Мудрый Юрист

К вопросу о формировании правовой основы общественного контроля в Российской Федерации

Синюгин Вячеслав Юрьевич, профессор кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, доктор юридических наук.

Статья посвящена анализу проекта Закона об общественном контроле в Российской Федерации в системе действующего государственного управления.

Ключевые слова: общественный контроль, государственное управление, общественные интересы.

On the issue of formation of legal grounds for public control in the Russian Federation

V.Yu. Sinyugin

Sinyugin Vyacheslav Yur'evich, professor of the Chair of State and Municipal Law of Omsk State University named after F.M. Dostoevskij, doctor of juridical sciences.

This article is devoted to analyzing of draft about social control in Russian Federation in system of public administration.

Key words: social control, public administration, social interests.

В день двадцатилетия Конституции Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации обратился к Общественной палате Российской Федерации, Совету при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, другим общественным и правозащитным организациям в целях привлечения их к подготовке проекта Закона "Об общественном контроле". При этом глава государства отметил, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое нулевое, чтение с участием некоммерческих организаций, других институтов гражданского общества <1>.

<1> Послание Президента Федеральному Собранию. 12 декабря 2013 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/news/19825.

В этой связи уже 24 января 2014 г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека закончил работу над законопроектом "Об основах общественного контроля", предусматривающим создание правовой базы общественного контроля, сообщив при этом, что законопроект будет внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации до 1 марта 2014 г. <2>.

<2> СПЧ разработал законопроект по созданию единой платформы общественного контроля в России. ИТАР-ТАСС. 24 января 2014 г. // Официальный сайт Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://www.president-sovet.ru/events/5396/.

Законопроект "Об общественном контроле в Российской Федерации" (далее - законопроект) уже размещен в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте Общественной палаты Российской Федерации <3>. Вместе с тем необходимо отметить, что много ранее, еще в 2011 г., в рамках опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в Пермском крае был принят Закон "Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае" <4>.

<3> Проект Федерального закона "Об общественном контроле в Российской Федерации". URL: http://www.oprf.ru/discussions/1389/newsitem/18428.
<4> Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. N 888-ПК "Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае" (принят ЗС ПК 01.12.2011) // Собрание законодательства Пермского края. 2011. N 12.

В этой связи представляется необходимым рассмотреть предложенную концепцию общественного контроля в контексте государственного управления.

Итак, по мнению авторов законопроекта, под общественным контролем необходимо понимать деятельность субъектов общественного контроля, уполномоченных по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных объектов общественного контроля (ст. 2). При этом под общественными интересами в ст. 4 законопроекта понимаются осознаваемые обществом потребности в обеспечении безопасности, стабильности, устойчивом развитии общества, прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации. Вместе с тем представляется затруднительным проверить и оценить деятельность органов государственной власти на предмет их соответствия "осознаваемым обществом потребностям", поскольку данный критерий не имеет ни качественных, ни количественных показателей. Также добавляет юридико-лингвистической неопределенности использование социологической дефиниции "устойчивое развитие общества".

Далее необходимо отметить, что в законопроекте представлена модель "некомпетентного" общественного контроля. В частности, ни к субъектам общественного контроля не предъявляются требования о наличии какого-либо образования, не говоря уже о наличии специальных знаний и навыков, ни в числе основных принципов общественного контроля не названы профессионализм или компетентность. Только одна форма общественного контроля - общественная экспертиза (ст. 22) основана на использовании субъектами общественного контроля специальных знаний и (или) опыта для исследования, анализа и оценки документов и материалов, касающихся деятельности объектов общественного контроля, на предмет их соответствия общественным интересам. В остальных же случаях вопрос о соответствии деятельности органов государственной власти общественным интересам будет разрешаться гражданами в отсутствие у последних образовательного и профессионального ценза. Однако еще в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации отметил, характеризуя уже созданные субъекты общественного контроля - общественные советы: "И самое главное, они не должны быть формальным придатком и декоративной структурой, а призваны выступать в роли экспертов (выделено мной. - В.С.), а порой и конструктивных оппонентов (выделено мной. - В.С.) ведомств, быть активными участниками системы противодействия коррупции" <5>.

