Мудрый Юрист

Профессиональное "чиновничество" и служебное право в России: была ли реформа государственной службы и основательны ли сомнения в существовании служебного права? *

<*> Некоторые части настоящей статьи впервые опубликованы: Старилов Ю.Н. Служебное право России: уже реальность или пока научная гипотеза? // Правовая наука и реформа юридического образования. 2013. N 3 (26). С. 99 - 116.

Старилов Юрий Николаевич, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Рассматриваются вопросы формирования в России служебного права. Анализируются проблемы понимания служебного права, определяется его местонахождение в системе российского административного права.

Ключевые слова: государственная служба, служебное право, государственное управление, административное право, модернизация.

Professional "bureaucracy" and service law in Russia: was the reform of public service implented and is any doubt existed in service law?

Yu.N. Starilov

Starilov Yurij Nikolaevich, honored science worker of the Russian Federation, head of the chair of administrative and municipal law of Voronezh state university, doctor of juridical sciences, professor.

The problem of Russia's service law is considered. The problem of understanding of the service law is analyzed, location of service law in the Russian system of administrative law is defined.

Key words: public service, service law, public administration, administrative law, modernization.

Введение (или о двух дискуссиях - по "административному процессу" и "служебному праву", объединенных изречением "Платон мне друг, но истина дороже")

Начать эту статью хотелось бы с констатации факта уже вторичного использования в адрес ее автора весьма известного изречения "Платон мне друг, но истина дороже". Еще в 2005 г., открыв очередной номер журнала "Государство и право", я увидел эти слова в качестве эпиграфа к статье профессора Демьяна Николаевича Бахраха, посвященной исследованию актуальных проблем в понимании современного административного процесса <1>. В тот момент казалось, что это будет единственный научный труд, который сопровождается применительно к моим статьям изречением "Платон мне друг, но истина - еще больший друг". Но я ошибся.

<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. N 2. С. 19.

Спустя восемь лет, уже по другому поводу и по иной научной проблеме, я вновь увидел это адресованное мне древнее высказывание в статье <2> (а затем и в книге <3>) Алексея Алексеевича Гришковца, представляющей осмысление результатов становления в Российской Федерации служебного права и законодательства о государственной службе. Статья А.А. Гришковца "К вопросу о служебном праве" открыла дискуссию по указанному вопросу <4>. С почтением относясь к своим коллегам и с радостью к появлению указанных научных обзоров хотелось бы выразить авторам опубликованных статей, посвященных, по сути, анализу отдельных моих научных трудов, сердечную благодарность за пристальное внимание к ним, критический взгляд и, конечно, за инициирование соответствующей дискуссии. Благодаря таким инициативам жизнь научного мира становится более транспарентной, привлекательной, увлекательной, настраивающей на проведение новых исследований и поиск дополнительных аргументов в обоснование выдвинутых предложений.

<2> См.: Гришковец А.А. К вопросу о служебном праве // Государство и право. 2013. N 4. С. 12.
<3> См.: Государственная гражданская служба: Учеб. курс / Гришковец А.А., Ростовцева Ю.В., Фомина С.В.; Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2014. С. 566.
<4> См., например: Акопов Л.В. Проблемы становления российского служебного права (по поводу статьи А.А. Гришковца) // Государство и право. 2013. N 11. С. 5 - 9.

Однако если подойти к обсуждению указанных вопросов с позиций сегодняшнего дня, достигнутых правовых результатов и современных устоявшихся мнений по рассматриваемым проблемам, безусловно, поддерживая начатые споры и по трактовке административного процесса, и относительно выявления полноты реализации в России идеи формирования служебного права, можно с сожалением отметить, что и по первому, и по второму поводу медленно (и на протяжении многих лет) стала уменьшаться основа для серьезных разногласий. Сам законодатель либо уже "подвел черту" под такими дискуссиями (т.е. приняты и действуют в стране соответствующие законодательные акты), либо готовится рассмотреть проекты новых законов, в которых найдут разрешение главные проблемы в понимании соответствующих терминов и принципов (например, проект Кодекса административного судопроизводства в Российской Федерации).

В первом случае речь шла о понимании административного процесса. Одни авторы трактуют его как рассмотрение всякого административного дела (управленческого спора), возникшего в сфере публичного управления. Такое мнение сложилось в науке более 50 лет назад, когда в стране действовала иная правовая система, другая система государственного управления и отсутствовали современные представления о сущности административно-процессуальной деятельности. Точнее говоря, современных правовых основ для государственного управления по известным причинам в советское время не было (конечно, в том объеме и в тех пределах, которые соответствуют стандартам правовой государственности). Другие ученые уверенно полагают, что административный процесс - это административное судопроизводство. Этого мнения придерживается и автор настоящей статьи. Имеются и иные позиции, представленные целым рядом научных трудов на заданную тему <5>, анализировать которые в рамках данной статьи нецелесообразно. Если свести воедино обсуждаемые вопросы, то они выглядят примерно так: есть ли административный процесс в России? Если имеется, то сколько административных процессов в российской правовой системе? Почему административное судопроизводство нужно считать административным процессом?

<5> См., например: Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения...: Сборник избранных научных трудов. Воронеж, 2010. URL: http://znanium.com/catalog.php; Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы / Отв. ред. Ю.Н. Старилов. Вып. 7. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2013. См. также: Старилов Ю.Н. "Перестройка" административного права: от "слома" "административно-командного управления" до эффективных административных процедур и Кодекса административного судопроизводства // Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 8 / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2013. С. 8 - 28.

Вторая дискуссия посвящена проблеме юридического оформления и логически-систематического соединения в единое целое правовых норм (преимущественно административно-правовых), составляющих российское публичное служебное право. Таким образом, возникла необходимость взглянуть на этапы становления и реформирования российского законодательства о государственной службе и соответственно формирования в системе административного права той его части, которая традиционно называется в различных правовых системах и правопорядках служебным правом. И здесь в повестке дня следующие вопросы: существует ли в России служебное право? Является ли служебное право отраслью российского права или подотраслью административного права? А по каким основаниям служебное право нельзя считать комплексным правовым образованием, включающим в себя нормы конституционного, административного, трудового, уголовного права (как, впрочем, и иных отраслей права)?

Перечень таких простейших вопросов можно продолжить. Конечно, аргументированные ответы на них будут способствовать значительному наращиванию научно-теоретических обоснований теории служебного права и станут создавать практику реального улучшения законодательства в области государственной службы.

Конечно, дискуссия может всегда возникнуть, если имеются какие-то сомнения, различные авторские мнения. Но в упомянутых мною случаях оснований для серьезной полемики по выдвинутым именно в высказанных формулировках положениям, как видится, все же мало.

Однако нужно кратко вернуться к названию настоящей статьи и попытаться сформулировать ответ на первый из поставленных там вопросов: к сожалению, профессионального "чиновничества", соответствующего идеалам государственно-правового развития России и современным стандартам публичного управления, даже после всех административных реформирований в стране не создано. Иначе говоря, государственная служба в России еще далека от идеала, несмотря на все предпринятые административные реформы, заявления и стремления политических деятелей по улучшению профессионального имиджа государственных служащих, разработанные и уже исполненные на практике многочисленные программы реформирования государственной службы, политический и государственный контроль над российской бюрократией, агрессивную антикоррупционную пропаганду в обществе. Очевидно, здесь уместно вспомнить М.Е. Салтыкова-Щедрина, который писал: "Я всегда чувствовал слабость к русской бюрократии, и именно за то, что она всегда представляла собой, в моих глазах, какую-то неразрушимую психологическую загадку. Несмотря на все усилия выработать из нее бюрократию, она ни под каким видом не хочет сделаться ею. Еще на глазах у начальства она и туда и сюда, но как только начальство за дверь - она сейчас же язык высунет и сама над собою хохочет. Представить себе русского бюрократа, который относился бы к себе самому, яко к бюрократу, без некоторого глумления, не только трудно, но даже почти невозможно. А между тем бюрократствуют тысячи, сотни тысяч, почти миллионы людей. Миллион ходячих психологических загадок! Миллион людей, которые сами на себя без смеха смотреть не могут, - разве это не интересно?" <6>. Даже после таких "нелестных" характеристик русского профессионального чиновничества XIX в., после тотального господства в советские годы режима политического властвования, принуждающего административное поведение и деятельность государственных служащих к безусловному повиновению партийной линии, а также в условиях фактического отсутствия публично-правового регулирования служебных отношений в государственном аппарате, после "растерянности" и отсутствия ясного правового профиля "чиновничества" в начале постсоветского периода, наконец-то в конце 90-х годов XX в. предприняты меры с целью создания в стране нового "государственного бюрократизма", отвечающего идеологии правовой государственности и стандартам намеченных демократических политико-правовых преобразований. Начиная с этого момента, нельзя не заметить и глубинных изменений как в системе и содержании, организации и функционировании российской государственной службы, так и в установлении и реализации правового статуса государственных служащих. Наряду с традиционными для российской бюрократии проблемами и недостатками нужно всегда говорить и о достижениях, успехах, функциональной результативности и социальной эффективности публичной службы в нашей стране.

<6> Салтыков-Щедрин М.Е. Благонамеренные речи // Собр. соч.: в 10 т. Т. 5. М., 1988. С. 47.

Вторым ответом (если снова взглянуть на название работы) станет утверждение, что российское служебное право, несмотря на сомнения некоторых ученых, все же стало юридической реальностью и нормативным стандартом для формирования публично-служебных отношений в государственных органах. Но об этом пойдет речь позднее.

Термин "служебное право"

Всякий правовой термин когда-то бывает новым, т.е. он появляется вначале как идея в теоретических конструкциях, затем анализируется, проверяется, сравнивается, получает свое содержательное оформление и, наконец, в качестве правовой конструкции устанавливается в законодательстве. Так было и с понятием "служебное право".

Советский период развития государственной службы не включал в административно-правовой лексикон термин "служебное право". Вспоминаю начало 1990-х годов прошлого столетия, когда ученые стали встречать и использовать термин "служебное право" в научных дискуссиях на конференциях, в обзорах зарубежного законодательства о публичной службе. Помнится, что мои первые переводы этого термина с немецкого языка (Dienstrecht - служебное право, Beamtenrecht - чиновное право) не находили внутреннего принятия с целью использования такой терминологии в профессиональном юридическом лексиконе в России. Больше подходило даже, наверное, понятие "право государственной службы", что тоже не было традиционным для российской правовой системы. Было как-то необычно использовать этот термин.

