Мудрый Юрист

Проблемы систематизации и предложения по совершенствованию системы источников административного права

Ордина Ольга Николаевна, доцент кафедры административного права Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

Постоянно растет число источников административного права, регулирующих отношения в различных сферах государственного управления, а эффективность их применения остается низкой, поэтому особенно актуальной является проблема повышения качества административно-правового регулирования, поиска новых методов правового воздействия. Эти проблемы успешнее всего могут быть решены в ходе систематизации источников административного права, которая позволит им выйти на новый уровень своего развития и повысить эффективность административно-правового регулирования.

Ключевые слова: нормативный правовой акт, источники права, административное право, систематизация.

Problems of systematization and proposals on improvement of the system of sources of administrative law

O.N. Ordina

Ordina Ol'ga Nikolaevna, assistant professor of the Chair of Administrative Law of Volgo-Vyatskij Institute (Branch) of O.E. Kutafin Moscow State Law University, candidate of juridical sciences.

The number of sources of administrative law, which regulate relations in different spheres of state administration, constantly grows, and the effectiveness of their application remains low; therefore the problem of an improvement in the quality of administrative-legal regulation, search for the new methods of lawful action is especially urgent. These problems most successfully can be solved in the course of the systematization of the sources of administrative law, which will allow them to acquire the new level of their development and to increase the effectiveness of administrative-legal regulation.

Key words: normative lawful act, sources of law, administrative law, systematization.

В настоящее время вопрос о систематизации источников административного права и путях их модернизации приобретает особое значение. Это объясняется повышенным вниманием к административному праву в целом, утраченному со времен перехода к рыночной экономике. В начале 90-х годов прошлого века казалось, что для развития экономики достаточно экономической свободы и саморегуляции, что определило задачи реформирования, которые заключались в борьбе с административными методами управления. В результате реформ государственное воздействие на общественную жизнь значительно сократилось и стало слабее, чем в государствах с хорошо развитой экономикой. Негативные последствия ослабления государственного управления сказываются на замедлении темпов экономического развития. В таких условиях административное право как регулятор общественных отношений в сфере государственного управления стало более востребованным.

Для источников современного административного права характерно их кардинальное обновление. По своему содержанию их обновленная система должна соответствовать смыслу и целям осуществляемых в стране реформ, поэтому в работе по систематизации на первый план выдвигается идея совершенствования форм и содержания источников административного права. Учеными отмечается, что "наибольший эффект работа по кодификации законодательства может дать после завершения радикальной его модернизации при определенном накоплении нормативного материала" <1>.

<1> Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 30.

Актуальна разработка проблем кодификации норм административного права в контексте развития международного права. Выросло влияние на процесс кодификации административного права европейских стандартов, что отвечает общей тенденции усиления влияния норм международного права на развитие национальных законодательств <2>. В результате глобализации формируются новые ценностно-нормативные регуляторы. Не правильно было бы отвергать опыт зарубежных стран в систематизации и кодификации источников права. Но при этом следует избегать механического заимствования опыта.

<2> См.: Там же. С. 34.

Нормы административного права упорядочивают наиболее важные общественные отношения в сфере государственного управления, обеспечивают охрану общественных отношений, урегулированных правом, поэтому одной из центральных проблем, стоящих перед наукой административного права, является создание научно обоснованной концепции систематизации и кодификации норм административного права.

Одной из проблем систематизации современного административного права является ее предмет, который составляют все источники: нормативные административно-правовые акты, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, судебные решения, административные нормативные правовые договоры. Кроме нормативных правовых актов, систематизация других видов источников административного права в стране не проводилась никогда.

Целями систематизации административного законодательства являются обеспечение согласованности административного законодательства, сокращение множественности нормативных административно-правовых актов, ликвидация коллизий и пробелов в правовом регулировании. При систематизации административного законодательства следует избирать различные ее формы.

