Мудрый Юрист

Право на жилище в советском государстве: законодательное регулирование и проблемы обеспечения

Туманов Дмитрий Юрьевич, доцент кафедры теории и истории государства и права филиала Казанского (Приволжского) федерального университета в г. Набережные Челны, кандидат юридических наук.

Статья посвящена законодательному закреплению и вопросам практического обеспечения одного из основополагающих социально-экономических прав - права на жилище в советский период развития отечественного государства и права.

Ключевые слова: жилищная проблема, жилищный фонд, жилищное строительство, жилищное законодательство, обеспечение жильем, право на жилище.

Right to a dwelling in the Soviet state: legislative regulation and problems of provision

D.Yu. Tumanov

The article is devoted to legislative consolidation and questions of practical maintenance of one of the basic social and economic rights - the right for housing during the Soviet period of development of the domestic state and right.

Key words: the housing problem, the housing fund, the housing construction, the housing legislation, maintenance with habitation, the right for housing.

Жилищная проблема волнует едва ли не все население современной России, при этом ее решение во многом переложено на плечи граждан. Но еще не так давно в нашей стране, именовавшейся до начала 1990-х гг. Советским государством, существовал иной подход к ее решению.

Практически с первых дней своего существования Советское государство уделяло самое серьезное внимание улучшению положения трудящихся, которое зависело не только от условий труда и повышения заработной платы, но и от улучшения быта, что напрямую было связано с решением жилищной проблемы.

В правовом отношении право на жилище в Советском государстве длительное время отождествлялось в основном с правом на жилую площадь, которое рассматривалось как гражданско-правовой институт и закреплялось в соответствующих нормативно-правовых актах.

Как и многие другие вопросы того времени, жилищный вопрос в период становления советской власти решался через призму классовой борьбы. Достаточно быстро основу всего жилого фонда в стране стал составлять государственный фонд, к которому относились и жилые фонды местных Советов. Проводилась муниципализация домов буржуазии.

Уже 30.10.1917 СНК принял Декрет "О передаче жилищ в ведение городов" <1>, в соответствии с которым городским Советам было предоставлено право реквизиции пустующих жилых помещений и заселения в них нуждающихся в жилье трудящихся.

<1> См.: Вестник местного самоуправления НКВД. 1918. N 1. С. 13.

Декретом ВЦИК от 20.08.1918 <2> в городах с населением более 10 тыс. жителей отменялось право собственности на строения свыше определенной стоимости, которая определялась местными советскими органами. В муниципализированные дома вселялись нуждающиеся в жилье семьи рабочих. Бывшие владельцы домов уплотнялись или переселялись в освободившиеся рабочими помещения. Только в Москве к концу Гражданской войны путем переселения были улучшены жилищные условия 100 тыс. рабочих (вместе с членами семей) <3>.

<2> СУ РСФСР. 1918. N 62. Ст. 674.
<3> См.: Гимпельсон Е.Г. Советский рабочий класс в 1918 - 1920 гг. Социально-политические изменения. М.: Наука, 1974. С. 273 - 274.

Вторая Программа РКП(б), принятая VIII съездом в марте 1919 г. <4>, определяла в числе прочих задачи партии и в том, чтобы "всеми силами стремиться к улучшению жилищных условий трудящихся масс; к уничтожению скученности и антисанитарности старых кварталов, к уничтожению негодных жилищ, к перестройке старых, постройке новых, соответствующих новым условиям жизни рабочих масс".

<4> Устав и программа Российской коммунистической партии (большевиков), принята VIII съездом партии 18 - 23 марта 1919 г. М.: Государственное издательство, 1922.