Но шло время, и служебное право прочно вошло в юридическую терминологию и в нашей стране. Служебное право - новое явление в российской юридической науке и правовой системе. Если честно подводить итоги становления в России нового законодательства о государственной службе, то нужно сказать, что по результатам своего развития оно стало, в том числе, итогом глобальной рецепции континентального европейского права, устанавливающего систему, модели, назначение и основные элементы профессионального чиновничества. В сфере государственно-правового строительства и особенно государственной службы европейские стандарты активно использовались, приспособлялись к другим условиям, являлись основой для отечественного развития этого института. Вряд ли с этим нужно спорить. Как не нужно спорить и с тем, что громадная часть, например, современного российского экономического законодательства также стала результатом обобщения зарубежного опыта правовой регламентации тех или иных отношений. Но в этом, очевидно, и не нужно пытаться увидеть какие-то недостатки отечественного законотворческого процесса. Ведь задачи по стремительному развитию новой российской государственности и правовой системы непременно заставляли "прорабатывать" и переводить на русский язык тексты сотен зарубежных законов, "приспосабливать" их к российской действительности и юридическим стандартам. Такие же политико-правовые процессы стали характерными и для формирования общего публичного права, и для становления, в частности, служебного права. В середине 90-х годов прошлого столетия, когда уже реально обосновывались реформы государственной службы в России, а дискуссии по проблемам формирования соответствующего законодательства (и одновременно публичного служебного права) стали основательными и профессиональными, ученые-административисты с большой надеждой всматривались в будущее российского профессионального "чиновничества" и радовались первым шагам в обосновании теории служебного права России <7>. Несколько научных трудов по государственно-служебной тематике опубликовал в тот период и автор этих строк <8>, а результаты некоторых исследований по данной теме были опубликованы в зарубежных изданиях <9>. Специалистами анализировался и зарубежный опыт законодательного регулирования организации и функционирования публичной службы <10>.

<7> См., например: Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995; Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. N 4. С. 24 - 32; Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск: Изд-во Смоленского ун-та, 1995; Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. N 12. С. 19 - 26; Гришковец А.А. Право государственного служащего на продвижение по службе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Казанцев Н.М. Концепция формирования государственной службы в субъектах Российской Федерации: Регион, рынок, кадры. М., 1994; Колодкин Л.М. Государственная служба: взгляд в прошлое и перспективы // Вестник гос. службы. 1994. N 3. С. 57 - 62; Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993; Манохин В.М. Концепция Закона о государственной службе // Сов. государство и право. 1991. N 12. С. 90 - 98; Ноздрачев А.Ф. Новое законодательство о федеральной государственной службе // Право и экономика. 1994. N 16; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М.: Юристъ, 1996; Розенбаум Ю.А. О государственной службе в СССР // Проблемы теории и практики в управлении. 1990. N 5. С. 34 - 39.
<8> См.: Старилов Ю.Н. Аттестация кадров аппарата управления (На материалах аттестационной практики советских органов ЦЧЭР): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 1989; Старилов Ю.Н. Конституционные основы государственной службы в Российской Федерации // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 2: Конституция Российской Федерации 1993 года и развитие отраслевого законодательства. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1995. С. 165 - 207; Старилов Ю.Н. Государственная должность: К вопросу о конституционно-правовой основе, понятии и видах // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 2: Конституция Российской Федерации 1993 года и развитие отраслевого законодательства. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1995. С. 123 - 137; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: проблемы реформы // Юридические записки. Вып. 3: Проблемы государственной власти. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1995. С. 31 - 51; Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1995. N 5. С. 14 - 24; Старилов Ю.Н. Чиновники России на пути к профессионализму // Рос. юстиция. 1995. N 9. С. 40 - 42; Старилов Ю.Н. Вопросы реформирования государственной службы в Российской Федерации // Правоведение. 1995. N 6. С. 12 - 27; Старилов Ю.Н. К вопросу о публично-правовом характере института государственной службы // Правоведение. 1997 N 1. С. 17 - 33; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (Теоретико-правовое исследование). Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996. Объемный список специальной литературы по проблемам государственной службы см.: Старилов Ю.Н. Российское административное право: Учебно-методическое пособие. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1997. С. 68 - 84.
<9> Starilow, Jurij. Neuere im russischen Dienstrecht: auf dem Weg zum Berufsbeamtentum. Speyer: Forschungsinstitut Verwaltung bei der Hochschule Verwaltungswissenschaften Speyer (Deutschland), 1994; Starilow, Jurij. Entwicklungsstand des Dienstes in // Die Verwaltung. 1995. Nr. 15. S. 613 - 624; Starilow, Jurij. Die Reform des Dienstes in : Ursachen, Probleme und Hauptrichtungen // Zeitschrift Beamtenrecht. 1995. Heft 9. S. 260 - 273; Starilov, Jurij. Prinzipien des Staatsdienstes in der Russischen // Osteuroparecht. 1997. Heft 2 - 3. S. 122 - 147.
<10> См., например: Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии // Государство и право. 1992. N 9. С. 117 - 124; Государственная служба в странах европейского сообщества // Реформа государственного аппарата. М., 1992; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба (Законодательный опыт Германии) // Сов. юстиция. 1994. N 16. С. 21 - 22; Старилов Ю.Н. Публичная (государственная) служба Швейцарии // Правоведение. 1996. N 3. С. 150 - 160; Шайхатдинов В. Значение опыта правового регулирования государственной службы в Германии и Франции для становления российского законодательства о государственной службе // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995. С. 32 - 34.

Развитие теории государственной службы

Наука государственного управления и государственной службы ежегодно прирастала в течение последних 20 лет значительным числом научных трудов, подготовленных как учеными-теоретиками, так и специалистами-практиками. По различным аспектам организации и функционирования государственной службы защищались докторские и кандидатские диссертации <11>, публиковались иные научные и учебные издания <12>.

<11> См., например: Антошина Н.М. Административно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011; Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008; Миннигулова Д.Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013; Измайлов Д.С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализации правоохранительной функции: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006; Кудис Э.В. Государственная гражданская служба как форма реализации публичных интересов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006; Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Шамрай М.С. Формирование системы государственной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Ахмадов К.Л. Институт государственной службы в субъекте Российской Федерации (на примере Чеченской Республики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Дикажев М.М. Правовое регулирование прохождения правоохранительной службы сотрудниками органов внутренних дел: проблемы организационно-правового и методологического характера: Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. СПб., 2006; Касумов А.М. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Сумин М.М. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Шевелевич А.А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Гарячук И.Н. Административно-правовое регулирование служебного контракта на государственной гражданской службе Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011; Погребежский К.А. Правовое обеспечение государственной правоохранительной службы и пути его совершенствования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Агафонова Н.Ю. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013; Ульянова А.В. Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013 и др.
<12> См.: Демин А.А. Государственная служба. М., 2010; Его же. Государственная служба в Российской Федерации: Учебник. М., 2013; Добробаба М.Б. Служебно-деликтные правоотношения: Монография / Под ред. Е.Б. Лупарева. М., 2013; Право государственной и муниципальной службы: Учеб. пособие / Под ред. В.Ш. Шайхатдинова, А.Н. Митина. М., Екатеринбург, 2013.

Проблемы современной государственной службы наиболее результативно анализируются в трудах таких современных ученых, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, А.Ф. Ноздрачев, С.Е. Чаннов, Т.В. Щукина <13>. Высокий научный уровень проводимых указанными авторами исследований в области государственной службы, несомненно, позволяет сделать вывод о влиянии их работ на формирование общей правовой картины относительно законченной сформированности в России служебного права. Начиная с конца 90-х годов прошлого столетия в России опубликованы монографии, в которых разрабатывались различные аспекты современного состояния и реформирования государственной службы <14>. Учеными изучаются основополагающие вопросы современного права государственной службы, например административно-правовые отношения с участием государственных служащих <15> или ответственность государственных служащих <16>. На базе комплексного анализа тех или иных проблем действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы специалистами создается фундамент для дальнейших итоговых суждений относительно концепции служебного права России. Вместе с тем публикуются работы, названия которых предполагают обозначение и в какой-либо мере рассмотрение проблем современного служебного права. Однако при ознакомлении с ними становится ясно, что авторы по каким-то причинам "обошли вниманием" государственно-служебную проблематику <17>.

<13> См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003; Бахрах Д.Н. Государственная служба России. Екатеринбург, 2006; Его же. Дисциплинарно-правовое принуждение в Российской Федерации // Государство и право. 2006. N 6. С. 43 - 50; Его же. Милитаризованная служба России // Рос. юрид. журнал. 2005. N 1. С. 20 - 27; Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010; Щукина Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование: Монография. Воронеж, 2011; Ее же. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: новации и развитие. Воронеж, 2011.
<14> См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997; Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М., 2009; Истомина Ю.В. Бездействие государственных служащих и способы преодоления противоправности: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2008; Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы правового регулирования. Воронеж, 2011; Носова Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации. Воронеж, 2011; Павленко К.А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2012; Щукина Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование; Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005.
<15> См.: Добробаба М.Б. Административные правоотношения с участием государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Краснодар, 2010.
<16> См., например: Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы. М., 2008; Его же. Профилактика правонарушений, ответственность и стимулирование результативности деятельности государственных служащих. М., 2012; Его же. Юридическая ответственность в системе государственной службы: проблемы совершенствования // Государство и право. 2013. N 5. С. 5 - 15; Добробаба М.Б. Служебно-деликтный процесс как составная часть административного процесса // Административное право и процесс. 2013. N 9. С. 25 - 27.
<17> См., например: Кононов П.И. Основные категории административного права и процесса: Монография. М., 2013; Осинцев Д.В. Система административного права (методология, наука, регламентация): Монография. М., 2014.