Следует провести инкорпорацию административного законодательства путем издания различных сборников. Большое значение будет иметь консолидация нормативных административно-правовых актов, которая позволит упорядочить нормативный материал и обеспечить правоприменителям удобство в пользовании им. Используя опыт Франции, можно предложить выстроить структуру актов систематизации следующим образом: федеральный закон, регламентирующий ту или иную сферу государственного управления; постановления Правительства России; ведомственные акты; судебная практика. Но самый перспективный путь развития административного законодательства - это кодификация, позволяющая достичь единого, юридически цельного регулирования в отрасли административного права и ее институтах.

В процессе систематизации целесообразно: 1) установить пробелы в административно-правовом регулировании; 2) укрупнить законодательные акты, регулирующие однородные административно-правовые отношения, а также консолидировать акты не только одинаковой, но и различной юридической силы; 3) определить подотрасли, институты административного права, в которых действующие административно-правовые нормы рассредоточены и нуждаются в кодификации либо консолидации; 4) принять меры по преобразованию системы административного законодательства по подотраслям, институтам, обеспечить максимальную целостность и согласованность административно-правовых норм.

Указы Президента России издавались и издаются в большом количестве, что затрудняет их систематизацию и анализ. Но они, как и все другие нормативные правовые акты, нуждаются в систематизации. Указы, имеющие нормативный характер и содержащие нормы административного права, следует обобщить и издать в виде отдельного сборника. Данная мера позволит устранить имеющиеся противоречия между указами Президента, исключить дублирование и будет способствовать их системности.

Основной формой систематизации нормативных актов федеральных органов исполнительной власти является инкорпорация, представляющая собой простую систематизацию актов по хронологическому принципу, по алфавиту, по отраслям права, правовым институтам (в виде сборников нормативных актов). При осуществлении этой деятельности можно рекомендовать использование в первую очередь принципа планирования, который будет способствовать совершенствованию деятельности по созданию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Планирование систематизации этих актов обусловлено прежде всего требованием согласования правотворческой деятельности с планами экономического и социального развития страны.

Систематизацию административного законодательства субъектов Федерации можно определить как комплекс мер по приведению нормативных правовых актов субъектов Федерации к логической последовательности, содержательной упорядоченности. Обязанность по обеспечению единого правового пространства на территории субъекта Федерации возложена на высшее должностное лицо и иные органы государственной власти субъекта Федерации. Вместе с тем специалистами отмечается, что комплексную систематизацию различных сфер законодательства не удается осуществить в силу различных ведомственных интересов органов исполнительной власти субъектов Федерации <3>.

<3> См.: Карсанин А.Е. Высшее должностное лицо субъекта РФ - участник систематизации регионального законодательства (на примере практики Москвы) // Современное право. 2011. N 1. С. 32.

Предстоит огромная работа по систематизации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, особенно принимаемых органами исполнительной власти, нужно "совершенствовать приемы систематизации, методологию компьютерной обработки правовых актов" <4>. Необходимо устранить множественность нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, дать им глубокую научную характеристику, раскрыть существующие между ними взаимосвязи.

<4> Филиппов Б.Н. Подзаконные акты субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 4.

Созданию эффективного механизма муниципального нормативно-правового регулирования способствует систематизация нормативных административно-правовых актов муниципальных образований, при проведении которой используются все ее формы. В первую очередь необходим четко налаженный учет муниципальных нормативных правовых актов. В настоящее время используется автоматизированный учет, который осуществляется преимущественно на уровне субъектов Российской Федерации.

Например, в Республике Татарстан создан Единый банк нормативных правовых актов, в который заносятся в том числе и муниципальные нормативные правовые акты. Министерством юстиции Российской Федерации производится учет муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в "Федеральном регистре" программно-технологического комплекса Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения (п. 19 ст. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации) <5>.

<5> См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (в ред. от 29.12.2012) // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.

Возможно проведение систематизации муниципальных нормативных правовых актов в форме инкорпорации при подготовке сборников нормативных документов. Может быть также использована консолидация в случаях устранения несогласованности и противоречия в огромном массиве муниципальных нормативных правовых актов. Консолидация способствовала бы ликвидации множественности нормативных правовых актов, их укрупнению. Возможно использование такой формы систематизации муниципальных нормативных правовых актов, как кодификация, которую целесообразно использовать после иных форм систематизации, которые являются гораздо менее сложными и трудоемкими.