Жилищная проблема решалась и путем развития строительства, которое начало развиваться еще до окончания Гражданской войны. Так, 12 сентября 1919 г. Совет обороны постановил принять экстренные меры к постройке жилищ для рабочих Подмосковного бассейна. В 1919 г. было построено жилых помещений на 2290 рабочих и 1710 членов их семейств. Кроме того, строилось ведомственное жилье: Главторф на 2125 рабочих, Главуголь на 4360, Главсахар на 1760, НКПС на 40100 и отдельные заводы на 36670 рабочих <5>. Но этого было явно недостаточно.

<5> См.: Гимпельсон Е.Г. Указ. соч. С. 281 - 282.

После окончания Гражданской войны отношения в жилищной сфере были урегулированы в первом Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. <6> договором имущественного найма. Также в 1922 г. была создана жилищная кооперация. С 1923 г. началось восстановление жилого фонда: ремонт старых и строительство новых домов. За три года (1923 - 1925 гг.) в РСФСР, на Украине и в Белоруссии было возведено 100672 строения <7>.

<6> СУ РСФСР. 1922. N 71. Ст. 904.
<7> См.: История советского рабочего класса: В 6 т. М.: Наука, 1984. Т. 2. Рабочий класс - ведущая сила в строительстве социалистического общества. 1921 - 1937 гг. С. 101.

Постоянно увеличивались капиталовложения в строительство жилья. Если в 1925/1926 гг. по СССР затраты в данной области составили 318 млн. руб., то в 1926/1927 гг. - 394 млн. руб. <8>, а затраты за 1927 - 1928 гг. в целом составили уже 630,8 млн. руб., в том числе 390,8 млн. руб. по обобществленному жилому сектору, 120 млн. руб. - по частному <9>.

<8> См.: СССР. Год работы правительства (материалы к отчету за 1926/27 гг.). М.: Главлит, 1928. С. 473.
<9> См.: СССР. Год работы правительства (материалы к отчету за 1927/28 гг.). М.: Главлит, 1929. С. 431.

За 1929 - 1932 гг. ассигнования на жилищное строительство увеличились более чем в три раза. За годы предвоенных пятилеток было построено 205,8 млн. кв. м жилья. Но потребность в жилье оставалась очень острой. В связи с программой индустриализации в годы первых пятилеток быстрыми темпами росло городское население. Норма жилья составляла немногим более 3 кв. м на человека <10>.

<10> См.: Селунская В.М. Социальная структура советского общества: История и современность. М.: Политиздат, 1987. С. 84 - 85.

В течение второй пятилетки в городах и селах государственными и кооперативными предприятиями и организациями было введено в действие 67,3 млн. кв. м общей площади жилищ. Труженики села с помощью государства и колхозов возвели 800 тыс. домов - на одну треть больше, чем в первой. Капиталовложения государственных и кооперативных организаций в жилищное строительство (включая индивидуальное) увеличились по сравнению с первой пятилеткой в 1,8 раза. За 1933 - 1937 гг. в жилищное строительство и здравоохранение было вложено почти столько же, сколько в тяжелую промышленность <11>.

<11> См.: История Коммунистической партии Советского Союза. Т. 4: Коммунистическая партия в борьбе за построение социализма в СССР. 1921 - 1937 гг. Кн. 2. (1929 - 1937 гг.): В 6 т. М.: Политиздат, 1971. С. 460 - 461.

Огромный ущерб был нанесен жилищному фонду страны в годы Великой Отечественной войны. В первые послевоенные годы остро ощущалась нехватка жилья, поэтому Указом Президиума ВС СССР от 26 августа 1948 г. "О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов" <12> было разрешено гражданам на правах личной собственности строить, а также покупать дома в городах и иных населенных пунктах. Указ пользовался широкой популярностью.

<12> Ведомости ВС СССР. 1948. N 36.

В соответствии с Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. <13> наем жилого помещения был выделен в качестве самостоятельного вида договора.

<13> Ведомости ВС СССР. 1961. N 50. Ст. 525.