Анализируя изданные в начале нынешнего столетия научные труды по вопросам развития и реформирования государственной службы в России, можно уверенно констатировать существенный вклад в теорию государственной службы таких ученых, как А.А. Гришковец, В.А. Козбаненко, Д.М. Овсянко <18>. Достаточно результативное исследование антикоррупционных аспектов системы организации и функционирования государственной службы представил А.В. Куракин <19>. Комплексная и очень серьезная с научно-практической точки зрения работа по основополагающим вопросам государственной службы проведена в трудах А.Ф. Ноздрачева <20>. Сравнительно недавно появились публикации успешного автора в области государственной службы С.Е. Чанного <21>. Опыт организации и функционирования государственной службы России используется и в других странах, например в Кыргызской Республике <22> и других странах Центральной Азии.

<18> См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учеб. курс. М., 2003; Его же. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 24 - 36; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). М., 2002; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006.
<19> См.: Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (история и современность) // Государство и право. 2002. N 9. С. 35 - 48; Его же. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или Концепции реформирования государственной службы - антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003. N 8. С. 22 - 27; Его же. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. N 8. С. 35 - 47; Его же. Государственная служба и коррупция / Под ред. М.В. Костенникова. М., 2009.

О противодействии коррупции в системе государственной службы пишут другие авторы. См., например: Комахин Б.Н. Стратегия антикоррупционного поведения государственных служащих: административно-правовая характеристика // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 42 - 46; Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: Научно-практическое пособие / Т.А. Едкова, Н.В. Кичигин, А.Ф. Ноздрачев и др.; Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Изд-во "Анкил", 2012; Право государственной и муниципальной службы: Учеб. пособие / Под ред. В.Ш. Шайхатдинова, А.Н. Митина. М., Екатеринбург, 2013. С. 235 - 253.

<20> См., например: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999; Его же. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. N 12. С. 22 - 29; 2006. N 1. С. 14 - 24; N 2. С. 24 - 36; Его же. Современное значение статьи С.С. Студеникина "Советская государственная служба" // Административное право: теория и современность: Сб. науч. трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина / Отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2006. С. 23 - 34.
<21> См.: Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение; Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Служебное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2011.
<22> См.: Шерипов Н.Т. Государственная служба Кыргызской Республики: теоретические и правовые аспекты. Екатеринбург, 2009.

В 2010 г. С.Е. Чаннов, обосновывая административно-правовую модель регулирования служебных отношений, сделал вывод о том, что "существующий объем служебного законодательства, а также отсутствие специфического метода правового регулирования не позволяет говорить о служебном праве как о самостоятельной отрасли российского права". Вместе с тем автор утверждал, что "служебное право уже очевидно выделилось в подотрасль административного права". Автор настоящей статьи выступал в 2010 г. официальным оппонентом на защите докторской диссертации С.Е. Чаннова. Весьма высоко оценивая его научный труд и "квалифицируя" написанную диссертацию как докторскую, целесообразно было обратить внимание на главные проблемы исследования. Чтобы обосновать состоятельность тезиса о служебном праве в России, нужно было начинать с установления важнейших особенностей государственной службы как особой профессиональной служебной деятельности: публичность; направленность на реализацию функций государства; внешневластный характер служебной деятельности; особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата; наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим <23>. Таким образом, автор диссертации, пытаясь решить основную задачу своего исследования, обосновывал особенность административно-правовой модели регулирования служебных отношений спецификой государственной и муниципальной службы. Немаловажным звеном в обосновании теоретической конструкции служебного права стало изучение самого служебного правоотношения как базового элемента разработанной С.Е. Чанновым административно-правовой модели регулирования служебных отношений <24>. Ученый определяет понятие служебного правоотношения, рассматривает его сложную структуру и комплексное содержание. При этом одним из центральных выводов исследователя (одновременно он же являлся положением, вынесенным на защиту) является отрицание возможности разделения единого служебного правоотношения на "государственно-служебное" и "служебно-трудовое" <25>. Как известно специалистам, данный вопрос - один из "старейших" в науке и административного права, и трудового. Зачастую авторы научных трудов по проблемам государственной или муниципальной службы приводят одни и те же аргументы, отстаивая либо "публично-правовой характер" служебных отношений, либо "трудовой правовой". В литературе сформирована точка зрения о различных видах "взаимопереплетения" публично- и частноправового регулирования служебных отношений. С.Е. Чаннов проанализировал практически все известные концепции сочетания названных подходов в регламентации служебных правоотношений. Однако, думается, в настоящее время (как бы ни были активны и сильны стремления к установлению только единого публично-правового служебного правоотношения), вряд ли возможно говорить лишь о публично-правовой природе служебных правоотношений. Даже в странах с более развитыми правовыми системами регламентации отношений по функционированию профессионального чиновничества специалистами признается сложность в разграничении публично-правовых и частноправовых начал в организации и деятельности публичных служащих. В своем отзыве я тогда написал, что мне очень хотелось бы согласиться с мнением С.Е. Чаннова о необходимости "полного отказа от трудоправового регулирования на государственной и муниципальной службе", о возможности использования и переработки "наиболее удачных трудоправовых конструкций под нужды административно-правового регулирования" <26>. Однако данный тезис целесообразно аргументировать более обстоятельно.

<23> Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. С. 18.
<24> См.: Чаннов С.Е. Указ. раб. С. 15, 81 - 141.
<25> См.: Там же. С. 16.
<26> См.: Там же. С. 394.

Комплексный характер служебного права традиционно подчеркивается зарубежными авторами; в некоторых странах нужно обозначать эту сферу правового регулирования и называть данную часть публичной службы чиновным правом. Например, во всех учебниках чиновного права Германии (Beamtenrecht) о его назначении можно прочитать одно и то же: "Чиновное право - это часть публичного права, как и процессуальное право, уголовное право, государственное и конституционное право, административное право и др. Чиновное право относится частью к государственному праву, преимущественно к административному праву, а именно к особенному административному праву" <27>. Благодаря конституционным предпосылкам создания публичной (государственной) службы, гарантиям профессионального чиновничества и его традиционным принципам чиновное право нашло свое обособление в системе особенной части германского административного права. В соответствии со сложившимися правопорядками в системе германской публичной службы (и это является особенностью системы публичной службы Германии) "только чиновное право является публичным служебным правом" <28>, т.е. к праву публичной службы относятся чиновное право (правовое установление статуса чиновников) и право служащих (не чиновников) и рабочих, находящихся в системе публичной службы. Особенности публичной службы и служебного права европейских государств во многом одинаково выражены в национальном законодательстве <29>. Публичная служба имеет особое значение для функционирования демократического правового государства <30>. Конституционно-правовое обеспечение правового регулирования публичной службы начинается в Германии с нормативных установлений, содержащихся в абз. 5 ст. 33 Основного закона ФРГ, обязывающих федерального законодателя и законодателя земель учитывать традиционные принципы германского профессионального чиновничества <31>. В структурном плане чиновное право включено в Особенную часть германского административного права. Несмотря на то что Общая часть германского административного права изобилует такими правовыми институтами, как организация управления, административный акт, административные процедуры, право публичной службы традиционно не включается в ее структуру <32>.

<27> Scheerbarth H.W., H., Bauschke H.-J., Schmidt L. Beamtenrecht. Sechste Auflage. Verlag Reckinger&Co. Siegburg, 1992. S. 74.
<28> См., например: Besonderes Verwaltungsrecht / Hrsg. E. . 10. Auflage. Berlin, New York: Walter de Gruyter, 1995. S. 582.
<29> См., например, книгу, в которой опубликованы крупные аналитические обзоры законодательства о публичной службе европейских стран: Das Recht des Dienstes in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft / Hrsg. S. Magiera, H. Siedentopf. Berlin: Duncker&Humblot, 1994.
<30> См., например: Bumke C., A. Casebook Verfassungsrecht. : Mohr Siebeck Verlag, 2013. S. 452 - 473.
<31> Lecheler H. Der Dienst // Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland / Hrsg. Isensee J. und Kirchhof P. Band V: Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3. Auflage. Heidelberg: C.F. Verlag, 2007. S. 572 - 597.
<32> См., например: Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Auflage. : Verlag C.H. Beck, 2000; Wilfried E. Allgemeines Verwaltungsrecht (mit Verwaltungsprozess-und Staatshaftungsrecht), 4. Auflage. Baden-Baden, 2011.

В изданном в 2011 г. учебнике "Служебное право" С.Е. Чаннов повторяет свои выводы, описывает служебное право как "формирующуюся отрасль российского права", исключая при этом разговор "о существовании служебного права как самостоятельной отрасли". Автором особо отмечалось, что "служебное право не имеет специфического метода (или совокупности методов) правового регулирования, в нем используются методы административного права" <33>. Можно задать вопрос: если служебное право находится в системе административного права (является его частью), то какие же особые методы правового регулирования (в отличие от методов административного права) должны пронизывать системы публично-правовой регламентации государственно-служебных отношений? Конечно, только методы административного права и востребованы публично-правовой моделью служебного законодательства. В 1996 г., когда обосновывалась сама идея российского служебного права, высказывалось мнение о том, что в будущем целесообразно проводить дискуссии о наименовании отрасли (или подотрасли) права, которая объединяет правовые нормы, регламентирующие отношения по организации и функционированию государственной службы <34>.

<33> Служебное право Российской Федерации: Учеб пособие / М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов. М., 2011. С. 33.
<34> См.: Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 33.

Необходимо понимать, что никогда служебное право не станет такой обособленной частью в системе отраслей российского права, характеризующейся особым (в отличие от методов административного права) методом воздействия на регулируемые служебные отношения. Невозможно, а главное - и не нужно, "подгонять" служебное право под теоретические стандарты полнейшей сформированности (оформленности) самостоятельной отрасли права.

Как можно установить, на протяжении последних 20 лет внимание ученых к институту государственной службы не ослабевало, а только с нарастающими темпами усиливалось. И здесь в науке административного права, с моей точки зрения, были как достижения, так и написанные "по шаблону" научные труды, в том числе и диссертационные работы. Например, А.А. Гришковец, пытаясь проследить путь дальнейшего (начиная с 1996 г.) развития идеи и концепции служебного права, указывает на то, что "Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский однозначно солидаризировались с Ю.Н. Стариловым и признали служебное право в качестве новой отрасли российского права". Ничего подобного! Солидарность указанных авторов была столь велика, что со ссылками на изданную в 1996 г. в издательстве "БЕК" книгу "Служебное право" (автор - Ю.Н. Старилов) и без ссылок на нее многократно, а порой и целыми страницами, воспроизводились положения указанной работы. По меньшей мере, даже учитывая в то сложное время (2003 г.) господство практически во всех отношениях принципа "ВСЕ МОЖНО!", автор цитируемого труда был удручен "методикой" цитирования; у него возникло, с одной стороны, недоумение, а с другой - восхищение смелостью исследователей, "сделавших" в 2003 г. книгу "Служебное право". Свои эмоции по этому поводу я изложил тогда в одной из своих публикаций <35> и возвращаться к ним снова не хотел бы.