<5> Послание Президента Федеральному Собранию. 12 декабря 2013 г.

Таким образом, представляется, что разрешить вопрос о соответствии деятельности уполномоченных органов государственной власти, например, в сфере тарифного регулирования общественным интересам невозможно, не обладая специальными знаниями о технологических особенностях отпуска и транспортировки, технологических потерях различных видов энергии и правоприменительными навыками по использованию методики расчета тарифа, его обоснования и т.п. В то время как, напомним, государственная служба - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности как Российской Федерации, так и ее субъектов <6>.

<6> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 3-е изд., пересм. и доп. М.: Норма, 2008. С. 261.

Далее, учитывая, что субъектами общественного контроля законопроектом определяются граждане, их объединения, инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации, действующие в общественных интересах и осуществляющие общественный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 13), очевидно, что недееспособные граждане или лица, чья дееспособность ограничена, а также имеющие судимость, могут являться субъектами общественного контроля, что представляется неконструктивным с точки зрения содержания предложений по результатам общественного контроля.

На основании вышеизложенного становится весьма вероятной подмена целей общественного контроля, его использование в качестве инструмента давления на власть и в результате дискредитация самой идеи общественного контроля. Законопроект уже содержит в себе предпосылки формирования "псевдоконтроля" <7>, противодействующего нормальному функционированию органов государства и препятствующего исполнению государством своих обязанностей перед обществом посредством государственного управления.

<7> Милушева Т.В. К вопросу об общественном контроле // Динамика исследований - 2008: Материалы IV междунар. науч.-практ. конф. София. "Бял ГРАД-БГ" ООД. Т. 20.

В дополнение к вышеизложенному необходимо отметить, что в России уже существует значительное число форм общественного контроля. В.В. Гриб к числу форм общественного контроля относит, например, публичные мероприятия, отзыв депутата, референдум, народную правотворческую инициативу, журналистское расследование, общественную экспертизу законопроектов, право на обращение <8>. Отдельная форма общественного контроля закреплена в Федеральном законе от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания".

<8> Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. N 3. С. 32 - 39.

Также существуют специальные органы - субъекты общественного контроля. Общественная палата Российской Федерации и соответствующие региональные общественные палаты осуществляют общественный контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации <9>. При органах исполнительной власти созданы общественные советы, в представительных органах государственной власти и местного самоуправления формируются молодежные палаты.

<9> Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.

Таким образом, определенная система общественного контроля в Российской Федерации уже функционирует, причем в весьма конструктивных рамках, необоснованно не ограничивая государственное управление и не деформируя государственный аппарат.

В этой связи, учитывая тот факт, что самая активная роль в продвижении идеи всеохватывающего, "стихийного" общественного контроля принадлежит недавно созданному Общероссийскому общественному движению "Народный фронт "За Россию" <10>, представляется, что изложенная в законопроекте концепция общественного контроля является скорее политической акцией, нежели действительным совершенствованием государственного управления в Российской Федерации.

<10> Общественный контроль в России получит правовую основу // Официальный сайт ОНФ. URL: http://onf.ru/2013/09/26/obshhestvenny-j-kontrol-v-rossii-poluchit-pravovuyu-osnovu.

Литература

  1. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 3-е изд., пересм. и доп. М.: Норма, 2008. С. 261.
  2. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. N 3. С. 32 - 39.
  3. Милушева Т.В. К вопросу об общественном контроле // Динамика исследований - 2008: Материалы IV междунар. науч.-практ. конф. София. "Бял ГРАД-БГ" ООД. Т. 20.
  4. Послание Президента Федеральному Собранию. 12 декабря 2013 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/news/19825.