решение о разработке нового примерного устава. Работа завершилась к 1969 г.: 24 апреля был опубликован проект нового Примерного устава. Обсуждение устава и его утверждение было включено в повестку Третьего Всесоюзного съезда колхозников-ударников, состоявшегося в Москве 25 - 27 ноября 1969 г. По итогам был принят Примерный устав колхоза <15>, утверждено Постановление "Об образовании Советов колхозов" и Постановление "О социальном страховании членов колхозов", сформирован Союзный совет колхозов. С принятия Примерного устава начался новый этап в развитии колхозного права.

Следующий Примерный устав колхоза был утвержден Четвертым Всесоюзным съездом колхозников 25 марта 1988 г. <16>. В нем были учтены основные положения проекта Закона СССР "О кооперации в СССР" <17>. К сожалению, Примерный устав воспринял и недостатки Закона "О кооперации". В нем не были закреплены такие существенные кооперативные признаки, как паевое участие членов в формировании имущества кооператива; ограничение процентов, которые начисляются на паи членов в порядке распределения полученных доходов; участие в управлении делами кооператива по принципу "один член - один голос". Закон в силу поспешности своего принятия имел и иные недостатки, которые, по мнению М.И. Палладиной, "основательно разрушали фундамент колхозов как кооперативных организаций" <18>.

12 - 13 февраля 1992 г. в довольно непростых политических и экономических условиях состоялся Всероссийский съезд колхозников 1992 г. В это время государство сделало акцент на принудительную реорганизацию колхозов без учета мнения самих коллективных хозяйств и их членов, большинство которых выступали за сохранение модели коллективного хозяйствования. Делегаты съезда отметили, что принудительная реорганизация колхозов нарушает конституционные нормы, земельное законодательство, мировые принципы кооперации (в частности, самостоятельность кооперативов и демократическое управление) <19>. Приверженность к сохранению кооперативной формы ведения сельского хозяйства выражена и в Примерном уставе колхоза (сельскохозяйственного производственного кооператива). В качестве ответа съезду 6 марта 1992 г. Правительством РФ принято Постановление N 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в РФ" <20>, которым колхозам разрешалось сохранение прежней коллективной формы хозяйствования путем их перерегистрации.

Дальнейшее развитие сельскохозяйственной кооперации связано с Федеральным законом от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" <21>, в котором предусматривается правовая возможность объединения сельскохозяйственных кооперативов в союзы (ассоциации) (ст. 5), но отсутствует положение о кооперативных съездах.

По поручению В.В. Путина Минсельхоз России принялся за подготовку Съезда сельских кооперативов <22>, работа которого состоялась 21 - 23 марта 2013 г. в Санкт-Петербурге.

В ходе работы съезда нашли свое обсуждение такие вопросы, как проблемы развития производственной, потребительской и кредитной сельскохозяйственной кооперации, зарубежный опыт кооперативных организаций, меры государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Работа съезда завершилась принятием Резолюции и Концепции развития кооперации на селе до 2020 г. (далее - Концепция).

Основной целью Концепции является "определение основных направлений организации и развития кооперативных формирований в сельской местности, позволяющих повысить эффективность агропромышленного производства и доходность сельскохозяйственного труда, обеспечить устойчивое развитие сельских территорий" <23>. В Концепции освещены основные проблемы сельскохозяйственной кооперации, среди которых отмечено несовершенство ее законодательной базы. Сформулированы предложения и правового характера: выделение кооперативов в отдельную организационно-правовую форму юридических лиц, признание кооперативной собственности самостоятельной формой собственности, приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством и др.

Позитивно оценивая Концепцию развития кооперации на селе, нельзя не отметить, что в ней отсутствуют нормы, посвященные институту кооперативных съездов, и это несмотря на то, что большинство выступавших делегатов выражали надежду на регулярность их созыва.

Подводя итог, можно резюмировать.

1. Институт кооперативного представительства (в форме кооперативных съездов) имеет важное значение в развитии кооперативного движения. Резолюции кооперативных съездов 1909, 1912 и 1913 гг. легли в основу кооперативного законодательства Временного правительства, которое хотя и просуществовало недолго, но его основные положения использовались в дальнейшем нормотворчестве. На съездах 1935, 1969, 1988 и 1992 гг. утверждался Примерный устав сельскохозяйственной артели (колхоза) (в 1935 и 1969 гг. Устав был основным источником правового регулирования кооперативных отношений в сельском хозяйстве). На съезде 2013 г. была принята Концепция развития кооперации на селе до 2020 г., положения которой должны лечь в основу дальнейших законодательных изменений.
2. Все съезды обладали пропагандистским значением для развития кооперации, поскольку представители кооперативной теории и практики обсуждали проблемы кооперации, делились своим опытом. Результаты съездов опубликовывались, обсуждались на региональных и местных уровнях, среди кооперативов и их членов.
3. До революции инициатива созыва кооперативных съездов шла снизу, от самих кооператоров, административная власть, наоборот, препятствовала им, видя, что кооперация представляет собой реальную экономическую и политическую власть. К 1917 г. различными видами кооперативов было охвачено 84 млн. человек, успешно работал МНБ, создавались союзы товариществ <24>. В советское время съезды колхозников созывались сверху, по посылу государственно-административных органов, для претворения в жизнь решений КПСС, советской аграрной политики. Всероссийский съезд 1992 г. можно считать ответным действием колхозов на проводимую государством политику их насильственной реорганизации (в связи с принятием Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы" <25>). Как инициативу сельскохозяйственных товаропроизводителей и российской общественности, поддержанную государственной властью, можно охарактеризовать созыв Съезда сельских кооперативов 2013 г.

4. Учитывая, что кооперативы по своей природе способны самостоятельно осуществлять свою организацию, кооперативные съезды могут и должны осуществлять регулирование отдельных аспектов кооперативной деятельности на региональном и федеральном уровнях. Поэтому видится необходимость восстановления института кооперативных съездов и его правовой регламентации путем внесения соответствующих изменений в кооперативные законы и, в частности, Федеральный закон "О сельскохозяйственной организации".

Литература

1. Аграрное право: Учебник / Отв. ред. М.И. Палладина, Н.Г. Жаворонкова. М.: Проспект, 2010. 432 с.
2. Демьяненко В.Н., Демьяненко В.В. Сельскохозяйственно-кооперативное право: Курс лекций. 4-е изд., испр. и доп. Саратов: ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2005. С. 240.
3. Ильина Е.Н. Формирование союзной системы сельскохозяйственной кооперации в 1908 - 1920 гг. // Кооперация как компонент рыночных отношений: проблемы теории и практики: Сб. Иваново: Ивановский государственный университет, 1996. Вып. 1.
4. Прокопович С.Н. Кооперативное движение в России (артели, промысловые товарищества, ссудосберегательные товарищества, потребительские товарищества). СПб., 1903. С. 243.
5. Фигуровская Н.К. Первый Всероссийский кооперативный съезд (к столетию открытия) // Интернет-центр поддержки малого бизнеса и кооперативов "Сельскохозяйственная кооперация". URL: http://selcoop.ru/ (дата обращения - 21.07.2013).
6. Хейсин М.Л. Кооперативное движение в России // Вестник кооперации. Кн. 2 - 3. Петроград, 1917. С. 86 - 99.