<35> См.: Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. Воронеж, 2003. С. 21 - 23.

Отмечая положительные моменты различных аспектов института государственной службы в исследованиях современных ученых, следует назвать также диссертационные и иные работы, содержащие в качестве научной новизны общеизвестные и давно сформировавшиеся в теории государственной службы положения. Таким образом, некоторые научные обобщения в данной сфере административно-правового регулирования, как можно предположить, вряд ли заметно и результативно подвигают (и "продвигают") науку о государственной службе к новым вершинам <36>. В этих относительно критических суждениях больше даже не критики как таковой, а сожаления: ведь защищаются все же докторские диссертации! Основные выводы подобных работ научной общественностью не анализируются, и часто эти "исследовательские" труды просто забываются и исключаются из научного оборота, так и не войдя в него полноценно. Государственная служба РФ изучается отдельными авторами с формальных позиций, когда указываются традиционные факторы и причины реформирования государственной службы, например: необходимость проведения административной реформы, взаимосвязь ее проблем с государственно-служебными отношениями и др. При этом повторяются уже неоднократно сформулированные в литературе положения, в результате чего отсутствует личный, индивидуальный вклад в науку.

<36> См., например: Качушкин С.В. Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011; Крылова Е.Г. Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009; Мамырбаева З.А. Административно-правовое регулирование государственной службы в органах внутренних дел Кыргызской Республики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007 и др.

Таким образом, "наращивание" научного потенциала в концепции служебного права происходило по-разному, когда весьма эффективно, а временами в отраслевых исследованиях торжествовали многократно высказанные ранее теоретические суждения, выводы и предложения.

Служебное право - подотрасль административного права

О предпосылках, причинах, факторах, этапах формирования в России служебного права и его значимых характеристиках было уже написано <37>, и повторять в этой статье высказанные ранее аргументы вряд ли уместно. Но, с моей точки зрения, они остаются актуальными и сегодня. Поэтому расставаться с мнением о том, что современное служебное право представляет собой в настоящее время как минимум подотрасль административного права (т.е. с преимущественным отраслевым административно-правовым регулированием), не получится в силу таких обстоятельств: а) соответствие общетеоретическим стандартам правовых конструкций, устанавливающих главные факторы относимости соответствующего массива законодательного материала к той или иной подотрасли права; б) преимущественный характер и масштаб административно-правового регулирования служебных отношений в системе публичной службы (хотя со временем укрепились и иные сферы правового регулирования отношений в системе государственной службы); в) неразделимая взаимосвязь, переплетение и взаимодействие норм служебного права со многими административно-правовыми институтами (органы исполнительной власти, правовые акты управления, формы и методы управленческих действий, административно-деликтное право, административная юстиция); г) очевидное обособление и ясная систематизация административно-правовых норм, устанавливающих порядок правовой регламентации государственно-служебных отношений; д) признаваемая и очевидная логика механизма административно-правового регулирования служебных отношений в сфере публичной службы; е) государственная служба - сфера постоянного внимания политиков и законодателей с целью не только имитации политической активности в этой важнейшей части государственной деятельности, но и разработки реальных государственных концепций и программ по модернизации как самого законодательства о государственной службе, так и мониторингу его применения. Может показаться упрощенным следующее утверждение: думается, одни только установленные принципы государственной службы (основные принципы организации и функционирования системы государственной службы) позволяют задуматься над вопросом о сформированности в России "своей" (отечественной) модели системы государственной службы и о необходимости соответствующего отраслевого правового регулирования глобальных по своему масштабу и распространенности в сфере публичного управления отношений в области государственной службы. Новая специальная литература не изобилует какими-то новыми итоговыми суждениями ученых о служебном праве в России. Например, можно привести мнение, что "право государственной гражданской и муниципальной службы (служебное право) является комплексным образованием, состоящим из ряда правовых институтов, которые принадлежат к различным отраслям российской правовой системы" <38>.

<37> См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. С. 1 - 103; 459 - 461; 487 - 501.
<38> Право государственной и муниципальной службы: Учеб. пособие / Под ред. В.Ш. Шайхатдинова, А.Н. Митина. С. 11.

В новейшей административно-правовой литературе подвергается сомнению сам факт сформированности в России служебного права. Весьма авторитетный ученый-административист Алексей Алексеевич Гришковец сетует на то, что и в наши дни (даже после всех модернизаций российского государственного управления и государственной службы) служебное право "так и не стало реальностью", и институт гражданской службы (если его оценивать с позиций правовой демократической государственности) в России также отсутствует <39>. Автор приходит, как он сам и пишет, к "неутешительному выводу" о том, что "реформа государственной службы в Российской Федерации фактически не дала ожидаемых результатов" <40>. Здесь сразу же возникает вопрос о понимании современного правового государства, о системе законодательства, устанавливающего отношения в сфере публичной службы в странах с давно сложившимися демократическими традициями и реализованными в практике государственно-правового строительства принципами правового государства. Разделяя пессимизм А.А. Гришковца относительно качества, результативности и эффективности управленческого труда российских государственных служащих, все же нельзя не заметить (и об этом он сам же и пишет) появление в течение последних 10 лет в России масштабного законодательства, касающегося всех видов государственной службы. Очевидно также и то, что в нашей стране законодательство о государственной службе устанавливает достижение одних целей, а практика его применения приводит к другим. Конечно, можно возразить и сказать, что наличие законодательства о государственной службе не означает появления в стране эффективно функционирующего корпуса государственных служащих. Однако почти все семь перечисленных А.А. Гришковцом признаков <41> "настоящей" модели государственной службы, думается, во многом нашли нормативное отражение и в российском законодательстве о государственной службе. Основными препятствиями для того, чтобы российскую государственную службу можно было отнести к числу полноценно функционирующих государственных институтов, являются низкий уровень профессионализма государственных служащих и отсутствие реального общественного признания государственной службы и ее социально значимых достижений. Государственная служба и есть то "государство", на которое возложены полноценное исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг; государственные служащие - представители государства, наиболее уязвимые сегодня (впрочем, как и всегда и в любой стране) для критики (правда, порой абсолютно обоснованной). Чтобы оценить сложность, напряженность и интенсивность управленческого труда государственных служащих, нужно хотя бы бегло прочитать всего лишь один административный регламент по исполнению какой-либо государственной функции. Тогда сразу же станет более понятным публично-правовой режим деятельности государственных служащих. Немаловажными факторами, не позволяющими в России в полной мере "раскрыться" полезным правовым нормам о государственной службе, являются сформировавшаяся у нас политическая культура, административная этика и укоренившиеся в системе государственной службы еще на долгие годы вперед "страх и трепет" перед начальством. Именно сложившееся служебное право, "пробивая" своими нормами "дорогу" к реальному (конечно, насколько это возможно в современных административных системах) демократизму в государственно-служебных отношениях, и сможет изменить практику публичного администрирования.

<39> См.: Гришковец А.А. К вопросу о служебном праве. С. 12.
<40> Государственная гражданская служба: Учеб. курс / А.А. Гришковец, Ю.В. Ростовцева, С.В. Фомина. С. 29.
<41> К ним автор относит: наличие в стране самого законодательства о государственной службе; конкурс при замещении должностей государственной службы; стабильное положение государственного служащего; реальность служебной карьеры для служащего; известную корпоративность государственных служащих; престиж службы в обществе; наличие государственного органа по делам государственной службы (см.: Гришковец А.А. К вопросу о служебном праве. С. 11 - 12).

А.А. Гришковец, соглашаясь в самом начале своей статьи с обоснованной нами 18 лет назад концепцией служебного права в России (которую сегодня, конечно, после почти двух десятилетий существования можно улучшать, дополнять, развивать и усиливать аргументами), признает такую авторскую позицию правильной. При этом опубликованная в 1996 г. концепция служебного права, понимаемая в широком смысле (создание не только общего законодательства о государственной службе, но и осуществление соответствующей правовой политики в сфере реформирования государственно-служебных отношений, включение юридической регламентации государственной службы в процесс модернизации), как пишет А.А. Гришковец, "позволяет усомниться в существовании в современной России служебного права (права государственной службы)". Отвечая на тезис ученого о том, что "служебное право если и может существовать в стране, то лишь тогда, когда в ней сложилась государственная служба определенной модели, которой должны быть присущи некоторые характерные признаки" <42>, с моей точки зрения, даже без мелких сомнений можно констатировать наличие именно модельных свойств российской государственной службы. Более того, если приняты и уже продолжительное время действуют в стране законы, устанавливающие систему и виды государственной службы, ее принципы, детализированный порядок прохождения государственной службы, весьма уточненный и одновременно масштабный статус государственных служащих, - как же здесь не задуматься над самой моделью государственной службы в России?

<42> Гришковец А.А. К вопросу о служебном праве. С. 5.

А.А. Гришковец несколько раз в своей статье критиковал немного упрощенные им самим мнения некоторых ученых, полагающих, как пишет сам Алексей Алексеевич, следующее: "есть законодательство о государственной службе - есть служебное право" <43> (т.е. его "формальное наличие"); и "достаточно иметь определенный массив законодательства о государственной службе, и уже можно говорить о существовании новой комплексной отрасли права" <44>. Так просто рассуждать об отраслевой (или подотраслевой) принадлежности колоссальнейшего массива административно-правовых норм, устанавливающих различного масштаба и уровней правопорядки в области государственной службы, не нужно. Никто из серьезных исследователей так и не практиковал. Хотя, безусловно, объем системного правового регулирования соответствующих общественных отношений, находящихся в центре системы государственного управления, играет очень важную роль. По словам А.А. Гришковца, "законодательство может быть и объемным, и даже достаточно прогрессивным по содержанию, но на практике... может либо не применяться, либо применяться не единообразно, наконец, попросту не соблюдаться" <45>. Вряд ли высказанное мнение можно отнести к применению законодательства о государственной службе. В том-то и дело, что государственно-служебное законодательство ежечасно и ежедневно востребовано практикой. Другой вопрос - качество правоприменительной практики, но и здесь можно заключить, что оно (юридическое качество и качество правоприменения) наиболее высокое по сравнению с результатами действия многих иных институтов, составляющих юридическую основу и нормативную модель российского государственного управления.

