Мудрый Юрист

Теория и практика кооперативного федерализма в США в XIX - середине XX в.

Миряшева Екатерина Владимировна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия правосудия", кандидат юридических наук.

Статья посвящена актуальным вопросам теории и практики кооперативного федерализма в США в XIX - середине XX в.

Ключевые слова: федерализм, кооперативный федерализм, кооперативное государство, американская модель федерализма.

Theory and practice of cooperative federalism in the USA in the XIX - middle XX centuries

E.V. Miryasheva

The article is devoted to actual questions of theory and practice of cooperative federalism in the United States in the XIX - mid XX centuries.

Key words: federalism and cooperative federalism, cooperative state, the American model of federalism.

Теория кооперативного федерализма (конец XIX - XX в.) созвучна поиску равновесия (гармоничное сочетание интеграции и автономии, единства в многообразии, независимости и взаимопомощи). В центре внимания этой теории находятся возникающие в любой федеральной структуре кооперативные начала <1>.

<1> См.: Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 14.

Теория кооперативного федерализма вошла в оборот политико-правовой жизни в 30-е гг. в англосаксонских странах. Она стала доминировать в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Рузвельтом "нового курса", если не с периода курса "новой свободы" В. Вильсона.

Одним из первых, кто ввел в оборот термин "кооперативный федерализм", был Э. Корвин. Именно он стал популяризировать этот термин в 30-х гг. прошлого столетия, противопоставляя кооперативный федерализм "нового курса" Рузвельта дуалистическому федерализму, просуществовавшему в США более 150 лет. Строго говоря, впервые система федеративных отношений как кооперативная была описана предшественником Корвина О. Макдональдом в его книге "Федеральная помощь" <2>.

<2> Letter from William Grayson to Madison. March. 1786. Quoted in George Bancroft, History of the Formation of the Constitution, 1. P. 258.

Суть американского кооперативного федерализма, до сих пор "соперничающего" с дуалистическим федерализмом, обусловлена особенностями американской политической и судебно-правовой системы. Значительный акцент делается на сотрудничестве и кооперации через состязательность и конкуренцию. При этом большая роль отводится судам. Как отмечает Д. Элазар, "понятие "кооперативный" в выражении "кооперативный федерализм" не означает, что отношения строятся исключительно на мире и дружбе... Не во всех ситуациях власти работают друг с другом охотно и в дружеском духе, так как зачастую они преследуют различные и даже противоположные цели. Однако "кооперативный" означает обязательность фактического поведения работать и взаимодействовать вместе.

Кооперативный федерализм - активный государственный принцип, согласно которому осуществляется выравнивание между явным разграничением компетенции и федеральной концентрацией сил, которая гарантирует высочайшую степень действия общественного соучастия. Этот принцип означает форму сотрудничества между федерацией и штатами, которая так динамична, что упорядочивает все претензии, которые предъявляются общности союзного государства, не ставя под вопрос само союзное государство и не отклоняя поставленные им задачи.

Особенности американского кооперативного федерализма проявляются в следующем:

<3> Elazar D. Exploring Federalism. 1998. P. 167.

Признавая, что современное федеративное государство является сильно централизованным, кооперативный федерализм предлагает изменение распределения компетенции в пользу субъектов федерации и органов местного самоуправления, считая, что они вполне могут справиться со многими проблемами самостоятельно, оставляя за федерацией функции контроля и координирования.

Модель американского кооперативного федерализма реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества. С этой целью создаются:

<4> См.: Gress F. Interstate Cooperation in the USA and FRG // Evaluating Federal Systems. 1992. P. 412.
<5> Meritt D. Three Faces of Federalism: Finding a Formula of the Future // Vanderbilt Law Review. 1994. N 5. P. 1564.

Поскольку особенность становления федеративного государства в США непосредственно связана с конституционно-правовым развитием штатов как будущих субъектов федерации, то в данной статье делается акцент на изучении динамики взаимоотношений между органами федеральной власти и ее субъектов с XVIII по XX в. Выше уже указывалось, что американская модель федерализма является, на наш взгляд, неким образцом, поскольку он возник эволюционно-исторически, а не в соответствии со специально разработанной правовой теорией федерализма.