В 1970-х гг. был достигнут необходимый уровень экономического развития и темпов строительства жилья, который позволил закрепить право на жилище на уровне Основного Закона - в Конституции СССР 1977 г. <14>. Данное право обеспечивалось развитием государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги (ст. 44).

<14> Ведомости ВС СССР. 1977. N 41. Ст. 617.

За 1971 - 1979 гг. было построено 19,5 млн. новых квартир, в результате чего 97 млн. человек, что составляло порядка 40% населения страны, смогли улучшить свои жилищные условия <15>.

<15> См.: Конституция СССР: Политико-правовой комментарий / Общ. ред. Б.Н. Пономарева. М.: Политиздат, 1982. С. 149.

В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 01.03.1978 N 173 "О мерах по расширению в городах практики комплексного поточного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства" <16> в 1978 - 1980 гг. ставилась задача обеспечения разработки и осуществления мероприятий по широкому внедрению непрерывного планирования и организации комплексного поточного строительства жилья и указанных объектов.

<16> СП СССР. 1978. N 6. Ст. 36.

Жилые дома в СССР строились в основном за счет общественных фондов потребления; трехкомнатная квартира в 45 кв. м обходилась государству в 9 - 10 тыс. руб., а предоставлялась нуждающимся безвозмездно. Стоимость эксплуатации жилого дома, включая капитальный ремонт, составляла около 5 руб. в год на 1 кв. м жилой площади, а доходы от квартирной платы не превышали 1 руб. 70 коп. за кв. м, т.е. в три раза меньше фактических затрат <17>.

<17> См.: Конституционный статус личности в СССР. М.: Юрид. лит., 1980. С. 127 - 128.

Право на жилище обеспечивалось невысокой платой за жилье и коммунальные услуги. В СССР квартирная плата оставалась неизменной с 1928 г. и составляла, включая коммунальные услуги, в среднем 3% от доходов в семьях рабочих и служащих. Плата за жилье и коммунальные услуги составляла менее 1/3 от тех расходов, которые несло государство на эксплуатацию и содержание жилищного фонда. В начале 1980-х гг. около 80% городского населения проживало в отдельных квартирах <18>.

<18> Экономика и внешнеэкономические связи СССР: Справочник / Под ред. И.Н. Устинова. М.: Международные отношения, 1983. С. 125.

Более подробную регламентацию вопросы, связанные с обеспечением права на жилище, нашли в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик <19>, принятых Верховным Советом СССР 24.06.1981.

<19> Ведомости ВС СССР. 1981. N 26. Ст. 834.

Вместе с тем следует отметить, что уже во второй половине 1970-х гг. ситуация в жилищном секторе народного хозяйства стала меняться не в лучшую сторону. Темпы ввода в действие жилых домов в 10-й пятилетке впервые упали по сравнению с предыдущими пятилетними периодами: было введено в действие 527,3 млн. кв. м общей жилой площади, тогда как по итогам 9-й пятилетки было введено 544,8 млн. кв. м <20>. В первой половине 1980-х гг. ситуация стала усугубляться. Так, в Тульской области за 1981 - 1984 гг. план ввода в эксплуатацию жилых домов оказался выполненным на 79%, план 9 месяцев 1985 г. - на 73%. В области ожидали улучшения условий свыше 90 тыс. семей, многие ожидали очереди более 15 лет. Более 6 тыс. чел. проживало в бараках, иных непригодных для проживания помещениях. Застройки новых районов велись с недостатками, не отслеживалось их комплексное развитие (из Постановления Президиума Верховного Совета СССР от 25.11.1985 N 3633-XI "О работе Советов народных депутатов Тульской области по обеспечению выполнения заданий по строительству жилья, повышения его качества, соблюдения требований законодательства о сохранности жилого фонда" <21>).

<20> См.: Народное хозяйство СССР, 1922 - 1982: Юбилейный стат. ежегодник / Ред.: Е.А. Тимофеева, Ю.С. Чупрова. М.: Финансы и статистика, 1982. С. 425.
<21> Национальный архив Республики Татарстан (далее - НА РТ). Р. 3610. Оп. 1. Д. 1691. Л. 82 - 83.