<43> Там же.
<44> Там же. С. 8.
<45> Там же.

Сам тезис об отсутствии желаемых результатов реформирования государственной службы в России может рассматриваться с различных позиций: достаточности и полноты законодательной регламентации государственно-служебных отношений; сформированности организационно-функциональных условий для эффективной государственной службы; слабых административных процедур в системе государственной службы; плохих результатов мониторинга исполнения государственными служащими должностных обязанностей; бюрократизации государственной службы; плохих результатов деятельности государственных служащих и отсутствия доверия к государственным служащим со стороны гражданского общества.

Общеизвестно, что профессиональное "чиновничество", или, как в России, государственная служба во всех странах и всегда находится под особым вниманием общества. Как правило, лишь критические суждения сопровождают служебную практику в государственных органах; "чиновничество" всегда критикуется; редким фактом является публичная похвала государственных служащих. "Добрые слова" не для "чиновников". А жаль! Ведь много фактов честного служения, сопровождаемого принятием решений о государственных наградах государственных служащих. Кому известны эти факты? Да и хочется ли сообщать обществу и о позитивной стороне практики функционирования государственной службы?! Думается, что критика профессиональной государственной службы должна иметь разумные границы; критиковать необходимо совершаемые служащими и должностными лицами с нарушением законов действия, бесполезные для практики решения, бюрократизм и отсутствие значимых и ожидаемых результатов управленческого труда. В специальной литературе также зачастую делается вывод о том, что современная российская государственная служба высоко коррумпирована, а на ее эффективность оказывает влияние "кадровая неразбериха" <46>. Здесь, пожалуй, следует признать очень правильным мнение С.М. Шахрая, анализирующего некоторые аспекты эффективной "бюрократии". Он задает вопрос: "Что делать в ситуации, когда... начинается разрушительная информационная атака на саму систему государственной службы? Как защитить государственный аппарат от влияния "кампанейщины" в СМИ и предвзятого общественного мнения?" <47>. Ученый настаивает на том, что Конституция России "прямо и недвусмысленно запрещает нарушать принцип равенства граждан перед законом и судом по факту принадлежности к государственной службе" <48>, - подразумевается политическая инициатива об установлении запрета для государственных служащих иметь собственность за рубежом. На протяжении нескольких лет, как известно, таких инициатив по установлению все новых запретов и ограничений для государственных служащих было немало.

<46> См.: Актуальные проблемы административного права: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / М.В. Костенников, А.В. Куракин, А.М. Кононов, П.И. Кононов. М., 2013. С. 114.
<47> Шахрай С.М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований / Отделение общественных наук РАН. М., 2013. С. 271.
<48> Там же. С. 272.

Административные изменения можно оценивать по-разному. Почему в новейших исследованиях, посвященных институту государственной службы, повышению дисциплины в системе служебных отношений, усилению процедур прохождения государственной службы, все чаще отмечается необходимость установления фактически принципа "презумпции виновности" государственных и муниципальных служащих? Именно так можно расценивать законодательные новеллы по жесткой детализации порядка прохождения государственной службы. В течение последних пяти-семи лет законодательство устанавливает процедуры противодействия коррупции в системе государственной службы, предоставления деклараций о доходах и расходах государственного служащего, создания механизма ротации кадров на государственной службе, формирования при исполнительных органах государственной власти многочисленных комиссий по предупреждению и разрешению конфликта интересов на государственной службе. Однако на практике уже произошедшие изменения в служебном праве, направленные на усиление ответственности государственных служащих, не привели к новому качеству деятельности профессиональных чиновников. Наоборот, каждый день из всех средств массовой информации общество получает факты ненадлежащего служебного поведения государственных служащих и совершения ими различных правонарушений. Получается, что "строгое" служебное законодательство не составляет собой окончательного барьера для совершения государственными служащими нарушений. И вряд ли здесь нужно приводить аргумент о том, что разоблачение таких государственных служащих связано с улучшением соответствующих подразделений полиции, прокуратуры или Следственного комитета РФ.

Эффективность государственной службы можно обсуждать с точки зрения различных критериев, в числе новейших из них в рамках проводимой модернизации - повышение конкурентоспособности. Однако конкурентоспособность в системе государственной службы - особая сфера государственного воздействия, управления и политического руководства. Законодатель установил десятки ограничений и запретов для государственных служащих, создал множество способов преодоления и предупреждения коррупции на государственной службе, принял сотни нормативных правовых актов, устанавливающих порядки профессионального поведения должностных лиц и процедуры уменьшения профессиональных рисков при прохождении государственной службы. Тем не менее желаемый эффект, по мнению исследователей, не достигнут. Здесь, кстати, нужно еще задуматься над самим тезисом об отсутствии "ожидаемых результатов" реформирования государственной службы. Необходимо вначале разобраться с вопросом - что понимать под такими негативными итогами?

Анализируя позицию А.А. Гришковца относительно степени "сформированности" в России служебного права, Л.В. Акопов приводит свои тезисы: 1) "только государственная служба в ее правовом оформлении и обеспечении не может претендовать на статус отрасли либо подотрасли"; 2) "служебное право не может ограничиваться только гражданской службой" 3) "явно недостаточно одного видового закона, а именно - "О государственной гражданской службе Российской Федерации", для формирования служебного права как автономной отрасли или даже подотрасли права" <49>. С нашей точки зрения, именно и только государственная служба как соответствующий вид профессиональной служебной деятельности в ныне существующих административно-правовых формах, конечно, может претендовать на ее признание в качестве соответствующего крупнейшего в системе административного права нормативного образования с характерными свойствами предмета административно-правового регулирования. Бесспорным является и утверждение, что в предмет служебного права должна входить (и действительно уже на протяжении многих лет входит) не только гражданская служба. И наконец, законодательство о системе российской государственной службы начиная с 2003 г. предусматривает принятие ряда законов о видах государственной службы (о военной и правоохранительной). Формирование рамочного законодательства о российской правоохранительной службе по некоторым причинам, конечно, затянулось; однако в содержательном плане в стране действуют сотни нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере организации и функционирования правоохранительной службы.

<49> Акопов Л.В. Проблемы становления российского служебного права... С. 8 - 9.

Ученые вслед за политиками повторяют снова и снова тезисы о необходимости разработки новых программ реформы государственной службы (публичной службы) в России и принятия Кодекса поведения государственных и муниципальных должностных лиц, Кодекса государственной гражданской службы, Кодекса военной службы, Кодекса государственной службы казачества, Кодекса муниципальной службы. И только тогда (если все будет исполнено в точности) можно будет говорить о легитимации российского служебного права, "так как будет из чего сформировать новую и столь необходимую отрасль в системе российского права" <50>. Как можно прокомментировать эти предложения и выводы? Если коротко: после всех этих реформаций, кодификаций и нововведений в системе государственной службы служебное право станет другим, отличающимся от его сегодняшнего административно-правового состояния. В нем, очевидно, могут появиться новые правовые нормы, регламентирующие новые служебно-правовые отношения. Оно может улучшиться, стать более динамичным и приближенным к постоянно развивающимся управленческим отношениям. Постоянное реформирование самого государственного (публичного) управления с необходимостью заставляет законодателя изменять и законодательство о государственной службе.

<50> Там же.

Но эти политико-правовые процессы и сама законотворческая деятельность в области государственной службы не относятся, по сути, к разрешению вопроса о наличии (или отсутствии) в России служебного права. Служебное право есть! Просто оно и сегодня постоянно и очень быстро с содержательной точки зрения изменяется, совершенствуется, дополняется, уточняется по многим административно-правовым институтам. Уже в начале 2014 г. были приняты нормативные правовые акты, относящиеся к сфере правового регулирования государственно-служебных отношений. Например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. N 10 утверждено "Типовое Положение о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации" <51>. Вступили в силу множество принятых в конце 2013 г. нормативных правовых актов, непременно входящих в сложную систему служебного права России. Так, Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15 октября 2013 г. N 841 утвержден "Порядок организации в органах внутренних дел Российской Федерации работы по исчислению стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет)" <52>. Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе также постоянно изменяется. К примеру, в Закон Воронежской области от 30 мая 2005 г. N 29-ОЗ "О государственной гражданской службе Воронежской области" в конце 2013 г. внесены изменения, касающиеся подготовки кадров для гражданской службы Воронежской области, государственного заказа на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих" <53>. Как видно, это лишь весьма частные вопросы законодательства о государственной службе. Внимательный и последовательный обзор вносимых в него сегодня изменений и дополнений продемонстрировал бы колоссальное и системное нормотворчество в анализируемой сфере правоотношений. Таким образом, в настоящее время на повестке научных дебатов вряд ли должен стоять вопрос о начале дискуссии в формате "Сформировалось ли в России служебное право?". Оно успешно сформировалось, действует, совершенствуется. Если в стране будет принято решение о необходимости реформирования служебного права (государственной службы), тогда и будут разрабатываться новые модели государственно-служебных отношений, самой государственной службы, ее системы, структуры, принципов. Следовательно, тогда и будет изменяться само служебное право.

<51> URL: http://government.ru/media/files/41d4b3a85df07400310d.pdf.
<52> Российская газета. 2014. 10 января.
<53> Молодой коммунар. 2014. 10 января.

Кроме того, следует отметить, что вряд ли сегодня существует платформа для спора по вопросу о местонахождении служебного права (законодательства о государственной службе) в системе российского административного права. Согласно сложившимся научным представлениям институт государственной службы прочно включен в структуру так называемого управленческого права. С точки зрения устоявшихся научных представлений управленческое право - это важнейшая часть административного права, в которую включаются нормы законодательства о государственной службе (наряду с правовым регулированием порядка организации и деятельности органов исполнительной власти, административными правовыми актами, административными процедурами, административным нормотворчеством, административно-договорными отношениями и т.д.). В литературе новейшего времени государственная служба выделяется в разделах, именуемых исследователями "управленческим правом" <54>. Среди проблем законодательного регулирования государственно-служебных отношений и практического функционирования государственной службы указываются, как правило, общеизвестные недостатки: коррупция, бюрократизм, недостаточная открытость государственной службы, отсутствие системного характера в применении современных кадровых технологий на государственной службе <55>.