Американский федерализм и его сущность тесным образом взаимосвязаны с учением о разделении властей, состоящим из четырех элементов: 1) идея трех отдельных и независимых ветвей власти - законодательная власть, исполнительная власть и судебная власть; 2) правительство исполняет различные виды функций, и положение, что есть уникальные функции, соответствующие каждому ответвлению; 3) положение, что аппарат властей должен быть отдельным, никто не может быть членом больше чем одной власти в одно и то же время; 4) положение, что законодательный орган не изменяет распределение власти, делегируя свои силы исполнительной или судебной власти. Разделение власти - необходимое, обязательное требование для ограниченного конституционного правительства, потому что сосредоточение политической власти неотъемлемо опасно и рано или поздно приведет к злоупотреблению властью и репрессивному правительству. "Концентрирование всей власти, законодательной, исполнительной и судебной, в тех же самых руках, в руках одного, нескольких или многих, и наследственная, самозваных или выборных, справедливо может быть объявлено тиранией", - написал Публий в "Федералисте" N 47 <6>.

<6> Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / Пер. с англ.; под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. М.: Издательская группа "Прогресс" - "Литера", 1994. С. 592.

Американское достижение должно было заменить функционально разделенную систему "смешанной" системой, в которой все ветви власти приобрели свою власть от людей. Это было сначала достигнуто в революционных конституциях штатов, принятых в 1776 г., примером для них была Вирджиния: "Законодательный орган, исполнительные и судебные органы должны быть самостоятельны и отдельны, так чтобы не осуществлять полномочия, по сути принадлежащие другим". Эти первые конституции штатов также отступили от британской модели, требуя полного разделения аппарата, так же как и функции, представителем чего была Вирджиния: "...никто не должен осуществлять полномочия более чем одной из них (ветвей) в одно и то же время".

Работая без четких прецедентов или направляющих принципов и трудясь над ошибочном предположением, что почти чистое разделение властей позволило бы достичь желаемого результата - ограниченной власти, создатели этих первых конституций установили влиятельные законодательные органы, но были не в состоянии установить систему сдержек и противовесов. Скоро стало очевидно, что это было фатальным упущением. По всей стране законодательные собрания штата стали затруднением для республиканского правительства, весьма часто вмешивающегося в работу судов, сокращая работу губернаторов в условиях подчинения, и нарушал права на собственность. В соответствии с Конституцией Вирджинии 1776 г., "все ветви власти, - жаловался Томас Джефферсон, - законодательная, исполнительная и судебная, результат законодательного органа". Его друг и коллега Джеймс Мэдисон говорил в течение практически всего Федерального собрания, когда он заявил в "Федералисте" N 48: "...простая демаркация на бумаге конституционных границ этих нескольких институтов - недостаточная защита против тех посягательств, которые приводят к тиранической концентрации всех полномочий правительства в одних руках" <7>. Соответственно, отцы-основатели с энтузиазмом приняли учение разделения властей, но включили систему сдержек и противовесов в механизм государственного аппарата. Это вместе с отчетливой системой американского федерализма представляло Конституцию поистине уникальной. Разработка системы сдержек и противовесов Конституции, вероятно, принадлежит группе проницательных юристов из Массачусетса, однако именно они, под руководством Джона Адамса, который написал Конституцию Массачусетса 1780 г., - впервые ввели систему сдержек и противовесов, которая позже стала частью Конституции Соединенных Штатов.

<7> Там же.

Система сдержек и противовесов, возможно, самая продуманная особенность американской Конституции. Как принцип федерализма она пронизывает весь документ, чтобы примирить принцип разделения с актуальной необходимостью в энергичном новом правительстве, которое будет осуществлять самоконтроль.

Создатели Конституции договорились, что некоторые функции будут дублироваться между тремя основными ведомствами правительства. В некотором смысле одно ведомство могло касаться обычных дел другого. Монтескье писал, что ни одно ведомство не должно иметь "всю власть" другого ведомства, но осуществление какой-то части полномочий другим ведомством было допустимо. Не должно быть никакой непреодолимой стены разделения, изолирующей исполнительную и судебную власть от законодательной во всех отношениях. Таким образом, в окончательном варианте Конституции, который был представлен на ратификацию, президент (исполнительная власть) принимал участие в законодательном процессе, путем своего права вето и права делать рекомендации в адрес State of the Nation Конгрессу. С другой стороны, законодательная ветвь власти, через Сенат, имела власть над исполнительной ветвью в том, что договоры и президентские назначения на главные административные и судебные должности должны быть одобрены Сенатом. Кроме того, судебной власти было дано немного исполнительной власти для управления своими внутренними делами. По результатам судебного рассмотрения она может признать акты законодательной власти неконституционными.