Муниципальным образованиям следует провести инвентаризацию нормативных правовых актов, действующих на своей территории, подготовить полный перечень актов, подлежащих отмене. Освобождение от такого балласта поможет упростить муниципальную правовую базу, повысить уровень ее эффективности.

Для решения ряда проблем систематизации муниципальных актов можно рекомендовать форму работы с этими актами, которая применяется в США, - "горизонтальную" кодификацию местных нормативных актов, при которой обработке подлежат не акты, регулирующие конкретный вопрос, как при "вертикальной" кодификации, а все нормативные правовые акты одного территориального уровня. В США на уровне федерации были тщательно разработаны и приняты законы о кодификации нормативных правовых актов, которые привели в систему все эти акты и положили конец противоречиям и конфликтам. Многие американские города имеют свои муниципальные кодексы, состоящие из многих томов. Основная цель "горизонтальной кодификации" - переработать и разместить в один документ все нормативные правовые акты одного территориального уровня, которые имеют постоянное и всеобщее действие, но разные предметы правового регулирования <6>. Такая кодификация позволит решить ряд проблем, имеющихся в муниципальном правотворчестве: 1) позволит выявить и устранить пробелы и противоречия; 2) приведет к удобству пользования; 3) сделает возможным унифицировать термины; 4) "обновить" нормативный материал.

<6> URL: www.niiss.ru/Publications/Mag/13/mestnnorm.htm.

Несмотря на подчиненный характер локальных административно-правовых актов, их доля явно доминирует в объеме административно-правового воздействия на общественные отношения. Их количество постоянно увеличивается, в них трудно ориентироваться адресатам, возникают проблемы в их реализации. Эти проблемы решаются при помощи систематизации локальных актов. Используются следующие формы: учет, инкорпорация, консолидация и кодификация.

Систематизация локального нормативного административно-правового материала позволяет не только обеспечить законное и своевременное применение правовых норм, но и выявить недостатки локального административно-правового регулирования, необходимость принятия или отмены локальных нормативных административно-правовых норм. Что обеспечивает реализацию прав, свобод и законных интересов работников соответствующих федеральных, субъектов Федерации органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, государственных учреждений и иных государственных организаций. В результате обеспечивается оптимизация деятельности этих органов, успешное решение задач и выполнение обязанностей, возложенных на них, в том числе актами федерального, субъектов Федерации и местного уровней. Поэтому систематизацию локальных актов следует рассматривать как проблему, имеющую общегосударственную значимость, и рассматривать как часть проблемы систематизации источников административного права.

Е.В. Карнаухова считает, что основной формой систематизации локальных нормативных правовых актов является учет, так как он позволяет сделать легко обозримым и доступным весь массив действующих локальных актов. Осуществление инкорпорации локальных актов является желательным, но не обязательным, если организован их систематизированный учет, консолидация возможна, достижима также и кодификация, которая выражается в разработке и принятии уставов, положений, правил в организациях, учреждениях, на предприятиях <7>. Локальная систематизация может проводиться не по отраслевому принципу, а по субъектно-функциональному - в зависимости от функций внутренних подразделений организации <8>.

<7> См.: Карнаухова Е.В. Систематизация локальных нормативных правовых актов в Российской Федерации: общая характеристика и виды: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. С. 6.
<8> См.: Кривчинков А.С. Систематизация локальных правовых норм организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12.

Круг локальных нормативных административно-правовых актов, подлежащих официальной систематизации, зависит от характера самой систематизации. Например, в случае систематизации федерального значения в нее должны быть включены локальные акты, утвержденные федеральными органами исполнительной власти, при систематизации на уровне субъектов Федерации - локальные акты, утвержденные органами власти субъектов Федерации.

Таким образом, систематизации подлежат имеющие юридическое значение локальные акты, которые изданы по указанию государственных или муниципальных органов, уставы государственных учреждений и иных государственных организаций, а также локальные акты, изданные (принятые) на основе этих уставов. Систематизации не подлежат акты, регулирующие внутренние отношения в организации и не имеющие юридического значения.