<54> См., например: Актуальные проблемы административного права: Учебник для студентов вузов... С. 49, 82 - 114.
<55> См.: Там же. С. 82 - 83.

Административное право, государственная служба, государственно-служебное законодательство и служебное право

Современное служебное право России в большей мере обсуждается в аспекте развития законодательства о государственной службе. В крупных научных трудах, посвященных развитию административного законодательства и административного права, юридическое состояние и проблемы государственной службы рассматриваются в аспекте развития административно-правового регулирования государственно-служебных отношений, начало которому положили федеральные законы от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Эти Законы стали основой для дальнейшего правового оформления отношений в области государственной службы, для структуризации законодательства о государственной службе, формирования механизма применения отдельных норм и институтов служебного права. Новые федеральные законы, принятые в результате проведения в стране многочисленных государственно-правовых реформ, незамедлительно оказывали влияние и на уточнение (дополнение) законодательства о государственной службе. Например, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" обусловил формирование соответствующих новелл и в законодательство о государственной службе. Причем аналогичные процессы в данной сфере правотворчества осуществлялись и в субъектах Российской Федерации. Нельзя не отметить, что на протяжении последнего десятилетия реформа государственной службы проводилась на основе утвержденных указами Президента РФ Федеральных программ по реформированию и развитию системы государственной службы (сначала на период 2003 - 2005 гг., затем - 2006 - 2007 г.г. и на период 2009 - 2013 гг.). По общему мнению специалистов в области законодательства о государственной службе, в России была разработана и реализована на практике "административно-правовая концепция правового регулирования отношений" на государственной службе, которая подчеркивала специфику государственной службы как специального вида профессиональной служебной деятельности и включала традиционные для профессионального чиновничества институты и административные процедуры поступления на государственную службу, ее прохождение, правовой статус государственных служащих <56>.

<56> См.: Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 172. Как правило, в таких комплексных исследованиях развития правовой системы страны термин "служебное право" применительно к сфере государственной службы не применяется.

Десять лет назад учеными обсуждался вопрос о конкретных этапах и времени реализации на практике положений нового Федерального закона о системе государственной службы, с тем чтобы была реформирована и отчасти создана новая система государственной службы. Фактически тогда было ясно, что данный Закон будет обеспечивать создание в России системы государственной службы, построенной на основе установленных новых принципов государственной службы, и будет создана новая модель государственной службы. При этом основные виды государственной службы приобретут многочисленные особенности, характерные как для самой государственной службы, так и для правового положения государственных служащих.

Безусловно, многое из того, что планировал законодатель в области государственной службы, стало административно-правовой реальностью. Тем не менее нерешенных вопросов осталось немало. Реформирование государственной службы в направлении, указанном Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", во многом завершено. В настоящее время подводятся итоги реализации основных нормативных положений данного законодательного акта. Следует отметить, что в этот Закон было внесено минимальное количество изменений и дополнений. И этот факт демонстрирует устойчивость, эффективность и востребованность данной российской модели правовой регламентации государственно-служебных отношений.

Становление служебного права в России неразделимо с развитием самого административного права в течение последних 20 лет. А формирование отраслей права немыслимо без развития соответствующей отрасли законодательства.

Государственная служба из-за своей чрезвычайно практической значимости для государства и общества, будучи важнейшим институтом в системе публичного управления, автоматически включается в центр всех современных преобразований, политических инноваций, правовых реформирований. Совершенствование государственной службы и, следовательно, дальнейшее развитие служебного права невозможно представить вне процесса модернизации всего административно-правового регулирования.

Если, например, посмотреть на реальное состояние административного законодательства страны в начале 90-х годов прошлого столетия, специалисты смогут констатировать невероятное его развитие, результаты которого заставляют удивляться как многообразию таких изменений, так и сложности созданной административно-правовой материи. В соответствии с характером изменения административного и административно-процессуального законодательства не так быстро, как сами законы, но тоже стремительно видоизменялась и теория административного и административного процессуального права России. То, о чем писали ученые-административисты 10 - 15 лет назад как о планах в реформировании административного права, вскоре стало реальностью практики административно-правового применения. Многие термины, не в полной мере ясные и понятные в те годы, получили нормативное правовое закрепление и стремительное развитие в законодательстве. Например, это относится к теории государственной службы, административного судопроизводства, административных процедур, административного договора, административной регламентации в системе осуществления государственных функций и государственных услуг, административной деликтологии. Появились новые суждения о роли и задачах государственного управления в стране, о местонахождении человека и гражданина в административно-правовой политике. Это только глобальные проблемы, а в каждой из них - множество точечных преобразований, соединение которых в систему создает представление о сложности произведенных изменений в структуре административно-правового регулирования. Формирование административного законодательства происходило в полном соответствии с общими тенденциями развития правовой системы страны и государственного строительства, основанными на главных принципах и институтах конституционализма. Конституция России создавала новые системы: правовую, судебную <57>, административную <58>, избирательную, нормотворческую, федеративную и систему государственных гарантий. Этот список можно продолжать и далее. Новые государственно-правовые системы, в свою очередь, формировали и новые институты, и новые сообщества <59>, а также новое представление об их роли в государственно-правовом строительстве и обеспечении защиты общества, человека, гражданина <60>.

<57> См.: Старилов Ю.Н. Судебная власть как "ум, честь и совесть" государственной власти: О некоторых достижениях, проблемах и неудачах современного этапа реформы судебной власти // Юридические записки. Вып. 17: Государственная власть в России: Проблемы осуществления и развития / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2004. С. 206 - 247.
<58> См.: Старилов Ю.Н. Совершенствование судебной и административной систем (властей) - важнейший фактор усиления государственных гарантий реализации концепции четырех "и" // Юридические записки. Вып. 21: Государственные гарантии: правовые декларации или реальность / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2008. С. 222 - 251.
<59> См., например, о судейском сообществе: Клеандров М.И. Правовая сущность судейского сообщества в Российской Федерации // Государство и право. 2013. N 3. С. 20 - 32.
<60> См.: Старилов Ю.Н. Административное право в борьбе с произвольным администрированием // Правовая наука и реформа юридического образования. Вып. 17: Феномен "синдрома бесправия" в современном правовом государстве / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2004. С. 170 - 196.

Анализируя некоторые итоги модернизации административно-правовых институтов, важно отметить их явную эффективность и целесообразность. Хотя при этом можно лишь сожалеть о совершенных ошибках, просчетах и неудачах осуществления модернизационной политики по некоторым ее направлениям. Если попытаться распространить весьма интересное суждение Ю.Е. Аврутина (когда он говорил о модернизации системы МВД России) на преобразования в сфере современного административного права, то целесообразно не только обновление, но и эволюционное развитие, которое с необходимостью учитывало бы: 1) ожидания общества в сфере публичного управления; 2) национальные традиции и особенности в формировании административной системы в стране; 3) опыт стран, в которых созданные модели публичного управления традиционно считаются эффективными и направленными на обеспечение высокого уровня управленческой деятельности, защиту прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц <61>.

<61> См.: Аврутин Ю.Е. Модернизация российской милиции: понятие, содержание, политико-правовые и социальные детерминанты // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти В.Д. Сорокина (г. Санкт-Петербург, 5 марта 2010 г.): в 2 ч. СПб, 2010. Ч. 2. С. 16.

Модернизацию административного права и административного законодательства трудно представить без учета единой основы и общих принципов модернизации российского законодательства и правовой системы страны. В качестве основного программного политико-юридического документа, содержащего главные цели масштабного развития российского законодательства, обычно называют Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года <62>. Концепция, определяя стратегию государственного развития, позволяет наметить планы по совершенствованию всех отраслей и институтов российского законодательства, обеспечивая при этом соблюдение принципов единства законодательства и его большей согласованности; развитие законодательства должно происходить на основе использования программно-целевого метода правотворчества. Ученые-юристы, рассматривая основные направления совершенствования институциональной среды, предполагают, что указанная Концепция будет оказывать заметное "воздействие на формирование новых правовых норм и принципов правового регулирования" <63>.

<62> См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
<63> Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства. С. 28, 31 - 32, 34.

В систему новейшего законодательства планируется включить и административно-правовые институты, и нормы, устанавливающие эффективные механизмы для: снижения административных барьеров в экономике; противодействия коррупции в стране; устранения избыточного государственного регулирования экономическими отношениями; перехода преимущественно к косвенным методам регулирования процессов в экономике; сокращения государственного участия в управлении собственностью "в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти"; установления правильного баланса централизации и децентрализации публичного управления <64>. Принятая Концепция устанавливает приоритетные направления развития административно-правового сектора российского законодательства в области финансов, энергетики, промышленности, транспорта, экологии, здравоохранения, образования и науки, физической культуры и спорта, жилищно-коммунального хозяйства, пенсионного обеспечения.

<64> См.: Хабриева Т.Я. Указ. раб. С. 28 - 30.

В структуре предполагаемой (и отчасти уже проводимой) в стране модернизации совершенствование государственного управления, очевидно, находится в центре как соответствующей правовой политики, так и административно-правового регулирования управленческих отношений. В научной литературе обнаруживается единство мнений относительно целей проведения реформирования государственного управления; как правило, говорят о необходимости "перехода от жесткого администрирования, административных разрешений к более мягким и адаптивным механизмам регулирования" <65>. С одной стороны, модернизация нужна на уровне принципов публичного управления и на уровне создания новых моделей публичного управления. С другой стороны, модернизация будет осуществляться на уровне административно-правовых институтов; следовательно, будут предприниматься усилия по совершенствованию самых важных административно-правовых институтов.

<65> См., например: Хабриева Т.Я. Указ. раб. С. 33.