Они улучшили конституции штатов путем указания, что члены трех ветвей власти должны быть выбраны тремя разными способами, - таким способом обеспечивалась независимость исполнительной и судебной ветвей власти от законодательной. (В ранних, как правило, законодательная власть назначала и снимала судей и должностных лиц штатов.) В соответствии с новой Конституцией Соединенных Штатов, члены палаты представителей будут избираться избирателями от географических районов в ряде штатов, сенаторы будут избираться легистратурами штатов; и президенты будут избираться коллегией выборщиков, федеральные судьи будут назначаться президентом, с согласия Сената, и будут занимать свои посты пожизненно. Разделяя служащих, так же как и функции, авторы Конституции стремились предотвратить господство законодательной власти над служащими исполнительной и судебной ветвей.

Создатели предоставили каждому ведомству конституционные средства для противодействия попыткам доминирования других ведомств. "Абсолютное вето" президента на акты Конгресса было средством защиты для исполнительной власти. Пожизненное пребывание на должности федерального судьи было средством защиты для судебной власти. В качестве дополнительной защиты исполнительной и судебной власти от законодательной, создатели договорились, что члены палаты представителей и Сената будут избираться различными способами и в разное время. Конгрессу было дано конституционное право на снятие с должностей сотрудников исполнительной и судебной властей.

Таким образом, можно видеть, что сложная система сдержек и противовесов была вплетена в систему американского федерализма и Конституцию. Эти сдержки и противовесы, рассчитанные на предотвращение любого лица или органа правительства от вмешательства в конституционные свободы или законные функции какого-либо органа власти. Они также помогают поддерживать разделение властей путем каждой ветви оборотной мощью для противостояния посягательствам другой ветви.

Эти встроенные сдержки над силой любой личности или ведомства в федеральном правительстве все еще функционируют до настоящего времени.

Создатели поняли, главным образом из опыта штатов и органов государственного управления, созданных в соответствии со статьями Конфедерации, что только через систему сдержек и противовесов можно достичь реального федерализма и разделения властей.

Эти сдержки и противовесы были разработаны, чтобы позволить каждой ветви власти противостоять вмешательствам в их полномочия. Они позволили каждой ветви осуществлять прямой контроль над другими ветвями. Это создатели осуществляли путем совмещения некоторых функций федерального правительства; так, каждая ветвь могла играть часть (хотя и ограниченную) в осуществлении функций другой ветви.

Таким образом, Конгресс был уполномочен частично осуществлять исполнительную и судебную власть. Сенат, например, осуществляет функции исполнительной ветви, когда принимает участие в назначениях и заключении договоров; обе палаты Конгресса осуществляют судебную власть, когда они осуществляют процесс импичмента или снимают с должности судьи или чиновников исполнительной власти с должности. Законодательная власть воздействует на судебную посредством того, что Конгресс регулирует количество судов и ограничивает апелляционную юрисдикцию Верховного суда и нижестоящих федеральных судов.

Кроме того, исполнительная власть осуществляет некоторые законодательные функции. Президентское вето, к примеру, является законодательной функцией, она дает возможность президенту принимать участие в законодательном процессе. С другой стороны, президент осуществляет судебную функцию, когда он милует лицо, осужденное за федеральное преступление (преступление по федеральному уголовному праву).

Судебная власть, в свою очередь, обладает законодательной функцией через судебное рассмотрение и имеет некоторую исполнительную власть через свои полномочия назначения секретарей и других работников суда.

Литература

  1. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 14.
  2. Letter from William Grayson to Madison. March. 1786. Quoted in George Bancroft, History of the Formation of the Constitution. 1. P. 258.
  3. Elazar D. Exploring Federalism. 1998. P. 167.
  4. Gress F. Interstate Cooperation in the USA and FRG // Evaluating Federal Systems. 1992. P. 412.
  5. Meritt D. Three Faces of Federalism: Finding a Formula of the Future // Vanderbilt Law Review. 1994. N 5. P. 1564.
  6. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / Пер. с англ.; под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. М.: Издательская группа "Прогресс" - "Литера", 1994. С. 592.