Особое внимание следует уделить систематизации норм и принципов международного права, международных договоров и решений Европейского суда по правам человека. В настоящее время в рамках Совета Европы заключено около 190 соглашений. Не все соглашения носят одинаково фундаментальный характер. Россия присоединилась к 46 соглашениям, а остальные приняты без участия России.

Нормативные правовые акты Совета Европы не систематизированы, конвенции не выстроены в иерархическом порядке. Как отмечал Г.П. Ивлиев, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: "Сегодня на повестке дня Государственной Думы - задача выстроить систему учета решений Совета Европы в масштабах всей страны" <9>. В Совете Европы существует три вида конвенций: 1) подписанные и ратифицированные Россией; 2) подписанные, но не ратифицированные Россией; 3) не подписанные Россией, но принятые Советом Европы.

<9> Ивлиев Г.П. Оценка законопроектов с учетом решений Совета Европы и Европейского суда по правам человека // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы Международного О-931 семинара, 16 - 17 декабря 2002 г., г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы, 2003. URL: www.consultant.ru.

При разработке новых нормативных административно-правовых актов необходимо принимать во внимание даже не подписанные Россией конвенции. Поскольку после принятия нормативных административно-правовых актов без учета норм, содержащихся в этих конвенциях, могут быть серьезные проблемы в дальнейшем при ратификации указанных конвенций. Многие из них касаются важных вопросов, связанных с необходимостью развития нашего административного законодательства.

Г.П. Ивлиев указывал, что "накапливается масса нового законодательного материала, который будет просто препятствовать подписанию новых конвенций, поскольку исполнять их с учетом нового, принимаемого в настоящее время законодательного материала, будет затруднительно. Необходимо работать с опережением, иначе в каждом случае при подходе к подписанию и ратификации подобных конвенций возникнут трудности в их адаптации к нашему законодательству" <10>.

<10> Там же.

Существует также проблема учета решений Совета Европы и Европейского суда, поскольку полной о них информацией "не обладает ни один государственный орган". Поэтому необходимо формирование полной информационной базы о конвенциях Совета Европы и решениях Совета Европы и Европейского суда по правам человека, которая будет доступна не только федеральному законодателю, но и всем участникам нормотворческого процесса.

Динамизм источников административного права обусловлен возникновением новых правоотношений в Российском государстве и обществе. Для дальнейшего совершенствования, систематизации и кодификации административного права следует рассматривать и такой источник права, как судебные решения. В частности, постановления и определения Конституционного Суда России и правовые позиции, выработанные в процессе принятия этих решений.

В данном аспекте перспективным, на наш взгляд, направлением систематизации будет являться рекодификация - принятие или кардинальное изменение кодексов и консолидированных законов с учетом практики их применения. В эти кодексы и законы необходимо включать отдельные нормы административного права, содержащиеся в судебных решениях.

Административные нормативные правовые договоры также подлежат систематизации. Для этого предпочтительно использование такой формы систематизации, как учет. В федеральном законодательстве, как уже отмечалось, следует предусмотреть ведение реестра административных нормативных правовых договоров, а также создать автоматизированные банки данных о договорах и соглашениях.

Таким образом, политические, социально-экономические реформы, необходимость повышения роли государства в жизнедеятельности общества, а также признание приоритета прав и свобод человека и гражданина как важнейшей обязанности государства поставили перед наукой административного права комплекс актуальных проблем, связанных с проведением систематизации источников административного права, ждущих своего разрешения.

Литература

  1. Ивлиев Г.П. Оценка законопроектов с учетом решений Совета Европы и Европейского суда по правам человека // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы Международного О-931 семинара, 16 - 17 декабря 2002 г., г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы, 2003. URL: www.consultant.ru.
  2. Карнаухова Е.В. Систематизация локальных нормативных правовых актов в Российской Федерации: общая характеристика и виды: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. С. 6.
  3. Карсанин А.Е. Высшее должностное лицо субъекта РФ - участник систематизации регионального законодательства (на примере практики Москвы) // Современное право. 2011. N 1. С. 32.
  4. Кривчинков А.С. Систематизация локальных правовых норм организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12.
  5. Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 30.
  6. Филиппов Б.Н. Подзаконные акты субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 4.