Сильное государство, государственная служба и служебное право

Размышления о нынешнем состоянии служебного права в России и будущем реформировании законодательства о государственной службе непосредственно относятся к указанному вопросу о сильном государстве: именно в таком государстве сильными и авторитетными являются государственное управление и люди, осуществляющие все его функции и оказывающие установленные публичные услуги. Сильным, качественным, эффективным государство становится тогда, когда создаются и поддерживаются сильная административная система и прозрачное, контролируемое в установленных пределах публичное управление. Известные российские политики на протяжении нескольких лет выделяют проблему модернизации страны в качестве главной. Например, А. Чубайс говорит: "Если мы всерьез ставим задачу модернизации, то, прежде всего, это будет означать необходимость создания абсолютно нового качества самого государства" <66>. Конечно, все проводимые в стране реформы должны заканчиваться положительными результатами. Поэтому и сама модернизация правовых институтов также должна быть направленной на формирование полезной практической деятельности. Хотя, как это часто бывает в России, цели реформирования не достигаются, а в качестве итогов выступают совершенно противоположные целевым устремлениям авторов реформы результаты. Например, в сентябре 2010 г. Президент РФ сообщил, что по данным Министерства финансов РФ, "почти 1,5 тысячи функций чиновников являются избыточными, более 260 - дублирующими, а еще 700 требуют уточнения" <67>. Таким образом, нужна "оптимизация численности и структуры госаппарата. Этот вопрос так или иначе стоит перед всеми современными государствами, и оптимального варианта еще никто не нашел просто потому, что чиновник все равно найдет себе дело и будет им заниматься, сколько у него на это есть времени" <68>. Получается, что невозможно провести административную реформу с реальным позитивным результатом. Зачем же тогда проводили в стране административную реформу в 2003 - 2008 гг.? Ведь, как известно, примерно те же самые вопросы и решались в рамках проведения административной реформы. В унылой административной среде никогда не появится и не сформируется эффективное государственное управление.

<66> Российская газета. 2010. 15 октября.
<67> См.: Кузьмин В. Отслужили: Дмитрий Медведев провел совещание по оптимизации численности чиновников // Российская газета. 2010. 21 сентября.
<68> Там же.

Административно-правовая политика означает создание административно-правовых норм, институтов, подотраслей, гарантирующих: открытость и доступность государственного управления; приведение государственного управления в "надлежащий" вид, придание ему новой формы, соответствующей новым требованиям и установленным стандартам; соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций и юридических лиц; информированность общества об управленческой деятельности; обоснование каждой меры и каждого административного акта, принимаемого публичной администрацией и ее органами; законность публичного управления и ликвидация чрезмерного административного управления; доверие общества к административной власти; создание "надежного" и "доброго" государственного управления. Именно с этих позиций и необходимо рассматривать цели модернизации в сфере государственного управления и административного законодательства. Модернизация административного права должна проходить на основе принципа "Обеспечение права человека и гражданина на полезное, качественное, эффективное, надлежащее государственное управление". Эти суждения сполна актуальны и для модернизации государственной службы.

Положительно оценивая полезные изменения во всех сферах государственной деятельности, нужно не преувеличивать значимость проводимых преобразований. Многие направления и новые институты, рожденные самими реформами, не укрепляют само государство, не делают его ни более демократическим, ни сильным. Сильное государство "сильно" (во всех отношениях) исполнением на требуемом уровне государственными служащими должностных обязанностей, эффективной государственной службой и, следовательно, полноценным служебным правом.

Дискуссия о служебном праве неразрывно связана с ведущимися в обществе, в политике, среди различных специалистов спорами о модернизации, реформировании, создании правового государства, самых главных проектах в стране, правовой реформе. Легко представить, что все современные дискуссии в России можно объединить еще совсем недавно актуальной тематикой "сильного государства" в России.

Некоторое время назад (середина декабря 2011 г.) автор этих строк задал в письменной форме (в рамках мероприятия "Разговор со страной") по адресу сайта Правительства России тогда еще Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину вопрос о создании в нашей стране сильного российского государства.

"Глубокоуважаемый Владимир Владимирович!

Десять лет назад Вы в своих выступлениях много внимания и часто уделяли проблеме формирования в России сильного государства, то есть Вы говорили о необходимости построения сильной страны и сильной власти. Позднее термин "сильное государство" постепенно стал заменяться в Ваших выступлениях "эффективным государством". А в последние годы фактически Вы перестали (как я могу судить по Вашим выступлениям, докладам и дискуссиям) рассуждать на эту тему. Означает ли это, что теперь в качестве приоритетных направлений развития страны, государства и общества формирование сильного государства не предусматривается? Ведь каждому гражданину, который пытается размышлять о будущем России и который желает видеть свое государство успешным и мощным, чрезвычайно важно мнение руководителей страны о том, какое государство необходимо создавать, в каких направлениях его нужно реформировать, каким оно должно стать в будущем. Каждый думающий и принципиальный человек хочет, чтобы его страну повсюду признавали и уважали, чтобы считались с ее политикой, в том числе и именно потому, что страна - сильная и демократичная. Вопрос: что такое, с Вашей точки зрения, "сильное государство"? Как Вы понимаете сегодня концепцию "сильного государства"? В чем, по Вашему мнению, заключается главная сила современного российского государства? Каковы особенности сильного государства: это сильная власть или современная демократия? Это надлежащее государственное управление или административные властные полномочия государственных органов? Был бы Вам весьма благодарен за краткий анализ данного вопроса и ответ на него".

Самое важное состоит в том, что такие вопросы возникают, а поиски ответа на них приводят исследователей к весьма крупным обобщениям и практическим выводам.

В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г. сказано: "Конституция соединила два базовых приоритета - высочайший статус прав, свобод, граждан и сильное государство, - подчеркнув их взаимную обязанность - уважать и защищать друг друга" <69>. Оказывается, про сильное государство не забыто. С моей точки зрения, необходимо всемерно развивать идеологию сильного государства, и в главных факторах, усиливающих само государство, необходимо видеть государственную службу, следовательно, и служебное право. Про государственных служащих в Послании сказано в следующих тонах и определениях: "продажные сотрудники правоохранительных органов", "обновление кадрового потенциала страны". Вместе с тем констатировалось, что "во власть приходили подготовленные, целеустремленные, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности". На мой взгляд, в служебном праве центральным термином является "должностные обязанности" и их качественное исполнение. Весь смысл государственной службы в правильном исполнении должностных обязанностей, создающем необходимое качество профессиональной служебной деятельности. Какие бы то ни были другие норма и оговорки, государство сильное - сильно качеством исполнения должностных обязанностей. Какие цели перед ними: "закрепление персональной ответственности каждого управленца за достижение результата" <70>.

<69> Российская газета. 2013. 13 декабря.
<70> Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 декабря.

Если вернуться к проблеме "сильного государства", то, как известно, эта тема всегда была в центре внимания российских государственных и общественных деятелей, чиновников и исследователей. Словами М.Е. Салтыкова-Щедрина рассуждал в простейших умозаключениях о сильном государстве один из его персонажей: "... государство должно быть сильно, государство должно быть образовано, государство обязывается иметь свою промышленность, торговлю и проч. Высшее же выражение государства есть правительство, которое и несет на себе всю ответственность за него. Отсюда - его права и обязанности. Права: собирать подати для удовлетворения требованиям бюджета, объявлять рекрутские наборы для пополнения армии и флотов, поддерживать благочиние, гармонию и единообразие. Обязанности: входить в нужды народа и устроивать его благосостояние с таким расчетом, чтобы государство от того процветало. Такова основная мысль нашего управления" <71>. Следовательно, в основе процветания государства непременно должно находиться благосостояние народа, обеспечением которого и должно заниматься сильное государство.

<71> Салтыков-Щедрин М.Е. Благонамеренные речи. С. 516.

Вывод

Если позволительно сформулировать свой вывод относительно современного состояния публичного служебного права в нашей стране, то, вопреки мнению некоторых моих уважаемых коллег - исследователей проблем служебного права, - нужно отметить высокий уровень, ясные юридические границы, крупный масштаб сформированности законодательства о государственной службе, позволяющий в полной мере говорить о российском служебном праве как о факте правовой системы страны, важнейшей составной части российского административного права, опирающейся на весьма сложно-структурированное законодательство о государственной службе. В соответствии с установленным планом дальнейшего реформирования системы российской государственной службы и всех ее видов в будущем, очевидно, будут вноситься изменения и дополнения в действующие законодательные акты, а также разрабатываться новые законы, устанавливающие особенности как статуса государственных служащих, так и прохождения государственной службы. Вместе с таким юридическим новеллированием государственно-служебного законодательства будет уточняться и предмет служебного права, и его система, нормативное содержание.