Аналогичным образом ситуация развивалась в других регионах (см., например, Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 12.08.1985 N 3012-XI "О работе Советов народных депутатов и хозяйственных организаций Иркутской области по соблюдению требований законодательства об обеспечении сохранности жилого фонда и улучшению жилищных условий граждан" <22>; Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.07.1985 N 823-XI "О работе Советов народных депутатов Амурской области по обеспечению соблюдения жилищного законодательства" <23>, N 824-XI "О работе Советов народных депутатов Ивановской области по обеспечению выполнения планов строительства жилья и объектов социально-культурного назначения" <24> и др.).

<22> НА РТ. Р. 3610. Оп. 1. Д. 1691. Л. 58 - 59.
<23> НА РТ. Р. 3610. Оп. 1. Д. 1691. Л. 7 - 11.
<24> НА РТ. Р. 3610. Оп. 1. Д. 1691. Л. 12 - 15.

Приведенные данные свидетельствуют, что на рубеже 1970 - 1980-х гг. экономика СССР становилась все менее эффективной вследствие сверхцентрализованного управления огромным народным хозяйством, излишне жесткого планирования, охватывавшего все сферы производственных отношений. В 1980-х гг. кризис стал приобретать системный характер, охватив практически все сферы общественной жизни. Срывались крупнейшие народно-хозяйственные программы, в том числе и жилищная, которая в период существования Советского государства так и не была реализована в полном объеме.

Развитие института прав и свобод граждан, включая право на жилище, его законодательное регулирование и обеспечение практической реализации в советскую эпоху вызывает неоднозначные оценки. Да, на отдельных этапах имелись негативные моменты, например, в виде поражения в правах по классовому признаку. Но разве сегодня, более двадцати лет спустя после распада Советского Союза, можно утверждать, что современная система обеспечения прав граждан в России, особенно социально-экономических, более совершенна, чем советская в послевоенный период? Задача современных исследователей - выявить то положительное наследие ушедшей эпохи, которое, безусловно, имело место и не должно пылиться на свалке истории.

Литература

  1. Гимпельсон Е.Г. Советский рабочий класс в 1918 - 1920 гг. Социально-политические изменения. М.: Наука, 1974. С. 273 - 274.
  2. История Коммунистической партии Советского Союза. Т. 4: Коммунистическая партия в борьбе за построение социализма в СССР. 1921 - 1937 гг. Кн. 2 (1929 - 1937 гг.). М.: Политиздат, 1971. С. 460 - 461.
  3. История советского рабочего класса: В 6 т. М.: Наука, 1984. Т. 2. Рабочий класс - ведущая сила в строительстве социалистического общества. 1921 - 1937 гг. С. 101.
  4. Конституционный статус личности в СССР. М.: Юрид. лит., 1980. С. 127 - 128.
  5. Конституция СССР: Политико-правовой комментарий / Общ. ред. Б.Н. Пономарева. М.: Политиздат, 1982. С. 149.
  6. Народное хозяйство СССР, 1922 - 1982: Юбилейный стат. ежегодник / Ред.: Е.А. Тимофеева, Ю.С. Чупрова. М.: Финансы и статистика, 1982. С. 425.
  7. Селунская В.М. Социальная структура советского общества: история и современность. М.: Политиздат, 1987. С. 84 - 85.
  8. СССР. Год работы правительства (материалы к отчету за 1926/27 гг.). М.: Главлит, 1928. С. 473.
  9. СССР. Год работы правительства (материалы к отчету за 1927/28 гг.). М.: Главлит, 1929. С. 431.
  10. Экономика и внешнеэкономические связи СССР: Справочник / Под ред. И.Н. Устинова. М.: Международные отношения, 1983. С. 125.