Литература

  1. Аврутин Ю.Е. Модернизация российской милиции: понятие, содержание, политико-правовые и социальные детерминанты // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти В.Д. Сорокина (г. Санкт-Петербург, 5 марта 2010 г.): в 2 ч. СПб., 2010. Ч. 2. С. 3 - 16.
  2. Агафонова Н.Ю. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013.
  3. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы / Отв. ред. Ю.Н. Старилов. Вып. 7. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2013.
  4. Акопов Л.В. Проблемы становления российского служебного права (по поводу статьи А.А. Гришковца) // Государство и право. 2013. N 11. С. 5 - 9.
  5. Актуальные проблемы административного права: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / М.В. Костенников, А.В. Куракин, А.М. Кононов, П.И. Кононов. М., 2013.
  6. Антошина Н.М. Административно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
  7. Артемьев А.М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008.
  8. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003.
  9. Ахмадов К.Л. Институт государственной службы в субъекте Российской Федерации (на примере Чеченской Республики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
  10. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. N 2. С. 19.
  11. Бахрах Д.Н. Государственная служба России. Екатеринбург, 2006.
  12. Бахрах Д.Н. Дисциплинарно-правовое принуждение в Российской Федерации // Государство и право. 2006. N 6. С. 43 - 50.
  13. Бахрах Д.Н. Милитаризованная служба России // Рос. юрид. журнал. 2005. N 1. С. 20 - 27.
  14. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995.
  15. Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. N 4. С. 24 - 32.
  16. Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск: Изд-во Смоленского ун-та, 1995.
  17. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии // Государство и право. 1992. N 9. С. 117 - 124.
  18. Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы. М., 2008.
  19. Буравлев Ю.М. Профилактика правонарушений, ответственность и стимулирование результативности деятельности государственных служащих. М., 2012.
  20. Буравлев Ю.М. Юридическая ответственность в системе государственной службы: проблемы совершенствования // Государство и право. 2013. N 5. С. 5 - 15.
  21. Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. N 12. С. 19 - 26.
  22. Гарячук И.Н. Административно-правовое регулирование служебного контракта на государственной гражданской службе Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011.
  23. Государственная гражданская служба: Учеб. курс / Гришковец А.А., Ростовцева Ю.В., Фомина С.В. / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2014.
  24. Государственная служба в странах европейского сообщества // Реформа государственного аппарата. М., 1992.
  25. Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 24 - 36.
  26. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учеб. курс. М., 2003.
  27. Гришковец А.А. К вопросу о служебном праве // Государство и право. 2013. N 4. С. 12.
  28. Гришковец А.А. Право государственного служащего на продвижение по службе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
  29. Демин А.А. Государственная служба в Российской Федерации: Учебник. М., 2013.
  30. Демин А.А. Государственная служба. М., 2010.
  31. Дикажев М.М. Правовое регулирование прохождения правоохранительной службы сотрудниками органов внутренних дел: проблемы организационно-правового и методологического характера: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006.
  32. Добробаба М.Б. Административные правоотношения с участием государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Краснодар, 2010.
  33. Добробаба М.Б. Служебно-деликтные правоотношения: Монография / Под ред. Е.Б. Лупарева. М., 2013.
  34. Добробаба М.Б. Служебно-деликтный процесс как составная часть административного процесса // Административное право и процесс. 2013. N 9. С. 25 - 27.
  35. Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007.
  36. Измайлов Д.С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализации правоохранительной функции: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.
  37. Истомина Ю.В. Бездействие государственных служащих и способы преодоления противоправности: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2008.
  38. Казанцев Н.М. Концепция формирования государственной службы в субъектах Российской Федерации: Регион, рынок, кадры. М., 1994.
  39. Касумов А.М. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
  40. Качушкин С.В. Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
  41. Клеандров М.И. Правовая сущность судейского сообщества в Российской Федерации // Государство и право. 2013. N 3. С. 20 - 32.
  42. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). М., 2002.
  43. Колодкин Л.М. Государственная служба: взгляд в прошлое и перспективы // Вестник гос. службы. 1994. N 3. С. 57 - 62.
  44. Комахин Б.Н. Стратегия антикоррупционного поведения государственных служащих: административно-правовая характеристика // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 42 - 46.
  45. Кононов П.И. Основные категории административного права и процесса: Монография. М., 2013.
  46. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
  47. Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.
  48. Крылова Е.Г. Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
  49. Кудис Э.В. Государственная гражданская служба как форма реализации публичных интересов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
  50. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (история и современность) // Государство и право. 2002. N 9. С. 35 - 48.
  51. Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. N 8. С. 35 - 47.
  52. Куракин А.В. Государственная служба и коррупция / Под ред. М.В. Костенникова. М., 2009.
  53. Куракин А.В. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или Концепции реформирования государственной службы - антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003. N 8. С. 22 - 27.
  54. Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993.
  55. Мамырбаева З.А. Административно-правовое регулирование государственной службы в органах внутренних дел Кыргызской Республики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
  56. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.
  57. Манохин В.М. Концепция Закона о государственной службе // Сов. государство и право. 1991. N 12. С. 90 - 98.
  58. Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы правового регулирования. Воронеж, 2011.
  59. Миннигулова Д.Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013.
  60. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба (Законодательный опыт Германии) // Сов. юстиция. 1994. N 16. С. 21 - 22.
  61. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999.
  62. Ноздрачев А.Ф. Новое законодательство о федеральной государственной службе // Право и экономика. 1994. N 16.
  63. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. N 12. С. 22 - 29; 2006. N 1. С. 14 - 24; N 2. С. 24 - 36.
  64. Ноздрачев А.Ф. Современное значение статьи С.С. Студеникина "Советская государственная служба" // Административное право: теория и современность: Сб. науч. трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина / Отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2006. С. 23 - 34.
  65. Носова Ю.Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации. Воронеж, 2011.
  66. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006.
  67. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М.: Юристъ, 1996.
  68. Осинцев Д.В. Система административного права (методология, наука, регламентация): Монография. М., 2014.
  69. Павленко К.А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2012.
  70. Погребежский К.А. Правовое обеспечение государственной правоохранительной службы и пути его совершенствования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
  71. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 декабря.
  72. Право государственной и муниципальной службы: Учеб. пособие / Под ред. В.Ш. Шайхатдинова, А.Н. Митина. М., Екатеринбург, 2013.
  73. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Служебное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.
  74. Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: Научно-практическое пособие / Т.А. Едкова, Н.В. Кичигин, А.Ф. Ноздрачев и др.; Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Изд-во "Анкил", 2012.
  75. Розенбаум Ю.А. О государственной службе в СССР // Проблемы теории и практики в управлении. 1990. N 5. С. 34 - 39.
  76. Салтыков-Щедрин М.Е. Благонамеренные речи // Собр. соч.: в 10 т. Т. 5. М.: Издательство "Правда", 1988. С. 47.
  77. Служебное право Российской Федерации: Учеб. пособие / М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов. М., 2011.
  78. Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2003.
  79. Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения...: Сб. избр. науч. трудов. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2010. URL: http://znanium.com/catalog.php.
  80. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996.
  81. Старилов Ю.Н. Государственная должность: К вопросу о конституционно-правовой основе, понятии и видах // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 2: Конституция Российской Федерации 1993 года и развитие отраслевого законодательства. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1995. С. 123 - 137.
  82. Старилов Ю.Н. "Перестройка" административного права: от "слома" "административно-командного управления" до эффективных административных процедур и Кодекса административного судопроизводства // Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 8 / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2013. С. 8 - 28.
  83. Старилов Ю.Н. Административное право в борьбе с произвольным администрированием // Правовая наука и реформа юридического образования. Вып. 17: Феномен "синдрома бесправия" в современном правовом государстве / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2004. С. 170 - 196.
  84. Старилов Ю.Н. Аттестация кадров аппарата управления (На материалах аттестационной практики советских органов ЦЧЭР): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 1989.
  85. Старилов Ю.Н. Вопросы реформирования государственной службы в Российской Федерации // Правоведение. 1995. N 6. С. 12 - 27.
  86. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (Теоретико-правовое исследование). Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.
  87. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: проблемы реформы // Юридические записки. Вып. 3: Проблемы государственной власти. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1995. С. 31 - 51.
  88. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1995. N 5. С. 14 - 24.
  89. Старилов Ю.Н. К вопросу о публично-правовом характере института государственной службы // Правоведение. 1997. N 1. С. 17 - 33.
  90. Старилов Ю.Н. Конституционные основы государственной службы в Российской Федерации // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 2: Конституция Российской Федерации 1993 года и развитие отраслевого законодательства. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1995. С. 165 - 207.
  91. Старилов Ю.Н. Публичная (государственная) служба Швейцарии // Правоведение. 1996. N 3. С. 150 - 160.
  92. Старилов Ю.Н. Российское административное право: Учебно-методическое пособие. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 1997.
  93. Старилов Ю.Н. Совершенствование судебной и административной систем (властей) - важнейший фактор усиления государственных гарантий реализации концепции четырех "и" // Юридические записки. Вып. 21: Государственные гарантии: правовые декларации или реальность / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2008. С. 222 - 251.
  94. Старилов Ю.Н. Судебная власть как "ум, честь и совесть" государственной власти: О некоторых достижениях, проблемах и неудачах современного этапа реформы судебной власти // Юридические записки. Вып. 17: Государственная власть в России: Проблемы осуществления и развития / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2004. С. 206 - 247.
  95. Старилов Ю.Н. Чиновники России на пути к профессионализму // Рос. юстиция. 1995. N 9. С. 40 - 42.
  96. Сумин М.М. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
  97. Ульянова А.В. Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
  98. Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
  99. Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010.
  100. Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010.
  101. Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010.
  102. Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М., 2009.
  103. Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005.
  104. Шайхатдинов В. Значение опыта правового регулирования государственной службы в Германии и Франции для становления российского законодательства о государственной службе // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995. С. 32 - 34.
  105. Шамрай М.С Формирование системы государственной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
  106. Шахрай С.М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований / Отделение общественных наук РАН. М., 2013.
  107. Шевелевич А.А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
  108. Шерипов Н.Т. Государственная служба Кыргызской Республики: теоретические и правовые аспекты. Екатеринбург, 2009.
  109. Щукина Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование: Монография. Воронеж, 2011.
  110. Щукина Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: новации и развитие. Воронеж, 2011.
  111. Besonderes Verwaltungsrecht / Hrsg. E. . 10. Auflage. Berlin, New York: Walter de Gruyter, 1995. S. 582.
  112. Bumke C., A. Casebook Verfassungsrecht : Mohr Siebeck Verlag, 2013.
  113. Das Recht des Dienstes in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft / Hrsg. S. Magiera, H. Siedentopf. Berlin: Duncker&Humblot, 1994.
  114. Lecheler H. Der Dienst // Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland / Hrsg. Isensee J. und Kirchhof P. Band V: Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3. Auflage. Heidelberg: C.F. Verlag, 2007.
  115. Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Auflage. : Verlag C.H. Beck, 2000.
  116. Scheerbarth H. W., H., Bauschke H.-J., Schmidt L. Beamtenrecht. Sechste Auflage. Verlag Reckinger&Co. Siegburg, 1992.
  117. Starilov, Jurij. Prinzipien des Staatsdienstes in der Russischen // Osteuroparecht. 1997. Heft 2 - 3. S. 122 - 147.
  118. Starilow, Jurij. Die Reform des Dienstes in : Ursachen, Probleme und Hauptrichtungen // Zeitschrift Beamtenrecht. 1995. Heft 9. S. 260 - 273.
  119. Starilow, Jurij. Entwicklungsstand des Dienstes in // Die Verwaltung. 1995. Nr. 15. S. 613 - 624.
  120. Starilow, Jurij. Neuere im russischen Dienstrecht: auf dem Weg zum Berufsbeamtentum. Speyer: Forschungsinstitut Verwaltung bei der Hochschule Verwaltungswissenschaften Speyer (Deutschland), 1994.
  121. Wilfried E. Allgemeines Verwaltungsrecht (mit Verwaltungsprozess-und Staatshaftungsrecht), 4. Auflage. Baden-Baden, 2011.